Decizia CCR nr. 26/2019Punctul 5

5. Natura juridică a protocoalelor Problema care se ridică în această cauză este dacă aceste protocoale încheiate între Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție și Serviciul Român de Informații reprezintă acte administrative în sensul Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ și, în ce măsură, aceste acte ar putea sta la baza situației litigioase generatoare a unui așa-zis conflict juridic de natură constituțională. Unicul scop al cererii de soluționare a așa-zisului „conflict juridic de natură constituțională“ formulate în prezenta cauză a fost, de fapt, acela de constatare a nelegalității protocoalelor încheiate în anii 2009 și, respectiv, 2016 de PICCJ cu SRI. Or, Curtea Constituțională a statuat în numeroase decizii că eventuala nelegalitate a unui act, inclusiv administrativ, se poate stabili numai în fața unei instanțe judecătorești, în caz contrar, Curtea creând ea însăși un conflict juridic de natură constituțională cu instanțele judecătorești. Atribuția Curții Constituționale de soluționare a conflictelor juridice de natură constituțională dintre autoritățile publice nu a fost concepută de legiuitorul constituant ca o a treia cale distinctă de examinare a constituționalității unor acte administrative normative sau individuale, remediul juridic pentru orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim fiind oferit de Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, competența aparținând unei instanțe judecătorești. Curtea Constituțională a statuat, prin Decizia nr. 225 din 9 martie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 241 din 15 aprilie 2010, că, în materia actelor administrative emise de autoritățile publice, prevederile art. 126 alin. (6) din Constituție garantează controlul judecătoresc asupra acestora, exercitat pe calea contenciosului administrativ. Instituția contenciosului administrativ cuprinde ansamblul de reguli ale exercitării de către persoanele vătămate a unei acțiuni directe, în fața instanțelor judecătorești competente, împotriva unui act administrativ apreciat ca fiind ilegal sau, după caz, împotriva refuzului unei autorități publice de a soluționa o cerere în termenul prevăzut de lege. Totodată, instanța de contencios constituțional, prin Decizia nr. 889 din 16 decembrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 17 februarie 2016, a statuat că prevederile art. 52 din Constituție reprezintă fundamentul constituțional principal al contenciosului administrativ, materie care își găsește reflectarea, la nivelul legii, în dispozițiile Legii contenciosului administrativ, mai exact în prevederile art. 1 alin. (1) și (8) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, care recunosc persoanei vătămate într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, dreptul de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât și public. Legea contenciosului administrativ prevede în art. 2 alin. (1) lit. c) faptul că actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice. Din conținutul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ rezultă că: – un act administrativ este fie cu caracter normativ, fie cu caracter individual, în funcție de întinderea efectelor juridice pe care le produce ca întreg. ... Actul administrativ individual se caracterizează prin aceea că reprezintă o manifestare unilaterală de voință care generează, modifică sau stinge drepturi și obligații în beneficiul sau în sarcina uneia sau mai multor persoane dinainte determinate. Actul administrativ normativ conține reglementări cu caracter general, impersonal și obligatoriu. – pentru a fi în prezența unui act administrativ trebuie îndeplinite cumulativ următoarele condiții: • actul să fie emis de o autoritate publică; • actul să fie emis în regim de putere publică; • actul să fie emis în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii; • actul să fie emis cu scopul de a da naștere, a modifica sau a stinge drepturi și obligații. ... Totodată, potrivit art. 8 din Legea contenciosului administrativ, pot fi supuse controlului de legalitate actele administrative, tipice sau asimilate (refuzul nejustificat și contractele administrative). Din punctul nostru de vedere, protocoalele de colaborare semnate de PICCJ cu SRI nu sunt acte administrative, deoarece nu prezintă trăsăturile caracteristice ale unui act administrativ tipic, astfel cum acestea sunt tranșate prin definiția legală cuprinsă în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ. Chiar dacă aceste protocoale emană de la autorități publice, scopul emiterii lor nu a fost producerea de efecte juridice de sine stătătoare, specifice dreptului administrativ, întrucât le lipsește dimensiunea de a da naștere, a modifica sau