Decizia ÎCCJ nr. 7/2021 (RIL)Punctul IX

IX. Înalta Curte de Casație și Justiție IX.1. Asupra admisibilității recursului în interesul legii 39. Verificarea regularității învestirii Înaltei Curți de Casație și Justiție impune analizarea condițiilor de admisibilitate a recursului în interesul legii, în conformitate cu dispozițiile art. 515 din Codul de procedură civilă, potrivit cărora „recursul în interesul legii este admisibil numai dacă se face dovada că problemele de drept care formează obiectul judecății au fost soluționate în mod diferit prin hotărâri judecătorești definitive, care se anexează cererii“, precum și cele ale art. 514 din același cod, referitoare la obiectul recursului în interesul legii și titularul dreptului de sesizare. ... 40. Analiza implică, așadar, următoarele aspecte: a) sub aspectul cerinței de ordin formal prevăzute de dispozițiile art. 515 din Codul de procedură civilă - dovada că problema de drept care formează obiectul sesizării a fost soluționată în mod diferit prin hotărâri judecătorești definitive, care se anexează cererii; această cerință de admisibilitate este îndeplinită, având în vedere jurisprudența anexată sesizării, ilustrată prin hotărâri judecătorești definitive, din care rezultă că practica neunitară se identifică la nivelul mai multor curți de apel din țară. Astfel, din consultarea jurisprudenței anexate actului de sesizare, respectiv menționate în cuprinsul acestuia, se constată că există două orientări cu privire la problema de drept supusă dezlegării, după cum s-a arătat la secțiunea a III-a din prezenta decizie. De altfel, prin Decizia nr. 51 din 18 iunie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 832 din 28 septembrie 2018, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a respins, ca inadmisibilă, sesizarea formulată de Curtea de Apel Pitești - Secția I civilă în Dosarul nr. 3.665/109/2017, privind pronunțarea unei hotărâri prealabile cu privire la dezlegarea următoarei chestiuni de drept: „interpretarea dispozițiilor art. 120 alin. (5) din Legea nr. 46 din 19 martie 2008, republicată - Codul silvic [anterior republicării - art. 127 alin. (5) ], respectiv dacă acordarea sporului de risc este sau nu subordonată emiterii normelor, regulamentelor, instrucțiunilor și ghidurilor de bune practici prevăzute de dispozițiile art. 115 alin. (1) din același act normativ [anterior republicării - art. 122 alin. (1) ]“, pentru lipsa caracterului de noutate a problemei de drept supuse dezbaterii. În considerentele deciziei evocate anterior s-a reținut, printre altele, că: „Deși la nivel național practica judiciară este neunitară în ceea ce privește acordarea sporului de risc prevăzut de art. 120 alin. (5) din Codul silvic, sursa divergenței de jurisprudență nu o reprezintă interpretarea acestui text legal în modalitatea expusă în sesizare, ci modul în care instanțele judecătorești se raportează la Decizia nr. 3.496 din 23 iunie 2009, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție într-o cauză cu caracter colectiv, prin care s-a statuat în sensul imposibilității acordării sporului de risc în lipsa reglementărilor prevăzute de art. 122 alin. (1) din Codul silvic (în forma anterioară republicării).“ ... b) sub aspectul obiectului recursului în interesul legii, în sensul că acesta trebuie să se circumscrie dispozițiilor art. 514 din Codul de procedură civilă, respectiv să privească probleme de drept soluționate diferit de instanțele judecătorești, întrucât finalitatea acestei instituții juridice o constituie asigurarea interpretării și aplicării unitare a legii, se constată că și această condiție este îndeplinită; ... c) sub aspectul titularului dreptului de a formula recursul în interesul legii, se constată că autorul sesizării, Colegiul de conducere al Curții de Apel Alba Iulia, se regăsește printre titularii dreptului de sesizare, prevăzuți de art. 514 din Codul de procedură civilă. ... ... 41. Prin urmare, Înalta Curte de Casație și Justiție constată că recursul în interesul legii este admisibil. ... ... IX.2. Asupra fondului recursului în interesul legii 42. Instanța supremă este sesizată să se pronunțe, în cadrul procedurii de unificare a jurisprudenței a recursului în interesul legii, astfel cum se menționează în actul de sesizare reprezentat de Hotărârea nr. 92 din 15 decembrie 2020 a Colegiului de Conducere al Curții de Apel Alba Iulia, dacă personalul silvic beneficiază de sporul de risc de 25% din salariul de bază, prevăzut de dispozițiile art. 120 alin. (5) din Codul silvic, în absența elaborării normelor, regulamentelor, instrucțiunilor și ghidurilor de bune practici, la care fac referire prevederile art. 115 alin. (1) din aceeași lege. ... 