Decizia ÎCCJ nr. 44/2023 (HP)Punctul IV

IV. Punctul de vedere al completului de judecată care a adresat sesizarea A. Cu privire la admisibilitatea sesizării 19. Instanța de trimitere a apreciat că sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă pentru admiterea sesizării. ... 20. Astfel, s-a apreciat că sunt îndeplinite condițiile privind existența unei cauze aflate în curs de judecată, care să se afle în competența legală a unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al unui tribunal, învestit să soluționeze cauza în ultimă instanță: dosarul se află în etapa procesuală a recursului, formulat în condițiile art. 20 din Legea nr. 554/2004, pe rolul Curții de Apel Târgu Mureș - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a cărei competență a fost stabilită prin raportare la prevederile art. 10 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, instanța de trimitere fiind învestită cu judecarea cauzei în ultimă instanță, în condițiile art. 634 alin. (1) pct. 5 din Codul de procedură civilă. ... 21. Cu privire la condiția existenței unei chestiuni de drept veritabile, susceptibile să dea naștere unor interpretări diferite, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată, instanța de trimitere a apreciat că, pornind de la premisa clarificată doctrinar a unei chestiuni de drept în raport cu care există posibilitatea de a interpreta diferit un text de lege, fie din cauză că acest text este incomplet, fie pentru că nu este corelat cu alte dispoziții legale, și având în vedere că sintagma „persoană vătămată“ din cuprinsul art. 19 din Legea nr. 554/2004 este completată de mențiunea „a cerut anularea actului administrativ“, se poate susține o interpretare în sensul că doar persoana care a acționat anterior, în sensul art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, poate formula acțiunea întemeiată pe art. 19 din același act normativ. În acest sens, analiza Înaltei Curți de Casație și Justiție – Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii din cadrul Deciziei nr. 22 din 24 iunie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 853 din 22 octombrie 2019, în special paragrafele 77 și 78, este subsumată strict ipotezei (considerată de excepție) în care „reclamantul nu avea, în mod rezonabil, posibilitatea să cunoască întinderea pagubei încă de la data formulării acțiunii în anulare“. ... 22. În egală măsură, într-o altă interpretare, sintagma „persoană vătămată“ vizează orice persoană care poate justifica o vătămare proprie, produsă de actul administrativ normativ anulat, și care poate acționa în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004 pentru a solicita doar despăgubiri. O asemenea interpretare s-ar sprijini pe dispozițiile art. 23 din Legea nr. 554/2004 cu referire la considerentele Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept din Decizia nr. 10 din 11 mai 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 458 din 25 iunie 2015, potrivit cărora „persoana nu va putea solicita pe cale principală în temeiul art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 anularea actului administrativ normativ deja anulat, pentru că i se va opune excepția lipsei de interes“. ... 23. În ceea ce privește condiția unei chestiuni de drept de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei, instanța de trimitere precizează că a avut în vedere paragraful 51 al Deciziei nr. 36 din 7 noiembrie 2016 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 104 din 7 februarie 2017. ... 24. În cadrul dosarului aflat pe rolul instanței de trimitere s-a invocat motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă, iar criticile de nelegalitate au fost grupate în critici vizând modalitatea de soluționare a excepțiilor, respectiv critici vizând soluționarea fondului cauzei. ... 25. Instanța de fond a calificat, prin Încheierea din 30 iulie 2021, motivele invocate în susținerea excepției lipsei calității procesuale active ca fiind o chestiune ce vizează fondul pricinii și a procedat în consecință, prin analiza acesteia în cadrul considerentelor sentinței atacate. ... 26. În cadrul criticilor formulate privind calitatea procesuală a unora dintre reclamanți, această calificare a instanței de fond a fost apreciată ca fiind eronată, fiind aduse argumente ce vizează legătura dintre „presupusa vătămare“ și „hotărârea judecătorească de anulare a actului vătămător“. ... 27. În condițiile în care instanța de recurs este învestită cu critici ce vizează calitatea procesuală, analizată ca o chestiune de fond de către prima instanță, o analiză în recurs a calității de persoană vătămată se realizează inclusiv din perspectiva dispozițiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004 (invocate de către reclamanți și analizate de prima instanță), aspect ce antamează fondul litigiului. ... 28. În ceea ce privește caracterul de „noutate“ a chestiunii de drept a cărei lămurire se solicită, instanța de trimitere precizează că în jurisprudența instanței supreme s-a statuat, cu caracter de principiu, că „noutatea unei chestiuni de drept poate fi generată nu numai de o reglementare nou-intrată în vigoare, ci și de una veche, cu condiția, însă, ca instanța să fie chemată să se pronunțe asupra respectivei probleme de drept pentru prima dată“. ... 29. Astfel, deși reglementarea a cărei interpretare se solicită se regăsește ca atare, în aceeași formă, încă de la data publicării Legii nr. 554/2004, asupra noțiunii de „persoană vătămată“ nu există o interpretare dată de Înalta Curte de Casație și Justiție în vreunul dintre mecanismele de unificare a practicii judiciare. Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 22/2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 853 din 22 octombrie 2019, prin care a fost admis recursul în interesul legii promovat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, vizează interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004 cu referire strict la data la care începe să curgă termenul de prescripție pentru introducerea acțiunii în despăgubire. De asemenea, se precizează că nu au fost identificate, în jurisprudența la nivel național, soluții definitive cu privire la acest aspect, de natură să confirme faptul că această chestiune de drept a primit o dezlegare din partea instanțelor (în sensul de a contura o orientare majoritară sau de a confirma o practică neunitară deja intervenită). ... 30. Din verificările realizate pe pagina de internet a Înaltei Curți de Casație și Justiție rezultă și îndeplinirea condiției ca asupra chestiunii de drept Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat și aceasta să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare. ... ... B. Cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării 31. Cu privire la fondul chestiunii de drept supuse dezlegării, în opinia instanței de trimitere, nu are calitate de persoană vătămată în sensul dispozițiilor art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și, în consecință, nu poate solicita despăgubiri ulterior anulării unui act administrativ decât persoana care, anterior, s-a adresat instanței de contencios administrativ cu o cerere având obiectul reglementat de art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și față de care s-a pronunțat una dintre soluțiile prevăzute de art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. ... 32. Însăși modalitatea de redactare a dispozițiilor art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 duce la concluzia că are calitatea de persoană vătămată doar persoana care a invocat și justificat anterior o vătămare produsă de un act administrativ, în cadrul unei acțiuni având obiectul prevăzut de art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, „fără a cere în același timp și despăgubiri“. ... 33. Posibilitatea persoanei vătămate de a solicita despăgubiri în temeiul Legii nr. 554/2004 a fost constant calificată ca o expresie a contenciosului subiectiv de plină jurisdicție, aspect care presupune, în prealabil, o verificare nu doar a caracterului nelegal al actului administrativ, ci și a vătămării produse părții care se adresează instanței, dreptul la despăgubiri fiind accesoriu acțiunii în anularea actului administrativ. ... 34. În acest sens, de altfel, art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 prevede: „În cazul soluționării cererii, instanța va hotărî și asupra despăgubirilor pentru daunele materiale și morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru.“ ... 35. Caracterul accesoriu al acțiunii în despăgubiri formulate conform art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, subsecvent acțiunii în anularea unui act administrativ nelegal, este confirmat constant în jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal (Decizia nr. 4.830 din 12 decembrie 2007, Decizia nr. 2.391 din 3 mai 2022). ... 36. Din jurisprudența anterior citată rezultă o distincție între modalitățile procedurale de reparare a pagubei produse de un act administrativ nelegal, în sensul în care, pentru a acționa în vederea antrenării răspunderii delictuale specifice raporturilor juridice de drept administrativ, este necesar a se verifica o condiție suplimentară, aceea a anulării actului prin hotărâre judecătorească anterioară. ... 37. Instanța de trimitere apreciază că din interpretarea coroborată a art. 8 și 19 din Legea nr. 554/2004 reiese că această condiție suplimentară presupune că partea care se prevalează de hotărârea judecătorească de anulare a actului administrativ este partea care a acționat în acest sens, dovedindu-și vătămarea proprie, produsă de emiterea actului. O asemenea interpretare nu este de natură să aducă atingere dreptului de acces la instanță în considerarea faptului că partea care nu îndeplinește condițiile specific impuse de art. 19 din Legea nr. 554/2004 poate acționa pe calea dreptului comun. De asemenea, nu se poate vorbi despre o încălcare a principiului „ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus“ în contextul în care condițiile de admisibilitate a acțiunii în contencios sunt trasate și particularizate de însăși legea specială incidentă în cauză, fiind o dispoziție derogatorie de la dreptul comun, de excepție și de strictă interpretare. ... 38. În sensul celor de mai sus sunt indicate ca fiind relevante considerentele Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii cuprinse în paragraful 78 al Deciziei nr. 22/2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 853 din 22 octombrie 2019. ... 39. În ceea ce privește efectele calificării acțiunii în despăgubiri ca având caracter accesoriu acțiunii în anularea unui act administrativ, din perspectiva aplicării art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, se apreciază că doar persoana vătămată în sensul art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și care a formulat o acțiune în sensul art. 8 din Legea nr. 554/2004 are posibilitatea de a opta între a formula cererea în despăgubiri în cadrul litigiului având ca obiect anularea actului atacat (caz în care cererea de despăgubiri are, din punct de vedere procedural, caracter accesoriu cererii de anulare a actului) și a formula cererea de despăgubiri ca cerere principală din punct de vedere procedural, conform art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Ipoteza premisă a art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 este aceea a persoanei vătămate care a solicitat anularea actului, dar nu a solicitat, în același timp (în sensul de același cadru procesual), și despăgubiri. ... 