DECIZIE 2425/2024Punctul II

II. Considerentele Înaltei Curți de Casație și Justiție asupra recursurilor declarate în cauză Examinând sentința recurată prin prisma motivelor de casare invocate prin cererea de recurs, prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă, Înalta Curte constată următoarele: În prezenta cauză, după disjungere, recurentul-reclamant solicită anularea art. 5, art. 6, art. 7, art. 9 și art. 28 din normele metodologice aprobate prin OMAI nr. 1.122/2006 (nepublicat), precum și anularea art. 3 din Instrucțiunile ministrului afacerilor interne nr. 114/2013 privind răspunderea materială a personalului pentru pagubele produse Ministerului Afacerilor Interne, publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 469 din 29 iulie 2013). Prin sentința recurată, prima instanță a admis în parte cererea de chemare în judecată, anulând în parte OMAI nr. 1.122/2006, doar în ceea ce privește art. 5, art. 6, art. 7, art. 9 și art. 28, și a respins în rest cererea de chemare în judecată ca neîntemeiată, mai exact cererea de anulare a art. 3 din Instrucțiunile ministrului afacerilor interne nr. 114/2013. Prin căile de atac formulate, recurentul-pârât critică soluția primei instanțe de anulare parțială a OMAI nr. 1.122/2006, iar recurentul-reclamant critică respingerea cererii sale de anulare și a art. 3 din Instrucțiunile ministrului afacerilor interne nr. 114/2013. Privind recursul pârâtului, Înalta Curte constată că judecătorul fondului și-a întemeiat soluția de anulare parțială a ordinului în litigiu pe statuările Deciziei Curții Constituționale nr. 649 din 15 decembrie 2022, prin care s-a constatat neconstituționalitatea art. 25, art. 27-43 și art. 47 din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998 privind răspunderea materială a militarilor. Recurentul-pârât, prin recursul formulat, contestă incidența acestei decizii în speță. Analizând acest aspect, Înalta Curte notează că prin Decizia nr. 649 din 15 decembrie 2022, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 103 din 7 februarie 2023, Curtea Constituțională a admis excepția de neconstituționalitate ridicată de SȘ în Dosarul nr. 30.512/3/2021* al Tribunalului B - Secția a VIII-a conflicte de muncă și asigurări sociale și a constatat că dispozițiile art. 25, 27-43 și 47 din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998 privind răspunderea materială a militarilor sunt neconstituționale. În considerentele deciziei menționate, Curtea Constituțională a stabilit: 28. Potrivit procedurii de stabilire și recuperare a prejudiciilor prevăzute de Ordonanța Guvernului nr. 121/1998, se instituie o comisie de cercetare administrativă, cu rol în cercetarea împrejurărilor în care s-a produs paguba. În măsura în care se constată existența unei pagube, comandantul sau șeful unității a cărei comisie a efectuat respectiva cercetare emite o decizie de imputare. Împotriva acestei decizii se poate formula contestație, care are natura juridică a unui recurs grațios (a se vedea, cu privire la calificarea sa expresă în acest sens, Decizia nr. 34 din 9 februarie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 286 din 15 aprilie 2016, paragraful 19), fiind soluționată printr-o hotărâre de emitentul deciziei de imputare sau de o comisie de soluționare a contestației. Împotriva acesteia se poate formula plângere la comisia de jurisdicție a imputațiilor, a cărei hotărâre este definitivă. Totodată, împotriva acesteia se poate formula cerere de revizuire atunci când, spre exemplu, au fost descoperite fapte ori acte noi care nu au putut fi prezentate până la data soluționării cauzei. […] ... 30. În cauza de față, critica de neconstituționalitate […] privește faptul că persoana care constată sau ia cunoștință de producerea unei pagube are competența - în urma desfășurării unei proceduri administrative - de a emite o decizie de imputare cu caracter executoriu și că, prin modul lor de compunere, comisiile de cercetare administrativă nu asigură caracterul echitabil al procedurii de cercetare. […] ... 