43. Preliminar, trebuie observat că cele două dispoziții sunt plasate în cadrul titlului VII al Codului silvic, „Dispoziții tranzitorii și finale“, iar norma de la art. 115 alin. (1) din același cod care prevede că „autoritatea publică centrală care răspunde de silvicultură elaborează, în termen de 12 luni de la intrarea în vigoare a prezentului cod, normele, regulamentele, instrucțiunile și ghidurile de bune practici și le aprobă prin ordin al conducătorului acesteia, exercitând și controlul aplicării lor“ are caracter general, vizează reglementarea de ansamblu a actului normativ și nu se referă în mod expres la drepturile cu caracter salarial. ... 44. Sporul de risc de 25% din salariul de bază este o componentă a drepturilor salariale ale personalului silvic, alături de indemnizația de grad profesional, după cum s-a prevăzut expres prin art. 22 alin. (2) din O.U.G. nr. 59/2000, și este stabilit prin lege. ... 45. Din expunerea de motive a Legii nr. 234/2019 rezultă că intenția legiuitorului a fost aceea a recunoașterii activităților din domeniul silviculturii ca fiind prin natura lor îndatoriri și riscuri deosebite, din cauza creșterii numărului și gravității agresiunilor comise asupra personalului silvic de către cetățeni surprinși asupra unor fapte de natură contravențională/infracțională în fondul forestier, urmate în majoritatea cazurilor de perioade lungi de spitalizare a personalului silvic sau chiar de decese, stare de pericol care a generat stimularea acestei categorii de personal prin acordarea sporului de risc. ... 46. Astfel, într-o primă formă, sporul de risc a fost reglementat de art. 127 alin. (5) din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic, unde se prevedea că: „Personalul silvic din cadrul autorității publice centrale care răspunde de silvicultură, al subunităților teritoriale ale acesteia, al ocoalelor silvice, beneficiază de un spor de risc de 25% din salariul de bază“. Prin Legea nr. 175/2017 a fost modificată această prevedere, având următorul cuprins: „(5) Personalul silvic din cadrul autorității publice centrale care răspunde de silvicultură, al subunităților teritoriale ale acesteia, al ocoalelor silvice de regim, al structurilor silvice de rang superior, al Regiei Naționale a Pădurilor - Romsilva și al Institutului Național de Cercetare-Dezvoltare în Silvicultură «Marin Drăcea» beneficiază de un spor de risc de 25% din salariul de bază.“ ... 47. Legea nr. 46/2008 a fost republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 611 din 12 august 2015, iar ca urmare a renumerotării, sporul de risc se regăsește în cuprinsul art. 120 alin. (5) din același act normativ, fiind în vigoare, întrucât nu a fost abrogat expres prin vreun act normativ de aceeași forță juridică. Împrejurarea că legiuitorul a înțeles, la momentul republicării Legii nr. 46/2008, să mențină în cuprinsul acesteia prevederile referitoare la sporul de risc reprezintă un argument în sensul recunoașterii în continuare a acestui spor. ... 48. Aplicarea principiului supremației legii, prevăzut de art. 1 alin. (5) din Constituție, presupune în situația de față că, dacă un drept sau spor a fost recunoscut unor categorii de persoane prin lege, act cu caracter normativ emis de Parlament sau de către Guvern, prin delegare legislativă, în condițiile art. 115 din Constituție, retragerea acestui drept sau spor trebuie să se facă, tot prin lege, astfel cum prevede expres art. 53 din Constituție. ... 49. Curtea Europeană a Drepturilor Omului, în Hotărârea privind Cauza Kechko împotriva Ucrainei din 8 noiembrie 2005 (paragraful 23), a statuat că este la latitudinea statului să determine ce sume vor fi plătite angajaților săi din bugetul de stat. Statul poate introduce, suspenda sau anula plata unor asemenea sporuri, făcând modificările legislative necesare. Totuși, dacă printr-o dispoziție legală în vigoare se stabilește plata unor sporuri și condițiile pentru aceasta au fost îndeplinite, autoritățile nu pot, în mod deliberat, să amâne plata lor, atâta vreme cât dispozițiile legale sunt în vigoare. ... 50. De asemenea, nu se poate susține nici că dispoziția vizată a fost abrogată implicit prin legile-cadru de salarizare reprezentate de Legea-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice și Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, respectiv de legile anuale de aplicare etapizată, anterioare republicării Codului silvic din data de 12 august 2015, neexistând vreun argument juridic valabil în sensul că ar contraveni principiilor enunțate în cuprinsul acestor reglementări; de altfel, soluțiile de nerecunoaștere a sporului în litigiu nu au reținut o asemenea neconcordanță. ... 