a stinge raporturi juridice, drepturi sau obligații în privința unui subiect de drept. Aceste protocoale reprezintă doar acte care stabilesc proceduri interne de lucru, de cooperare instituțională între cele două autorități menționate anterior, respectiv Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție și Serviciul Român de Informații, mai exact de cooperare în domeniul securității naționale, astfel cum acest concept este definit de Legea nr. 51/1991 privind securitatea națională a României, în vederea accesării și utilizării unor proceduri (set de principii comune, etape/reguli procedurale) cu ocazia îndeplinirii atribuțiilor legale stabilite în competența acestor autorități. Totodată, protocoalele de colaborare sunt acte juridice bilaterale/multilaterale, care ar putea induce ideea de „contract“, deoarece elementul principal al unui contract îl reprezintă „acordul de voințe“ (consimțământul), însă din punctul nostru de vedere nu se poate reține că aceste acte juridice ar avea natura unor contracte administrative, asimilate actelor administrative, potrivit Legii contenciosului administrativ. Aceasta deoarece de esența contractelor administrative este faptul că ceea ce le guvernează este punerea în valoare a proprietății publice. Nu orice contract este asimilat actelor administrative, ci numai cele circumscrise celor patru categorii prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. c) teza finală din Legea nr. 554/2004. Potrivit acestor din urmă dispoziții legale se includ în categoria contractelor administrative, a căror încheiere, executare sau modificare este supusă cenzurii instanței de contencios administrativ, contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice sau achiziții publice. Întrucât nu se poate susține că protocoalele de colaborare au ca obiect cele menționate anterior, atunci concluzia firească este aceea că ele nu pot avea nici natura juridică a unor contracte administrative, asimilate actelor administrative, potrivit Legii contenciosului administrativ. De altfel, jurisprudența recentă, atât în materie civilă, cât și în materie penală a instanțelor de drept comun, a relevat, de asemenea, că protocoalele de cooperare P.I.C.C.J. - S.R.I. nu sunt acte administrative de natură normativă și, drept urmare, nu produc efecte față de alte persoane, fiind doar înscrisuri de organizare internă a unor instituții. Astfel, Curtea de Apel București, Secția a VIII-a de Contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. 4.786/2/2017, conexat cu Dosarul nr. 6.770/2/2017 și în care s-a pronunțat Sentința civilă nr. 3736 din 21 septembrie 2018 a stabilit că aceste protocoale nu sunt acte administrative, în sensul Legii contenciosului administrativ, ci simple înțelegeri între Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție și Serviciul Român de Informații, înțelegeri care nu au produs efecte juridice. Totodată, Curtea de Apel București a motivat că scopul emiterii acestor protocoale nu a fost producerea de efecte juridice de sine stătătoare, specifice dreptului administrativ, ci doar stabilirea unor proceduri interne de lucru, de cooperare instituțională în domeniul securității naționale, nefiind opozabile decât în relația dintre cele două instituții, fără vreo valoare normativă. Acțiunea în contencios administrativ oferită de legiuitor prin art. 1 coroborat cu art. 8 din Legea nr 554/2004 pentru reclamarea unei vătămări într-un drept ori într-un interes legitim privat sau public, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, în scopul anulării actului, recunoașterii dreptului pretins ori a interesului legitim și reparării pagubei cauzate, este deschisă oricărei persoane vătămate, însă în condițiile speciale prescrise de ansamblul normele cuprinse în legea cadru în materie, nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. Din interpretarea coroborată a prevederilor art. 1 și art. 8 din Legea nr. 554/2004 rezultă că una dintre condițiile acțiunii în contencios administrativ este aceea ca aceasta să urmărească sancționarea conduitei autorității publice transpuse în actul administrativ tipic sau asimilat, vătămător pentru persoana reclamantă. Astfel, pornind de la premisa clară că aceste două Protocoale nu pot fi acoperite de categoria actului administrativ asimilat, Curtea de Apel București a expus în continuare argumentele pentru care cele două acte nu sunt nici acte administrative tipice, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. Curtea a arătat de asemenea că, pentru ca un act să fie considerat act administrativ, condițiile prevăzute de definiția legală trebuie îndeplinite cumulativ, respectiv să fie vorba despre un act unilateral emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, în scopul de a da