33. Actul de imputare emis de comandantul sau șeful unității a cărei comisie a efectuat cercetarea administrativă nu poate fi considerat ca prezentând suficiente garanții de obiectivitate pentru a permite absența evaluării judiciare. Din contră, într-un raport de muncă (indiferent de natura sa - contract individual de muncă/raport de serviciu) nu se poate recunoaște chiar părții care se pretinde păgubită dreptul de a emite ea însăși, prin diversele sale structuri, un act având caracter de titlu executoriu. O asemenea orientare nu vădește decât existența unui grad ridicat de subiectivitate, incompatibilă cu securitatea juridică de care trebuie să se bucure părțile unui raport de muncă și cu principiile care stau la baza statului de drept. […] ... 38. Curtea constată că reglementarea competenței autorității pretins păgubite de a emite o decizie de imputare, precum și conferirea caracterului de titlu executoriu al acesteia sunt distonante în raport cu principul statului de drept și al securității juridice, inducând arbitrarul, subiectivismul și un caracter aleatoriu în desfășurarea raporturilor de muncă. Prin urmare, ori de câte ori angajatorul se pretinde păgubit are la dispoziție, potrivit art. 21 din Constituție, posibilitatea de a se adresa instanțelor judecătorești în vederea recuperării prejudiciului suferit, și nu de a impune el însuși imputarea pretinsului prejudiciu. În consecință, dispozițiile art. 25 alin. (1) și (2) din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998 sunt neconstituționale în raport cu art. 1 alin. (3) și (5) din Constituție cu referire la statul de drept și la securitatea juridică. Totodată, având în vedere legătura intrinsecă existentă între cele 6 alineate ale acestui articol, Curtea va constata și neconstituționalitatea acestora pentru același motiv, astfel că întregul art. 25 din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998 este neconstituțional. ... 39. De asemenea, având în vedere legătura indisolubilă existentă între art. 25, pe de o parte, și art. 27-29 din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998, pe de altă parte, Curtea reține că art. 27-29 încalcă art. 1 alin. (3) și (5) din Constituție cu referire la soluția legislativă ce vizează decizia de imputare, pentru că, pe de o parte, acoperirea pagubelor nu poate fi făcută în baza unei decizii de imputare, iar, pe de altă parte, anularea sau reducerea despăgubirilor stabilite nu le poate viza pe cele ce decurg din decizia de imputare pentru că aceasta pur și simplu nu poate fi emisă în sistemul de drept consacrat prin Constituția României. ... Așadar, textele de lege declarate neconstituționale reglementau o procedură administrativă ce avea drept scop recuperarea pagubelor produse de personalul MAI, iar critica de neconstituționalitate a privit, în esență, faptul că, prin modul lor de compunere, comisiile de cercetare administrativă nu asigură caracterul echitabil al procedurii de cercetare. În schimb, articolele 5-7, 9 și 28 din OMAI nr. 1.122/2006, anulate prin sentința recurată, reglementează modul de calcul al pagubelor produse de absolvenții instituțiilor militare de învățământ care nu își respectă angajamentele încheiate la începerea studiilor cu Ministerul Afacerilor Interne, prin raportare la cheltuielile de întreținere efectuate de către aceste instituții pe timpul școlarizării acestor persoane. Așa fiind, legalitatea prevederilor ordinului menționat nu este influențată de declararea ca neconstituționale a dispozițiilor art. 25, 27-43 și 47 din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998 privind răspunderea materială a militarilor, astfel cum eronat a reținut prima instanță. Mai mult, Înalta Curte constată că ordinul contestat nu este emis în temeiul Ordonanței Guvernului nr. 121/1998, legalitatea lui impunându-se a fi analizată în raport cu conformitatea sa cu actele normative în executarea cărora a fost emis. În acest context, trebuie notat că, potrivit preambulului, OMAI nr. 1.122/2006 a fost emis în