51. Existența acestui spor este în concordanță și cu prevederile Legii-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare (Legea-cadru nr. 153/2017), art. 7 lit. a) și i) din această lege prevăzând că: „În înțelesul prezentei legi, termenii și expresiile de mai jos au următoarea semnificație: a) salariul de bază reprezintă suma de bani la care are dreptul lunar personalul plătit din fonduri publice, corespunzător funcției, gradului/treptei profesionale, gradației, vechimii în specialitate, astfel cum este stabilită în anexele nr. I-IX; (...) i) „sporul reprezintă un element al salariului lunar/soldei lunare, acordat ca procent la salariul de bază, solda de funcție/salariul de funcție, indemnizația de încadrare, în condițiile legii, pentru fiecare categorie de personal“. În anexa nr. VII din Legea-cadru nr. 153/2017, aplicabilă acestei categorii de personal, la art. 9 din capitolul II, denumit „Sporuri și alte drepturi“, se prevede că: „Personalul încadrat în autoritățile și instituțiile publice finanțate integral din venituri proprii beneficiază de sporurile și indemnizațiile aplicabile domeniului de activitate în care este încadrat.“ ... 52. Prin urmare, se poate trage o primă concluzie, în sensul că sporul prevăzut de art. 120 alin. (5) din Codul silvic este în vigoare, este stabilit prin lege, textul de lege nu a fost abrogat expres și nici nu contravine legilor de salarizare, astfel cum s-a reținut anterior. ... 53. În ceea ce privește restrângerea acestuia, acest lucru se poate face doar prin lege, iar dispoziția tranzitorie prevăzută de art. 115 alin. (1) din Codul silvic nu era de natură să producă această restrângere. ... 54. Pe de o parte, pentru că are caracter general și stabilește doar că autoritatea publică centrală care răspunde de silvicultură urma să elaboreze, în termen de 12 luni de la intrarea în vigoare a codului, normele, regulamentele, instrucțiunile și ghidurile de bune practici și să le aprobe prin ordin al conducătorului acesteia, exercitând și controlul aplicării lor, iar pe de altă parte, pentru că nu condiționează acordarea unor drepturi cu caracter salarial de adoptarea legislației secundare sau de existența fondurilor și nici nu amână intrarea în vigoare a unor dispoziții pe o anumită durată sau condiționat de un anumit eveniment, pentru că în acest caz trebuia să prevadă în mod expres. ... 55. Din alt punct de vedere, nu se poate condiționa acordarea unui drept sau spor prevăzut de lege pentru motivul că, în organizarea executării legii, autoritatea publică centrală nu respectă termenul stabilit în lege pentru emiterea ordinului de aprobare a normelor, regulamentelor, instrucțiunilor și ghidurilor de bune practici, acest comportament al autorității contravenind principiului supremației legii. ... 56. În exercitarea puterii discreționare în adoptarea de acte administrative se identifică două aspecte de fond și formă, fondul privind libertatea conferită de lege organului administrativ de a distinge între o soluție sau alta, iar forma referindu-se la obligația impusă administrației de a respecta o procedură determinată. ... 57. În consecință, administrația are putere discreționară numai asupra conținutului actelor care îi sunt date în competență, hotărând dacă, cum și când să emită actul și numai dacă legea a dispus ceva în această privință. ... 58. În realizarea funcției normative, administrația are o putere discreționară largă, dacă legea nu o obligă la adoptarea într-un anumit termen a unei reglementări secundare, putând aprecia, în funcție de interesul general, de relațiile sociale concrete și de interesele colectivității, asupra oportunității de a adopta o anumită reglementare. ... 59. Dimpotrivă, în situația în care prin lege s-a stabilit în sarcina administrației adoptarea unei anumite reglementări normative, atunci marja de apreciere este limitată, aceasta nemaiavând dreptul de a decide dacă și când să emită un act administrativ, ci doar modul de reglementare formală, cu respectarea principiului legalității, respectiv ca actul să nu adauge la lege sau să restricționeze, acolo unde legea nu o face. ... 60. În acest caz, în doctrina franceză se vorbește de competența legată, când autoritatea administrativă nu beneficiază de o marjă de apreciere, fiind obligată să acționeze de o manieră determinată, făcându-se distincție mai departe între competență total legată sau parțial legată, după cum administrația poate să beneficieze de un termen de răgaz sau alegerea unor mijloace. ... 