40. În ambele variante, cererea de despăgubiri este legată de soluția dată cererii principale și subsecventă acesteia, aspect care presupune că, în prealabil, s-a stabilit nelegalitatea actului administrativ, dar și calitatea de persoană vătămată a celui care a acționat în sensul art. 8 din Legea nr. 554/2004, iar, în cadrul acțiunii formulate în temeiul art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, aceste aspecte nu mai sunt supuse verificării instanței, fiind tranșate în litigiul anterior. Pentru a stabili caracterul accesoriu, subsecvent al cererii în despăgubiri întemeiate pe art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, trebuie raportat la o cerere principală de anulare a actului, care a fost formulată de o persoană vătămată, aceeași cu cea care acționează ulterior în temeiul art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. ... 41. Un terț față de litigiul în care s-a dispus anularea actului administrativ nu poate fi considerat „persoana vătămată“ în cadrul acțiunii în despăgubiri întemeiate pe art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, această calitate fiind verificată întotdeauna în cadrul acțiunii în anularea actului administrativ, din perspectiva unui drept sau a unui interes legitim al celui care a acționat în instanță. ... 42. Singura situație explicit reglementată în care poate fi formulată o acțiune în despăgubiri pe cale principală cu referire la litigiul derulat anterior la inițiativa unei alte persoane este cea prevăzută de art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 - acțiune în despăgubiri în situația în care decizia de declarare a neconstituționalității este urmarea unei excepții ridicate în altă cauză. ... 43. Se apreciază că această dispoziție este de strictă interpretare și nu poate fi aplicată prin analogie în cazul acțiunilor formulate conform art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, neputând fi decelată o identitate de rațiune în reglementare, în contextul în care art. 19 din Legea nr. 554/2004 face referire expresă la persoana vătămată, sensul fiind al persoanei care, justificând o vătămare proprie, a inițiat o acțiune în condițiile art. 8 din același act normativ. ... 44. Anularea unui act administrativ cu caracter normativ nu este de natură să nuanțeze această soluție, în considerarea prevederilor art. 23 din Legea nr. 554/2004. Din perspectiva efectelor anulării unui act administrativ cu caracter normativ sunt indicate, ca prezentând relevanță, considerentele Deciziei nr. 10 din 11 mai 2015 pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 458 din 25 iunie 2015. ... 45. Așadar, caracterul general obligatoriu și cu efecte pentru viitor al hotărârilor judecătorești prin care s-a anulat un act administrativ cu caracter normativ implică în mod necesar imposibilitatea legală a respectivului act de a mai servi pe viitor drept temei al unor acte administrative cu caracter individual sau de a mai produce orice fel de efecte juridice vătămătoare în sensul art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. În egală măsură, efectele hotărârii judecătorești irevocabile/definitive de anulare a unui act administrativ cu caracter normativ se vor produce și în cadrul proceselor generate de aplicarea prevederii normative anulate, aflate în curs, similar efectelor produse de publicarea unei decizii a Curții Constituționale în cauzele aflate în curs de soluționare la data publicării. ... 46. În condițiile în care „anularea actului administrativ cu caracter normativ prin hotărâre judecătorească definitivă produce efecte și în privința actelor administrative individuale emise în temeiul acestuia care, la data publicării hotărârii judecătorești de anulare, sunt contestate în cauze aflate în curs de soluționare pe rolul instanțelor judecătorești“, în măsura în care partea vătămată, solicitând anularea actului administrativ individual, a formulat totodată și o cerere de despăgubiri, se va putea prevala, inclusiv cu privire la petitul accesoriu, de efectele anulării actului normativ. De asemenea, fiind persoana vătămată care a acționat în vederea anulării actului administrativ individual emis în baza actului administrativ normativ anulat, va avea deschisă calea unei acțiuni în despăgubiri în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, putând solicita repararea pagubei prin raportare la actul administrativ individual anulat. ... 47. Această soluție nu poate fi extinsă cu privire la persoanele care nu au acționat în instanță și nu au solicitat fie anularea actului administrativ normativ, fie anularea unui act individual emis în baza acestuia, respectiv nu au invocat fie o vătămare creată direct și nemijlocit de actul administrativ cu caracter normativ, fie o vătămare produsă de actul individual emis în baza actului administrativ normativ anulat. Calitatea de persoană vătămată în contencios administrativ se stabilește în contextul unei acțiuni ce vizează un act administrativ tipic sau asimilat [în sensul art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004], iar repararea pagubei este subsecventă și indisolubil legată de acțiunea principală, aspect ce rezultă și din redactarea art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. ... 48. În concluzie, susține instanța de trimitere, caracterul general obligatoriu al hotărârii de anulare a unui act administrativ cu caracter normativ vizează efectele proprii ale actului anulat, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, respectiv aptitudinea acestuia de a da naștere, a stinge sau a modifica pe viitor raporturi juridice față de un număr nedeterminat/ nedeterminabil de persoane. De asemenea, în considerarea Deciziei nr. 10 din 11 mai 2015 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, anterior menționată, acest efect se va extinde asupra procedurilor judiciare în curs și care vizează anularea actelor administrative individuale emise în baza actului normativ anulat. ... 49. În ceea ce privește însă acțiunile în răspundere patrimonială întemeiate pe art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, hotărârea judecătorească de anulare a unui act administrativ cu caracter normativ nu conferă, în virtutea caracterului său general obligatoriu, și calitatea de persoană vătămată îndrituită să obțină despăgubiri. ... ... ...