temeiul mai multor acte normative cu forță superioară Ordonanței Guvernului nr. 121/1998, respectiv Legea nr. 360/2002 și Legea nr. 188/1999. Astfel, potrivit art. 70 alin. (5) din Legea nr. 360/2002 privind Statutul polițistului, cu modificările și completările ulterioare, „elevul, studentul sau polițistul care (...) nu respectă condițiile angajamentelor încheiate este obligat să restituie, proporțional cu perioada rămasă de executat, cheltuielile efectuate în total pe timpul școlarizării/desfășurării programelor/cursurilor, inclusiv cele aferente drepturilor salariale acordate pe perioada cursurilor cu scoatere de la locul de muncă, după caz, potrivit reglementărilor în vigoare“. Așadar, obligația recuperării cheltuielilor prilejuite de formarea polițistului în cazul nerespectării angajamentului asumat de acesta este reglementată prin lege, iar prin ordinul contestat s-a stabilit doar un mod de calcul/de evaluare a sumelor necesar a fi recuperate, prin raportare la anumiți parametri. În acest context, Înalta Curte mai reține că prevederile art. 70 din Legea nr. 360/2002, mai sus amintite, în baza cărora a fost emis ordinul contestat în prezenta cauză, au fost constatate ca fiind constituționale prin Decizia Curții Constituționale nr. 258/2023 - pct. 2, în considerentele acestei soluții arătându-se următoarele: 35. Analizând conținutul normativ al art. 70 din Legea nr. 360/2002, Curtea observă că [...] textul criticat în prezenta cauză nu cuprinde trimiteri exprese prin care legiuitorul primar - Parlamentul - deleagă Guvernul ca prin ministrul de resort sau alt reprezentant al puterii executive să reglementeze elemente esențiale ce configurează statutul polițistului, deoarece aceste elemente sunt cuprinse în chiar dispozițiile legale criticate. Astfel, acestea stabilesc obligația de plată și împrejurările în care aceasta intervine, cu menționarea principiului proporționalității pe care se bazează calculul sumei de bani datorate, făcând în acest sens referire la angajamentul pe care polițistul l-a încheiat cu instituția publică angajatoare la momentul nașterii raporturilor de serviciu. Cu alte cuvinte, legea organică stabilește ea însăși, prin textul legal criticat, condițiile generale care dau naștere acestei obligații de plată, cui i se adresează aceasta și principiul pe baza căruia se calculează suma datorată. Faptul că prin acte normative subsecvente, emise de puterea executivă, se detaliază condiții și proceduri aplicabile specifice nu poate reprezenta o nesocotire a obligației legiuitorului de a stabili statutul funcționarilor publici prin lege organică, așa cum impune art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituție, și nici o încălcare a principiului echilibrului și separării puterilor în stat, consacrat de art. 1 alin. (4) din aceasta, Guvernul, prin reprezentanții săi, nefăcând altceva în acest caz decât să emită acte administrative în aplicarea și executarea legii, în temeiul art. 108 din Constituție. În acest sens, se observă că, potrivit art. 17 din Hotărârea Guvernului nr. 294/2007 privind organizarea și funcționarea Academiei de Poliție «Alexandru Ioan Cuza» din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 231 din 3 aprilie 2007, cu modificările și completările ulterioare, la începerea studiilor universitare de licență, studenții Academiei de Poliție «Alexandru Ioan Cuza» încheie angajamente cu Ministerul Afacerilor Interne potrivit prevederilor actelor normative în vigoare, prin care se obligă ca după absolvire să își desfășoare activitatea timp de 10 ani în cadrul acestui minister sau, după caz, al altor structuri similare, în funcție de nevoile ministerului. În cazul nerespectării acestui angajament din motive imputabile lui, absolventul sau, după caz, studentul este obligat să restituie cheltuielile de întreținere efectuate pe timpul școlarizării, actualizate, potrivit procedurii stabilite prin ordin al ministrului administrației și internelor. Actul normativ menționat stabilește, de asemenea, înțelesul cheltuielilor