naștere, a modifica sau a stinge drepturi și obligații. Curtea de Apel București a mai subliniat că nu toate actele unilaterale emise de autoritățile/instituțiile publice sunt acte administrative, ci numai cele care sunt emise în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a acesteia, cu scopul de a da naștere, a modifica sau a stinge drepturi și obligații. Totodată, instanța de contencios administrativ a apreciat că cele două Protocoale litigioase nu au trăsăturile caracteristice ale unui act administrativ tipic, chiar dacă acestea emană de la autorități publice, scopul emiterii lor nefiind producerea de efecte juridice de sine-stătătoare, specifice dreptului administrativ, ci doar stabilirea unor proceduri interne de lucru, de cooperare instituțională în domeniul securității naționale, astfel cum acesta este definit de Legea nr. 51/1991 privind securitatea națională a României, în vederea accesării și utilizării acestor proceduri (set de principii comune, etape/reguli procedurale, etc.) cu ocazia îndeplinirii atribuțiilor legale stabilite în competența celor două autorități, SRI și PÎCCJ. Curtea de Apel București a mai arătat că, în general, se recunoaște posibilitatea emiterii unui act administrativ unilateral în comun de mai multe autorități publice, fiind vorba în această ipoteză de o manifestare de voință concordantă, exprimată în regim de putere publică, în vederea executării ori a organizării legii, iar nu de un acord de voință cu scopul de a da naștere, a modifica sau stinge drepturi și obligații reciproce. Însă în cazul acțiunilor de față, dimpotrivă, cele două Protocoale reprezintă un acord de voință prin care cele două instituții publice, în îndeplinirea obligațiilor lor legale în domeniul securității naționale, au stabilit conținutul dreptului și obligației corelative de cooperare instituțională în domeniile legale specializate (ale combaterii și prevenirii terorismului, criminalității organizate, traficului de persoane, traficului și consumului ilicit de droguri, protecției informațiilor clasificate, regimul străinilor în România, declararea indezirabililor pe teritoriul României etc.), cooperare constând în: (termeni folosiți de Protocoale) transmiterea de informații, valorificarea acestora, schimbul de informații, date, documente și materiale, punerea la dispoziție a informațiilor relevante și utile, corelarea activităților, acordarea de asistență de specialitate din partea SRI, transmiterea reciprocă a rezultatelor analizei asupra criminalității, elaborarea și derularea de către părți de strategii, acțiuni și programe comune etc. Or, față de conținutul prezentat mai sus, instanța de contencios administrativ a apreciat că cele două protocoale, încheiate în cadrul activității de colaborare a celor două autorități publice, nu întrunesc toate caracterele juridice ale actului administrativ, așa cum sunt acestea trasate de definiția legală cuprinsă în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr 554/2004. Mai exact, celor două Protocoale le lipsește dimensiunea de a da naștere, a modifica sau a stinge raporturi juridice, cu alte cuvinte de a produce, prin ele însele, efecte juridice (de a naște/modifica/stinge drepturi sau obligații în privința unui subiect de drept/cerc de subiecți), fiind, dimpotrivă, acte ce stabilesc proceduri de lucru interne/de cooperare instituțională la nivelul celor două instituții care le-au semnat, SRI și PÎCCJ. Așadar, pornind de la definiția actului administrativ unilateral, Curtea de Apel București a arătat că, manifestarea de voință a celor două instituții semnatare a Protocoalelor, SRI și PÎCCJ, nu s-a circumscris noțiunii de manifestare de voință concordantă, prin care să se asigure organizarea legii/executarea în concret a legii, în scopul nașterii, modificării sau stingerii de raporturi juridice, ci a fost în sensul adoptării, prezentării, descrierii unor proceduri interne de cooperare/colaborare instituțională, impuse de dispozițiile legale în materie de securitate națională a României, cu scopul de a da un conținut clar și, totodată, comun unui set de reguli, proceduri în cadrul cooperării instituționale legale. Iar această cooperare instituțională legală era prevăzută în dispozițiile legale din cuprinsul actelor normative ce au fost indicate ca stând la baza semnării Protocoalelor, prin expresii folosite de legiuitor, astfel: „SRI colaborează cu … Ministerul Public, (…); organele prevăzute … au obligația să-și acorde reciproc sprijinul necesar…; cooperarea în domeniu se realizează ca Sistem național de prevenire și combatere a terorismului, (…), la care participă următoarele autorități și instituții publice: a) Serviciul Român de Informații, cu rol de coordonare tehnică; (…) q) Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție; (…); stabilirea procedurilor de comunicare prin protocoale semnate de instituțiile implicate; încheierea de noi protocoale de colaborare și renegocierea protocoalelor deja încheiate; instituțiile competente în realizarea verificărilor de securitate cooperează, pe bază de protocoale, în îndeplinirea sarcinilor și obiectivelor propuse.