Decizia ÎCCJ nr. 7/2025 (RIL)Punctul IX

IX. Înalta Curte de Casație și Justiție IX.1. Admisibilitatea recursului în interesul legii 41. Prioritar analizei pe fond a problemei de drept supuse dezbaterii se impune verificarea îndeplinirii condițiilor de admisibilitate a recursului în interesul legii. ... 42. Potrivit art. 126 alin. (3) din Constituția României, republicată, Înalta Curte de Casație și Justiție are rolul de a asigura interpretarea și aplicarea unitară a legii de către toate instanțele judecătorești, potrivit competenței sale. ... 43. În acest scop, conform art. 514 din Codul de procedură civilă, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, din oficiu sau la cererea ministrului justiției, Colegiul de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție, colegiile de conducere ale curților de apel, precum și Avocatul Poporului au îndatorirea să ceară Înaltei Curți de Casație și Justiție să se pronunțe asupra problemelor de drept care au fost soluționate diferit de instanțele judecătorești. ... 44. În temeiul art. 515 din Codul de procedura civilă, „recursul în interesul legii este admisibil numai dacă se face dovada că problemele de drept care formează obiectul judecății au fost soluționate în mod diferit prin hotărâri judecătorești definitive, care se anexează cererii“. ... 45. Așa cum s-a reținut în jurisprudența instanței supreme, în cuprinsul hotărârilor judecătorești definitive, anexate cererii de recurs în interesul legii, trebuie să se identifice în mod concret dispoziția legală care a condus la o aplicare neunitară, iar soluțiile jurisprudențiale diferite trebuie să rezulte din conținutul neclar al normei, de natură a conduce la concluzii contradictorii, în una și aceeași situație juridică. Numai în aceste condiții se justifică intervenția Înaltei Curți de Casație și Justiție pentru a da o interpretare legii, asigurând aplicarea ei unitară (Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, Decizia nr. 5 din 15 mai 2023, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 578 din 27 iunie 2023, paragraful 43). ... 46. Examinând sesizarea de față în coordonatele determinate de textele normative menționate anterior, care stabilesc mecanismul, scopul și condițiile de admisibilitate ale recursului în interesul legii, instanța supremă constată că în speță sunt îndeplinite toate condițiile de admisibilitate a acestui mecanism de unificare a practicii judiciare, pentru că Înalta Curte de Casație și Justiție a fost învestită de colegiul de conducere al unei curți de apel cu o problemă de drept legată de aplicarea în timp a dispozițiilor art. 6^1 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 10/2017 pentru stimularea înființării de noi întreprinderi mici și mijlocii, cu modificările și completările aduse prin Legea nr. 218/2020, care a generat orientări jurisprudențiale diferite, ilustrate prin hotărârile judecătorești anexate memoriului de recurs în interesul legii. ... ... IX.2. Analiza problemei de drept soluționate în mod neunitar de instanțele judecătorești + Prezentarea reperelor cadrului normativ 47. Așa cum rezultă din preambulul Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 10/2017, acest act normativ a avut drept scop crearea unui cadru favorabil pentru valorificarea posibilităților de dezvoltare economică a României și a stimulării mediului de afaceri, prin înființarea de noi întreprinderi mici și mijlocii, într-un context în care legiuitorul delegat a apreciat că realitatea economică impunea luarea unor măsuri pentru dezvoltarea de noi politici publice necesare relansării economice, reducerii șomajului prin crearea de noi locuri de muncă și stimulării spiritului antreprenorial care să vizeze întreprinzătorii autohtoni, în cadrul unui program social de interes public. ... 48. În esență, s-a prevăzut implementarea, în perioada 2017-2020, a Programului pentru stimularea înființării de întreprinderi mici și mijlocii, denumit Programul „Start-up Nation - Romania“, constând în acordarea unui ajutor de minimis unui număr maxim anual de 10.000 de beneficiari întreprinderi mici și mijlocii în sensul Legii nr. 346/2004 privind stimularea înființării și dezvoltării întreprinderilor mici și mijlocii, cu modificările și completările ulterioare, în sumă maximă de 200.000 lei/ beneficiar, reprezentând 100% din valoarea cheltuielilor eligibile. ... 