de întreținere efectuate pe timpul școlarizării. ... Statuările Curții Constituționale mai sus citate constituie un argument în plus în sprijinul concluziei Înaltei Curți conform căreia obligația recuperării cheltuielilor prilejuite de formarea polițistului în cazul nerespectării angajamentului asumat de acesta este reglementată prin lege, iar prin ordinul contestat s-a stabilit, legal și constituțional, doar un mod de calcul/de evaluare al/a sumelor necesar a fi recuperate, prin raportare la anumiți parametri. Așa fiind, Înalta Curte conchide că prevederile ordinului contestat sunt legale, iar concluzia primei instanțe că se impune anularea lor pentru nelegalitate este urmarea interpretării și aplicării greșite a normelor de drept material. Privind recursul reclamantului, Înalta Curte reține că prin acesta se critică respingerea de către prima instanță a cererii de anulare a art. 3 din Instrucțiunile ministrului afacerilor interne nr. 114/2013 privind răspunderea materială a personalului pentru pagubele produse Ministerului Afacerilor Interne, publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 469 din 29 iulie 2013, fiind invocată de către recurent greșita aplicare și interpretare a normelor de drept material. Cu privire la aceste critici, Înalta Curte reține că instrucțiunile menționate reglementează răspunderea materială a personalului pentru pagubele produse Ministerului Afacerilor Interne, iar articolul contestat dispune că: (1) Prevederile prezentelor instrucțiuni se aplică polițiștilor-funcționari publici cu statut special, cadrelor militare în activitate, soldaților și gradaților profesioniști, personalului contractual, precum și elevilor și studenților înmatriculați în instituțiile de învățământ proprii. (2) Pentru scopurile prezentei instrucțiuni, categoria «salariați civili» prevăzută de ordonanță cuprinde polițiștii și personalul contractual. Așadar, prin articolul menționat se dispun reguli comune privind răspunderea materială a polițiștilor și a militarilor, nefăcându-se vreo distincție privind aceste categorii. Înalta Curte constată că art. 3 din Instrucțiunile ministrului afacerilor interne nr. 114/2013 a fost emis în organizarea executării art. 9 din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998, după cum se arată în chiar preambulul actului. Or, dispozițiile art. 9 teza finală din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998 privind răspunderea materială a militarilor au fost constatate constituționale doar în măsura în care nu se aplică în privința polițiștilor, conform Deciziei Curții Constituționale nr. 258/2023, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 471 din 29 mai 2023. Curtea Constituțională a arătat, la paragrafele 26 și următoarele din decizia menționată, că intervenția mai energică a Curții, impusă de rolul său de garant al supremației Constituției prevăzut de art. 142 alin. (1) din Legea fundamentală, este cu atât mai necesară cu cât cadrul normativ în prezent în vigoare, prin care este stabilită răspunderea materială a polițiștilor pentru pagubele produse, este reprezentat de Instrucțiunile ministrului afacerilor interne nr. 114 din 22 iulie 2013 privind răspunderea materială a personalului pentru pagubele produse Ministerului Afacerilor Interne , act administrativ cu caracter normativ de rang inferior legii organice, emis în considerarea dispozițiilor Ordonanței Guvernului nr. 121/1998, aprobată prin Legea nr. 25/1999, și nu în temeiul Legii nr. 360/2002. La considerentul 28, Curtea Constituțională mai arată că, deși „în modul de organizare și funcționare a Poliției Române s-a menținut principiul subordonării ierarhice, specific sistemului militar, nu înseamnă că acestei categorii socioprofesionale distincte i se poate aplica, printr-o simplă normă de trimitere, întreaga legislație specifică militarilor, cu atât mai puțin cea dintr-un domeniu propriu dreptului privat, respectiv stabilirea răspunderii materiale a polițistului pentru pagubele aduse patrimoniului unității angajatoare