Decizia ÎCCJ nr. 25/2021 (RIL)Punctul VIII

VIII. Înalta Curte de Casație și Justiție A. Regularitatea învestirii Înaltei Curți de Casație și Justiție 28. Condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 514 și 515 din Codul de procedură civilă sunt îndeplinite, întrucât sesizarea este formulată de Colegiul de conducere al Curții de Apel Iași, care are calitatea de titular al dreptului de sesizare, iar recursul în interesul legii vizează asigurarea interpretării și aplicării unitare a dispozițiilor legale menționate la pct. II din prezenta decizie cu privire la problema de drept soluționată în mod diferit - în sensul celor două orientări jurisprudențiale prezentate la pct. III din prezenta decizie - prin hotărârile judecătorești definitive anexate sesizării. ... ... B. Analiza problemei de drept soluționate în mod neunitar de instanțele judecătorești 29. Prealabil analizării problemei de drept se impune reformularea sesizării adresate instanței supreme. Sub acest aspect se reține că prin modalitatea de redactare a problemei de drept se induce ideea că jurisprudența neunitară a vizat doar controlul formal de legalitate a documentului constatator emis de autoritatea contractantă, fiind folosită sintagma „controlul de legalitate“. ... 30. Or, hotărârile judecătorești definitive anexate sesizării relevă că instanțele de judecată au analizat atât condițiile formale ale documentului constatator emis de autoritatea contractantă, cât și condițiile factuale în care acesta a fost emis. ... 31. În consecință, sesizarea cu care a fost învestită instanța supremă va fi analizată din perspectiva instanței competente să soluționeze litigiile având ca obiect anularea documentului constatator care conține informații referitoare la neîndeplinirea obligațiilor contractuale de către contractant/contractantul asociat și la eventualele prejudicii. ... 32. Problema de drept ce face obiectul sesizării vizează interpretarea și aplicarea unitară a unor norme cuprinse în două acte normative care au reglementat, succesiv, procedura de atribuire a contractelor de achiziție publică, respectiv Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006, în raport cu care au fost adoptate Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 925/2006, și Legea nr. 98/2016 privind achizițiile publice, cu modificările și completările ulterioare, în raport cu care au fost adoptate Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 395/2016. ... 33. Tot acest cadru normativ a fost raportat, în vederea stabilirii instanței competente să soluționeze litigiile având ca obiect anularea documentului constatator emis de autoritatea contractantă, la dispozițiile Legii nr. 101/2016 și ale Legii nr. 554/2004. ... 34. Cele două orientări jurisprudențiale evidențiate la pct. III din prezenta decizie au fost determinate de o abordare diferită a normelor supuse analizei, într-o opinie competența fiind stabilită prin raportare la natura actului juridic dedus judecății, în timp ce într-o altă opinie a fost avută în vedere voința legiuitorului exprimată prin normele de procedură inserate în actele normative adoptate. ... 35. Pentru stabilirea instanței competente să soluționeze acțiunea în anulare nu prezintă relevanță natura juridică a documentului constatator emis de autoritatea contractantă în temeiul art. 166 alin. (1) din Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 395/2016, esențială fiind intenția exprimată de legiuitor prin normele adoptate în sensul stabilirii competenței de soluționare a cauzelor decurgând din procedura de achiziție publică. ... 36. Se observă că, în forma inițială, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 stabilea o competență exclusivă a instanței de contencios administrativ în soluționarea litigiilor vizând procedura de achiziție publică. Astfel, art. 286 alin. (1) dinOrdonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006, în forma modificată prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 72/2009, prevedea că „Procesele și cererile privind actele autorităților contractante, acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum și cele privind executarea, nulitatea, anularea, rezoluțiunea, rezilierea sau denunțarea unilaterală a contractelor de achiziție publică se soluționează în primă instanță de către secția de contencios administrativ și fiscal a tribunalului în circumscripția căruia se află sediul autorității contractante, cu excepția litigiilor privind procedurile de atribuire de servicii și/sau lucrări aferente infrastructurii de transport de interes național, care se soluționează în primă instanță de către Curtea de Apel București“. ... 