“ Prin urmare, Curtea de Apel București a reținut că manifestarea de voință a celor două instituții publice semnatare (instituții cu competențe și atribuții legale în domeniul securității naționale și în domeniile specializate arătate), în sensul configurării conținutului dreptului/obligației de cooperare/ colaborare instituțională, prin stabilirea unui corp comun de reguli interne de urmat de către acestea, cu ocazia diferitelor proceduri, inclusiv judiciare, nu a fost exprimată în regim de putere publică și nici nu a fost emisă în vederea executării/organizării în concret a legii, nefiind aptă, prin ea însăși, a schimba realitatea juridică prin nașterea/modificarea sau stingerea de raporturi juridice, raporturi ce se stabilesc în planul contenciosului administrativ între emitent/titularul conduitei administrative și destinatarul pretins vătămat (uneori, terț). Așadar, Curtea de Apel București a mai arătat că nu orice manifestare de voință a unei autorități/instituții publice poate avea valențele unui act administrativ, ci numai aceea făcută cu intenția de a produce efecte juridice concrete (a naște/modifica sau stinge raporturi juridice). De altfel, doar actele administrative care sunt producătoare de efecte juridice pot vătăma drepturi sau interese legitime ale persoanelor, acestea constituind, în concepția legiuitorului constituant și a celui infraconstituțional, constante ale dreptului de a exercita acțiunea în contencios administrativ. De asemenea, Tribunalul București, în Dosarul nr. 15.884/3/2016, pronunțându-se asupra unei chestiuni prealabile invocate de părți, prin încheierea din 5 iulie 2018, a decis că, „în concret, în speța de față se solicită a se constata că Protocolul încheiat între Serviciul Român de Informații și Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție este un act administrativ de a cărui validitate depinde legalitatea unor probe administrate în cursul urmăririi penale, respectiv interceptările realizate de acest serviciu, ale căror transcrieri se află la dosarul cauzei. Față de argumentele doctrinare expuse anterior, se reține că Protocolul nu îndeplinește condițiile unui act administrativ, respectiv nu a fost emis de autoritatea publică prevăzută de lege. Cele două entități care au participat la încheierea acestui Protocol nu sunt autorități publice în sensul art. 1 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, ci reprezintă, fiecare în parte, o instituție publică care nu este similară cu noțiunea de autoritate publică definită de Legea contenciosului administrativ. Ca atare, chestiunea invocată în apărare este apreciată de Tribunal ca excedând dispozițiilor art. 52 C.pr.pen., întrucât nu reprezintă o chestiune prealabilă de a cărei soluționare depinde fondul cauzei“. Soluțiile prezentate anterior sunt, de altfel, concordante cu jurisprudența constantă a instanței supreme. Astfel, Înalta Curte de Casație și Justiție, Secția de Contencios Administrativ și Fiscal, prin Decizia nr. 4.257 din 12 noiembrie 2014, definitivă, a apreciat că un protocol încheiat în baza colaborării a două autorități publice nu reprezintă act administrativ, în sensul prevăzut de art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, nefiind un act administrativ unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice. De asemenea, instanța supremă - Secția de contencios administrativ și fiscal, prin deciziile nr. 5.163 din 25 aprilie 2013 și nr. 505 din 5 februarie 2014, cu privire la natura juridică a „protocolului“ a reținut că „în general, se recunoaște posibilitatea emiterii actului administrativ unilateral în comun de mai multe autorități publice, însă în această situație este vorba de o manifestare de voință concordantă, exprimată în vederea executării ori a organizării executării legii, și nu de un acord de voință cu scopul de a da naștere, a modifica și a stinge drepturi și obligații… Protocolul și actul adițional reprezintă un acord de voință prin care cele două instituții, în îndeplinirea obligației legale de colaborare, stabilesc conținutul obligației și dreptului corelativ de furnizare a datelor sus menționate. Manifestarea lor de voință nu este în sensul emiterii unei manifestări de voință concordante … Este evident că protocolul în discuție nu are caracter normativ, ci este un act intern al celor două instituții având ca obiect un schimb de informații între cele două autorități“. ...