49. În temeiul art. 2 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 10/2017, în forma inițială a acestui act normativ, întreprinderile beneficiare ale Programului „Start-up Nation - Romania“ erau întreprinderile înființate de către persoane fizice după intrarea în vigoare a ordonanței de urgență, pe baza prevederilor Legii societăților nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare, ale Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 6/2011 pentru stimularea înființării și dezvoltării microîntreprinderilor de către întreprinzătorii debutanți în afaceri, aprobată cu modificări prin Legea nr. 301/2011, cu modificările și completările ulterioare, sau ale Legii nr. 1/2005 privind organizarea și funcționarea cooperației, republicată, cu modificările ulterioare, și care îndeplineau, la data depunerii cererii de finanțare, criteriile de eligibilitate impuse de legislația în domeniul ajutoarelor de minimis și condițiile specifice în cazul finanțării din fonduri europene. ... 50. Prin Legea nr. 112/2017 privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 10/2017 pentru stimularea înființării de noi întreprinderi mici și mijlocii, art. 2 din ordonanța de urgență a fost modificat, în sensul că întreprinderi beneficiare au fost considerate întreprinderile înființate după data de 30 ianuarie 2017, de către persoane fizice care nu au sau nu au avut calitatea de acționar sau de asociat într-o altă întreprindere mică sau mijlocie care desfășoară sau care a desfășurat aceeași activitate autorizată pentru care aplică în cadrul programului în anul anterior înscrierii sau în anul înscrierii până la deschiderea sesiunii de înscriere. ... 51. În fine, sfera beneficiarilor a fost modificată, sub aspect temporal, prin modificările aduse Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 10/2017 prin Legea nr. 218/2020, în sensul includerii întreprinderilor mici și mijlocii înființate cu maximum 3 ani înainte de data completării și transmiterii online a planului de afaceri. ... 52. Prin Legea nr. 218/2020 a fost introdusă și norma a cărei aplicare în timp, prin raportare la data încheierii acordului de finanțare, formează obiectul prezentului recurs în interesul legii, cuprinsă în art. 6^1 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 10/2017: „În perioada contractuală de implementare și monitorizare, beneficiarii nu pot înstrăina părțile sociale ale societății într-un procent mai mare de 49%.“ ... 53. Intervențiile legislative operate asupra formei inițiale a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 10/2017 au introdus și unele dezvoltări legate de procedura de implementare a Programului „Start-up Nation - Romania“, în sensul că s-a prevăzut, în art. 3 alin. (3) din ordonanța de urgență, utilizarea mecanismului rambursării cheltuielilor efectuate și a mecanismului decontării cererilor de plată, stabilit prin intermediul schemei de ajutor de minimis prevăzute în art. 5 din aceeași ordonanță de urgență, schemă care se aprobă prin ordin al ministrului pentru mediul de afaceri, comerț și antreprenoriat, menționează activitățile și cheltuielile eligibile și se derulează cu respectarea criteriilor stabilite de normele europene și de legislația națională în domeniu. ... 54. În schemele de ajutor de minimis aprobate în temeiul art. 5 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 10/2017, începând cu Ordinul ministrului pentru mediul de afaceri, comerț și antreprenoriat nr. 692/2017, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 431 și 431 bis din 12 iunie 2017, urmat de Ordinul ministrului pentru mediul de afaceri, comerț și antreprenoriat nr. 1.854/2018, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1080 din 20 decembrie 2018, modificat prin Ordinul ministrului pentru mediul de afaceri, comerț și antreprenoriat nr. 1.133/2019, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 509 din 24 iunie 2019, s-a prevăzut expres că acordarea ajutoarelor de minimis în cadrul programului se va face numai cu respectarea criteriilor privind ajutorul de minimis prevăzute de Regulamentul CE nr. 1.407/2013 privind aplicarea art. 107 și 108 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene ajutoarelor de minimis, publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, seria L, nr. 352 din 24.12.2013. ... 55. Potrivit dispozițiilor art. 5 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 10/2017, raportarea și monitorizarea ajutoarelor acordate în baza schemei de ajutor se fac în conformitate cu prevederile legislației naționale și europene în vigoare, iar în temeiul art. 7 din același act normativ, recuperarea ajutorului de minimis și a dobânzii aferente se va efectua potrivit prevederilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 77/2014 privind procedurile naționale în domeniul ajutorului de stat, precum și pentru modificarea și completarea Legii concurenței nr. 21/1996, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 20/2015, cu modificările ulterioare. ... 