din structura Ministerului Afacerilor Interne. Având în vedere interpretarea sistematică și teleologică a prevederilor Legii nr. 360/2002, sensul juridic al art. 63 alin. (1) din această lege, potrivit căruia «Polițistul răspunde pentru pagubele cauzate patrimoniului unității, potrivit legislației aplicabile personalului civil din Ministerul de Interne», ulterior reformei în privința propriului statut juridic, polițistului, în calitate de personal civil din Ministerul Afacerilor Interne, nu i se mai poate aplica legislația anterioară, cea specifică militarilor. Or, actul normativ în prezent în vigoare, emis în acest sens de ministrul afacerilor interne, îl reprezintă Instrucțiunile ministrului afacerilor interne nr. 114 din 22 iulie 2013 privind răspunderea materială a personalului pentru pagubele produse Ministerului Afacerilor Interne, act administrativ cu caracter normativ ce are însă în vedere, conform preambulului, dispozițiile art. 5 ale Ordonanței Guvernului nr. 121/1998, aprobată prin Legea nr. 25/1999, și nu pe cele ale art. 63 alin. (1) , cuprinse în secțiunea a 2-a - Răspunderea juridică și sancțiuni, capitolul IV - Recompense, răspunderea juridică și sancțiuni din Legea nr. 360/2002, care ar trebui să guverneze stabilirea în detaliu, prin act infralegal, a răspunderii materiale a polițiștilor“. Prin urmare, Curtea Constituțională a constatat că menținerea egalității de tratament juridic, la nivelul legislației aplicabile cu privire la stabilirea răspunderii materiale pentru pagube aduse patrimoniului unității angajatoare, între categoria socioprofesională a militarilor, pe de o parte, și cea a polițiștilor, pe de altă parte, contravine principiului egalității prevăzut de art. 16 din Constituție, care impune pentru situații diferite în mod obiectiv reglementarea unui tratament juridic diferit, adaptat specificității activității fiecărei categorii de personal. Or, Ordonanța Guvernului nr. 121/1998 se adresează personalului militar, în timp ce polițiștii se încadrează în categoria personalului civil, fiind funcționari publici cu statut special, astfel că sintagma „precum și salariaților civili din structura instituțiilor publice prevăzute la art. 2“ din cuprinsul art. 9 din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998 este neconstituțională prin raportare la categoria socioprofesională a polițiștilor. Față de acestea, Înalta Curte reține că în mod greșit prima instanță a reținut că sunt neîntemeiate criticile de nelegalitate formulate de recurentul-reclamant prin cererea de chemare în judecată în privința art. 3 din Instrucțiunile ministrului afacerilor interne nr. 114 din 22 iulie 2013. Se reține în acest sens că, așa cum s-a arătat în precedent, legalitatea unui act administrativ cu caracter normativ se verifică prin raportare la conformitatea acestuia cu actele normative cu forță juridică superioară în temeiul cărora au fost emise. Or, în mod nelegal Instrucțiunile ministrului afacerilor interne nr. 114 din 22 iulie 2013 privind răspunderea materială a personalului pentru pagubele produse Ministerului Afacerilor Interne au în vedere, conform preambulului, dispozițiile art. 5 ale Ordonanței Guvernului nr. 121/1998, aprobată prin Legea nr. 25/1999, și nu pe cele ale art. 63 alin. (1) , cuprinse în secțiunea a 2-a - Răspunderea juridică și sancțiuni, capitolul IV - Recompense, răspunderea juridică și sancțiuni din Legea nr. 360/2002. Potrivit Curții Constituționale, aceste din urmă prevederi legale ar trebui să guverneze stabilirea în detaliu, prin act infralegal, a răspunderii materiale a polițiștilor, și nicidecum dispozițiile Ordonanței Guvernului nr. 121/1998, aprobată prin Legea nr. 25/1999. Tot astfel, ulterior reformei în privința propriului statut juridic, polițistului, în calitate de personal civil din Ministerul Afacerilor Interne, nu i se mai poate aplica legislația anterioară, cea specifică militarilor, astfel cum nelegal prevede articolul 3 din Instrucțiunile ministrului afacerilor interne nr. 114 din 22 iulie 2013. ...