37. Ulterior, opțiunea legiuitorului s-a schimbat, iar prin articolul unic pct. 35 din Legea nr. 278/2010 a fost modificat art. 286 alin. (1) dinOrdonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006, fiind stabilită competența instanței comerciale în procesele și cererile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum și în cele privind executarea, nulitatea, anularea, rezoluțiunea, rezilierea sau denunțarea unilaterală a contractelor de achiziție publică. ... 38. Această competență a fost menținută pentru o perioadă de 2 ani, până în anul 2012, când, prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2012, legiuitorul a revenit, reatribuind instanțelor de contencios administrativ plenitudinea de competență în materia achizițiilor publice, prin modificarea adusă art. 286 alin. (1) dinOrdonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006, în sensul că „Procesele și cererile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum și cele privind executarea, nulitatea, anularea, rezoluțiunea, rezilierea sau denunțarea unilaterală a contractelor de achiziție publică se soluționează în primă instanță de către secția de contencios administrativ și fiscal a tribunalului în circumscripția căruia se află sediul autorității contractante“. ... 39. Aspectul competenței în materia achizițiilor publice a avut o evoluție similară și în contextul pachetului legislativ adoptat în anul 2016. La momentul reconfigurării legislative a domeniului achizițiilor publice, prin Legea nr. 101/2016 s-a stabilit o competență exclusivă a instanței de contencios administrativ pentru litigiile decurgând din procedura de achiziție publică. În anul 2018 a intervenit din nou o schimbare de viziune la nivel legislativ, prin Legea nr. 212/2018 fiind reintrodusă competența secțiilor civile în soluționarea litigiilor care decurg din executarea contractelor administrative, rămânând în competența instanței de contencios administrativ și fiscal numai litigiile vizând acordarea de despăgubiri cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum și cele vizând desființarea contractului. Corelativ, prin aceeași lege a fost modificată și Legea nr. 554/2004, prin menționarea competenței instanțelor civile de drept comun în litigiile care decurg din executarea contractului administrativ. ... 40. În consecință, nu are relevanță natura juridică a actului emis de autoritatea contractantă în executarea contractului administrativ, fiind determinantă voința legiuitorului de atribuire a litigiilor decurgând din executarea contractului administrativ în competența instanțelor civile de drept comun. Documentul constatator emis de autoritatea contractantă, care conține informații referitoare la neîndeplinirea obligațiilor contractuale de către contractant/contractantul asociat și la eventualele prejudicii, este un act întocmit în timpul executării contractului de achiziție publică și, astfel, nu poate fi extras din competența instanței civile de drept comun, în condițiile în care competența instanței de contencios administrativ a fost limitată numai la litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ, precum și la orice litigii legate de încheierea contractului administrativ, inclusiv litigiile având ca obiect anularea unui contract administrativ. Or, documentul constatator emis de autoritatea contractantă în temeiul art. 166 alin. (1) din Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 395/2016 nu face parte din procedura de atribuire, ci se referă la modalitatea în care au fost îndeplinite obligațiile contractuale. De asemenea, documentul constatator nu poate fi asociat unei eventuale solicitări de desființare a contractului de achiziție publică, remediile ce ar putea fi adoptate de autoritatea contractantă în raport cu cele constatate privind îndeplinirea obligațiilor asumate de cocontractant reprezentând o etapă distinctă, ce nu este rezumată doar la măsura de acționare în vederea desființării actului juridic. ... 41. Independența naturii juridice a actului constatator contestat în justiție de competența instanței chemate să soluționeze litigiul rezultă și din considerentele Deciziei nr. 40 din 18 mai 2020, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin care, fiind statuat asupra căii de atac ce poate fi exercitată, s-a reținut voința legiuitorului de atribuire a competenței în soluționarea cauzelor decurgând din executarea contractelor de achiziție publică instanțelor civile de drept comun, în expunerea de motive a Legii nr. 212/2018 fiind subliniată necesitatea acestei partajări de competență în vederea soluționării cu celeritate a unor asemenea litigii. ... 