56. În cazul în care se constată că beneficiarii nu au respectat obligația păstrării locurilor de muncă și a investiției pe perioada prevăzută în schema de ajutor de minimis, au făcut declarații incomplete sau neconforme cu realitatea pentru a obține ajutorul de minimis sau au schimbat destinația acestuia ori se constată că nu au respectat obligațiile prevăzute în contractul de finanțare, se recuperează total ajutorul de minimis acordat. ... 57. Legea privind modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 10/2017 privind stimularea înființării de noi întreprinderi mici și mijlocii (Legea nr. 218/2020) a făcut obiectul unui control de constituționalitate înainte de promulgare, soluționat prin Decizia nr. 642 din 24 septembrie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 976 din 22 octombrie 2020, în care s-a reținut, în esență, că „legiuitorul are opțiunea liberă de a stabili măsurile selective de sprijinire a anumitor ramuri ale economiei, a unor domenii de activitate, precum și a anumitor categorii de întreprinzători și de investiții“, prin stimulente care urmăresc atragerea în circuitul economico-productiv a capitalului privat în scopul diversificării și creșterii producției și al implicării cetățenilor în structuri economice private, prin încurajarea și stimularea spiritului antreprenorial (paragraful 58). ... + Analiza problemei de drept care a generat jurisprudența neunitară 58. Practica judiciară divergentă expusă rezumativ în capitolul III din prezenta decizie a apărut în soluționarea unor cauze având ca obiect anularea deciziilor de recuperare a ajutorului de stat, a proceselor-verbale de monitorizare sau control, a notelor de constatare a neregulilor privind monitorizarea cheltuielilor eligibile ori a măsurilor de reziliere a acordurilor de finanțare, emise de autoritățile publice cu atribuții în domeniu ca urmare a constatării încălcării interdicției prevăzute prin art. 6^1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 10/2017 privind stimularea înființării de noi întreprinderi mici și mijlocii, astfel cum a fost modificată și completată prin Legea nr. 218/2020. ... 59. Problema de drept care a primit interpretări diferite a fost aceea a aplicării în timp a art. 6^1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 10/2017 privind stimularea înființării de noi întreprinderi mici și mijlocii, modificată și completată prin Legea nr. 218/2020, cu referire la situația actelor de înstrăinare a părților sociale încheiate după intrarea în vigoare a normei noi, în cazul unor beneficiari ai ajutorului de minimis furnizat în baza unor acorduri de finanțare încheiate anterior datei intrării în vigoare a Legii nr. 218/2020. ... 60. Așa cum s-a reținut în jurisprudența anterioară a Înaltei Curți de Casație și Justiție, aplicarea în timp a normelor juridice este guvernată de principiul neretroactivității legii noi, consacrat la nivel constituțional de art. 15 alin. (2) din Constituția României, republicată, principiul aplicării imediate a legii noi și principiul supraviețuirii legii vechi. ... 61. Din punctul de vedere al regulilor de aplicare a legii civile în timp, reglementarea de bază o constituie art. 6 din Codul civil, potrivit căruia: + Articolul 6 (1) Legea civilă este aplicabilă cât timp este în vigoare. Aceasta nu are putere retroactivă. (2) Actele și faptele juridice încheiate ori, după caz, săvârșite sau produse înainte de intrarea în vigoare a legii noi nu pot genera alte efecte juridice decât cele prevăzute de legea în vigoare la data încheierii sau, după caz, a săvârșirii ori producerii lor. (...) (5) Dispozițiile legii noi se aplică tuturor actelor și faptelor încheiate sau, după caz, produse ori săvârșite după intrarea sa în vigoare, precum și situațiilor juridice născute după intrarea sa în vigoare. (6) Dispozițiile legii noi sunt de asemenea aplicabile și efectelor viitoare ale situațiilor juridice născute anterior intrării în vigoare a acesteia (...) dacă aceste situații juridice subzistă după intrarea în vigoare a legii noi. ... 62. Pornind de la clasificarea tradițională a situațiilor juridice în facta praeterita (faptele constitutive, modificatoare sau extinctive de situații juridice, realizate în întregime înainte de intrarea în vigoare a legii noi, precum și efectele produse de acea situație juridică înainte de acest moment), facta pendentia (situațiile juridice în curs de formare, modificare sau stingere la data intrării în vigoare a legii noi) și facta futura (situațiile juridice care se vor naște, modifica sau stinge după intrarea în vigoare a legii noi, precum și efectele viitoare ale situațiilor juridice trecute), s-a statuat că efectele unei situații juridice vor fi cele stabilite de legea în vigoare în momentul în care se realizează fiecare efect în parte (Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, Decizia nr. 16 din 3 octombrie 2022, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1087 din 10 noiembrie 2022, paragrafele 44-51). ... 