61. În situația analizată, exercitarea puterii discreționare de către autoritatea publică centrală care răspunde de silvicultură era limitată prin lege, nu avea o marjă de apreciere în a emite sau nu aceste norme și într-un anumit termen, legiuitorul formulând termenul „elaborează“ în termen de 12 luni de la intrarea în vigoare a codului, iar nu „va aprecia asupra oportunității elaborării“ sau „într-un termen rezonabil“. ... 62. Or, neîndeplinirea de către o autoritate publică a unei obligații legale de a emite acte administrative cu caracter normativ nu poate conduce la suprimarea drepturilor și sporurilor prevăzute de legea în aplicarea căreia trebuiau emise normele sau amânarea îndelungată a acordării lor, atâta vreme cât legea este în vigoare. ... 63. De altfel, în aplicarea dispozițiilor Codului silvic au fost emise diverse reglementări secundare, nu însă și în aplicarea art. 120 alin. (5) din același cod. ... 64. În fine, se impune a face analiza dacă acest spor poate fi acordat efectiv în lipsa metodologiei, astfel spus, prin aplicarea directă a prevederilor art. 120 alin. (5) din Codul silvic, coroborate cu dispozițiile legale incidente în materia salarizării categoriilor de personal vizate de aceste dispoziții, acesta fiind de altfel motivul pentru care unele instanțe au respins cererile de chemare în judecată având ca obiect acordarea acestui spor. ... 65. În acest sens se poate observa cu ușurință că însuși textul de lege anterior evocat prevede expres sfera beneficiarilor, respectiv „Personalul silvic din cadrul autorității publice centrale care răspunde de silvicultură, al subunităților teritoriale ale acesteia, al ocoalelor silvice de regim, al structurilor silvice de rang superior, al Regiei Naționale a Pădurilor - Romsilva și al Institutului Național de Cercetare-Dezvoltare în Silvicultură «Marin Drăcea»“, precum și cuantumul sporului de risc „de 25% din salariul de bază“. ... 66. Pe de altă parte, art. 22 alin. (1) și (2) din O.U.G. nr. 59/2000 prevede că: „La stabilirea drepturilor salariale pentru personalul silvic se vor avea în vedere următoarele: nivelul studiilor, funcția, titlul științific, vechimea în muncă, vechimea în domeniul silviculturii, locul și condițiile în care își exercită profesia. Indemnizația de grad profesional și sporul de risc reprezintă componente ale drepturilor salariale și se acordă lunar personalului silvic prevăzut la art. 4 alin. (1) în conformitate cu prevederile art. 120 alin. (3) -(5) din Legea nr. 46/2008 - Codul silvic, republicată, cu modificările și completările ulterioare.“ ... 67. Așadar, în acord cu prima orientare jurisprudențială și cu punctul de vedere al procurorului general, Înalta Curte de Casație și Justiție reține că normele legale în vigoare oferă suficiente elemente pentru determinarea și acordarea sporului de risc prevăzut de art. 120 alin. (5) din Codul silvic. ... 68. Această orientare nu este contrară Deciziei nr. 820 din 3 iulie 2008 a Curții Constituționale, întrucât nu se pune problema anulării ori refuzului de aplicare a unor acte normative cu putere de lege, pentru motivul că sunt discriminatorii, și nici a înlocuirii cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative, ci a aplicării întocmai a dispozițiilor legale incidente, fără a fi nevoie de legislația secundară, ce ar fi trebuit adoptată în aplicarea art. 120 alin. (5) din Codul silvic. ... 69. De altfel, folosind același criteriu de interpretare, respectiv necesitatea cuantificării în lege a sporului acordat, prin Decizia nr. 20 din 21 septembrie 2009 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secțiile Unite, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 880 din 16 decembrie 2009, s-a stabilit că, în interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 31 alin. (1) lit. c) și d) din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici, republicată, în lipsa unei cuantificări legale nu se pot acorda pe cale judecătorească drepturile salariale constând în suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare. ... 70. Or, în situația sporului de risc prevăzut de art. 120 alin. (5) din Codul silvic, legiuitorul a stabilit prin lege cuantumul acestuia, categoriile de personal care beneficiază de acesta și modul de calcul, respectiv aplicarea unui procent de 25% la salariul de bază, care la rândul său se determină potrivit dispozițiilor art. 22 alin. (1) și (2) din O.U.G. nr. 59/2000, coroborate cu cele ale Legii-cadru nr. 153/2017. ... ... ...