42. Se reține, totodată, că litigiul având ca obiect anularea documentului constatator emis de autoritatea contractantă care conține informații referitoare la neîndeplinirea obligațiilor contractuale de către contractant/contractantul asociat și la eventualele prejudicii este în competența instanței civile de drept comun, indiferent dacă vizează un contract de achiziție publică încheiat sub imperiul Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 34/2006 sau unul încheiat în condițiile Legii nr. 98/2016. Chiar dacă atât în Legea nr. 98/2016, prin care a fost abrogată Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006, cât și prin actele normative ulterioare de modificare a legii s-au inserat dispoziții tranzitorii în ce privește legislația aplicabilă, ultraactivitatea consacrată prin aceste dispoziții vizează strict procedura de atribuire începută anterior abrogării/modificării legislative, doar aceasta rămânând supusă prevederilor legale în vigoare la data declanșării procedurii. ... 43. În ceea ce privește etapa ulterioară încheierii contractului de achiziție publică, cea a executării acestuia și a eventualelor litigii apărute, sunt aplicabile prevederile art. 69 alin. (2) dinLegea nr. 101/2016, conform cărora dispozițiile legii sunt aplicabile contestațiilor/cererilor/plângerilor introduse după intrarea sa în vigoare. În consecință, fără a face distincție între actele normative care au reglementat în timp procedura de achiziție publică, în măsura în care litigiul în care se solicită anularea documentului constatator emis de autoritatea contractantă care conține informații referitoare la neîndeplinirea obligațiilor contractuale de către contractant/contractantul asociat și la eventualele prejudicii a fost început ulterior intrării în vigoare a Legii nr. 212/2018 (actul normativ care a modificat Legea nr. 101/2016, stipulând competența instanței civile de drept comun în cauzele decurgând din executarea contractului de achiziție publică), în raport cu dispoziția legală menționată anterior, competența de soluționare revine instanței civile. ... 44. De asemenea, se reține că referirile din cuprinsul Normelor metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 925/2006 și al Normelor metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 395/2016 la posibilitatea formulării unei contestații împotriva documentului constatator emis de autoritatea contractantă care conține informații referitoare la neîndeplinirea obligațiilor contractuale de către contractant/contractantul asociat și la eventualele prejudicii nu vizează procedura de contestare (pe cale administrativă sau jurisdicțională) reglementată în cuprinsul Legii nr. 101/2016. Concluzia este impusă de faptul că procedura de contestare, astfel cum este redată în lege, vizează etapa de atribuire a contractului de achiziție, deci etapa anterioară încheierii contractului. Se rețin, din această perspectivă, normele care stipulează posibilitatea suspendării procedurii de atribuire în cazul formulării unei asemenea contestații, precum și cele care impun sancțiunea nulității absolute a contractului de achiziție încheiat anterior soluționării definitive a contestației formulate. În consecință, sensul prevederilor legale este acela al recunoașterii posibilității formulării acțiunii în justiție împotriva documentului constatator emis de autoritatea contractantă care conține informații referitoare la neîndeplinirea obligațiilor contractuale de către contractant/contractantul asociat și la eventualele prejudicii, fără a consacra normativ și forma juridică a demersului judiciar. ... 45. Totodată, se reține că trimiterea pe care dispozițiile art. 166 din Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 395/2016, respectiv dispozițiile art. 97^1 din Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 925/2006 o fac la prevederile Legii nr. 554/2004 reprezintă o necorelare normativă, Guvernul României neintervenind asupra actelor proprii în vederea punerii acestora în acord cu modificările legislative intervenite cu privire la competența partajată de soluționare a cauzelor în materia achizițiilor publice. În consecință, se impune aplicarea normei juridice de rang superior, respectiv a dispoziției legale în detrimentul prevederii administrative. ... ... ...