63. În acest sens Curtea Constituțională, prin Decizia nr. 830 din 8 iulie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 559 din 24 iulie 2008, a reținut că „ori de câte ori o lege nouă modifică starea legală anterioară cu privire la anumite raporturi, toate efectele susceptibile a se produce din raportul anterior, dacă s-au realizat înainte de intrarea în vigoare a legii noi, nu mai pot fi modificate ca urmare a adoptării noii reglementări, care trebuie să respecte suveranitatea legii anterioare. Legea nouă însă este aplicabilă de îndată tuturor situațiilor ce se vor constitui, se vor modifica sau se vor stinge după intrarea ei în vigoare, precum și tuturor efectelor produse de situațiile juridice formate după abrogarea legii vechi“. ... 64. Prin urmare, este important a se distinge între consecințele și efectele deja trecute sau complet epuizate ale unor situații juridice anterioare și consecințele și efectele viitoare ale acestor situații juridice, adică nerealizate în momentul intrării în vigoare a legii noi. ... 65. În raport cu aceste argumente de ordin general, pe deplin aplicabile în soluționarea prezentului recurs în interesul legii, și luând în considerare, totodată, scopul reglementării și modul în care norma juridică supusă interpretării se integrează în contextul normativ și în evoluția legislativă rezumate mai sus, Înalta Curte de Casație și Justiție constată că prima dintre orientările jurisprudențiale expuse anterior, însușită și în punctul de vedere al Ministerului Public, este în acord cu litera și spiritul legii. Așadar, se va reține interpretarea potrivit căreia interdicția instituită prin art. 6^1 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 10/2017 este aplicabilă tuturor beneficiarilor proiectelor aflate în perioada contractuală de implementare și monitorizare, indiferent dacă acordul de finanțare a fost încheiat anterior sau ulterior intrării în vigoare a Legii nr. 218/2020. ... 66. Contrar raționamentului pe care se fondează orientarea jurisprudențială opusă, art. 6^1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 10/2017, introdus prin Legea nr. 218/2020, nu prevede condiții noi de încheiere a acordului de finanțare și nu afectează retroactiv valabilitatea acordurilor încheiate anterior de beneficiarii Programului „Start-up Nation - Romania“, care rămân supuse regulilor în vigoare la momentul încheierii lor. Dimpotrivă, norma juridică nouă instituie o interdicție aplicabilă pentru etapa ulterioară a implementării și monitorizării proiectelor, care se reflectă asupra eligibilității cheltuielilor efectuate, reflectate în cererile de rambursare, și a decontării cererilor de plată, potrivit mecanismului la care face referire art. 3 alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 10/2017. ... 67. Din perspectiva aplicării în timp a normei în discuție, actele juridice de înstrăinare a părților sociale încheiate după intrarea în vigoare a dispozițiilor art. 6^1 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 10/2017 au natura unor situații juridice noi (facta futura), fiind supuse pe deplin limitărilor referitoare la cota maximă de participație la capitalul social care poate fi înstrăinată (49%) și la categoriile de cesionari către care pot fi înstrăinate părțile sociale (persoane fizice - investitori individuali-business angels, definiți conform Legii nr. 120/2015 privind stimularea investitorilor individuali-business angels, sau care nu au mai avut anterior nicio altă societate). ... 68. În schimb, raportat la modul în care aceste norme juridice noi se răsfrâng asupra efectelor acordurilor de finanțare încheiate anterior, câtă vreme proiectul pentru care s-a obținut finanțarea sub forma ajutorului de minimis se află în perioada de implementare și monitorizate, raportul juridic născut prin accesarea ajutorului de minimis nu a fost epuizat; prin urmare, efectele juridice generate de încheierea acordului de finanțare, având natura unor situații juridice în curs de producere (facta pendentia), sunt supuse, în principiu, aplicării imediate a legii noi. ... 69. Prin urmare, situațiile juridice generate de înstrăinarea părților sociale ale întreprinderilor beneficiare prin acte juridice încheiate după intrarea în vigoare a dispozițiilor art. 6^1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 10/2017 sunt supuse legii noi, chiar dacă acordurile de finanțare au fost încheiate înainte de intervenirea acestui eveniment legislativ. ... 70. În altă ordine de idei, este necesar a se menționa că acordul de finanțare are natura juridică a unui contract administrativ, supus unui regim de drept public, caracterizat de preeminența interesului public legat de atingerea obiectivelor și de buna gestionare a bugetului alocat Programului pentru stimularea înființării de întreprinderi mici și mijlocii (denumit Programul „Start-up Nation - Romania“), prin încurajarea și stimularea spiritului antreprenorial al întreprizătorilor - persoane fizice, pentru crearea de noi locuri de muncă și creșterea investițiilor. ... 71. Regimul de drept public aplicabil acordului de finanțare implică și acceptarea unor clauze de natură reglementară, prevăzute în Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 10/2017, în legislația la care face trimitere acest act normativ, dar și în schemele de ajutor de minimis aprobate pentru perioada de implementare a Programului „Start-up Nation - Romania“, în temeiul art. 5 din ordonanța de urgență. ... 72. Or, după cum a reținut și Curtea Constituțională în Decizia nr. 642 din 24 septembrie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 976 din 22 octombrie 2020 (paragraful 55), normele juridice nu trebuie niciodată interpretate în mod singular, disparat, ci trebuie avută în vedere o coroborare a acestora cu întreg cadrul normativ în materia analizată. ... 73. În această linie de argumentație este de menționat că, deși beneficiarii ajutorului de minimis sunt persoanele juridice (întreprinderile mici și mijlocii nou-înființate), o componentă importantă a criteriilor de eligibilitate, atât în faza de evaluare și selecție a proiectelor, cât și în etapa implementării și monitorizării lor, o constituie cerințele pe care trebuie să le îndeplinească întreprinzătorii - persoane fizice care înființează întreprinderile sau care dobândesc ulterior acțiuni sau părți sociale. Opțiunea legiuitorului de a limita înstrăinarea părților sociale se subsumează obiectivelor enunțate în preambulul ordonanței de urgență, pentru că înstrăinarea părților sociale într-o cotă mai mare de 49%, care ar permite transferul puterii de decizie în cadrul societății beneficiare a ajutorului de minimis sau către persoane fizice care nu îndeplinesc cerințele prevăzute prin art. 2 alin. (2) și art. 6^1 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 10/2017, ar denatura caracteristicile esențiale ale beneficiarului, luate în considerare la momentul evaluării proiectului și al acordării finanțării. ... 74. Aceste precizări prezintă relevanță în contextul examinării respectării principiilor securității juridice și protecției încrederii legitime, ce nu pot fi invocate într-un mod care să îndepărteze implementarea ajutorului de minimis de scopul urmărit prin reglementarea programului evocat mai sus. ... 75. Repere interpretative în acest sens se regăsesc și în jurisprudența consolidată a Curții de Justiție a Uniunii Europene, care a reținut în mod constant că, atunci când statele membre adoptă măsuri prin care pun în aplicare dreptul Uniunii, ele au obligația de a respecta principiile generale ale acestui drept, printre care figurează în special principiile securității juridice și protecției încrederii legitime. ... 76. Principiul securității juridice se opune aplicării retroactive a unei norme noi asupra unor situații anterioare intrării sale în vigoare, indiferent de efectele favorabile sau nefavorabile pe care le-ar putea avea o astfel de aplicare asupra persoanei interesate, dar același principiu impune ca orice situație de fapt să fie în mod normal apreciată, în lipsa unei dispoziții exprese contrare, în lumina normelor de drept în vigoare la data producerii sale. ... 77. Cu toate acestea, deși legea nouă își produce efectele numai pentru viitor, aceasta se aplică, în lipsa unei derogări, și efectelor viitoare ale unor situații apărute sub imperiul legii vechi. ... 78. Astfel cum reiese din aceeași jurisprudență, nici domeniul de aplicare a principiului încrederii legitime nu poate fi extins într-atât încât să împiedice, la modul general, o nouă reglementare să se aplice efectelor viitoare ale unor situații apărute sub imperiul reglementării anterioare [Curtea de Justiție a Uniunii Europene (CJUE), Hotărârea pronunțată la 26 mai 2016 în cauzele conexate C-260/14 și C-261/14, paragrafele 54-56]. ... 79. În plus, s-a decis că, în lipsa unor norme tranzitorii sau a unor situații de excepție generate de un interes general, o normă juridică nouă se aplică imediat efectelor viitoare ale unei situații care a apărut sub imperiul legii vechi, precum și situațiilor juridice noi (CJUE, Hotărârea pronunțată la 25 ianuarie 2022 în Cauza C-181/20, paragrafele 47-49). ... 80. Pentru considerentele expuse, fiind îndeplinite condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 514 și 515 din Codul de procedură civilă, în temeiul dispozițiilor art. 517 alin. (1) din același cod, ... ... ...