Decizia ÎCCJ nr. 28/2020 (RIL)Punctul IV

IV. Examenul jurisprudențial 15. Colegiul de conducere al Curții de Apel București a identificat existența a două orientări jurisprudențiale distincte în această problemă de drept. ... 16. Astfel, într-o primă orientare jurisprudențială, s-a considerat că secția civilă din cadrul tribunalului este competentă să soluționeze apelul declarat împotriva sentinței pronunțate de judecătorie, în cauzele având ca obiect anularea deciziei emise de direcția de sănătate publică de instituire a măsurii carantinei în privința reclamantului. ... 17. În susținerea acestei opinii s-a arătat că Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 554/2004), definește, prin norme cu caracter special, la art. 2 alin. (1) lit. g) , noțiunea de instanță de contencios administrativ, ca fiind „Secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel și tribunalele administrativ-fiscale“. Așadar, în accepțiunea legiuitorului organic, prin instanță de contencios administrativ se înțelege o instanță de nivelul ierarhic al tribunalelor, al curților de apel și al instanței supreme. Așadar, judecătoria nu reprezintă instanță de contencios administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004. Tribunalul, fie cel specializat, fie prin secția sa specializată, deși reprezintă instanță de contencios administrativ, potrivit art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, are competență de judecată în această materie doar în primă instanță, iar calea de atac specifică materiei - recursul - revine în competența de judecată a secției specializate din cadrul curții de apel. ... 18. În ceea ce privește competența materială procesuală de soluționare a căii de atac a apelului într-o acțiune privind executarea silită a unui act administrativ fiscal individual (contestație la executare silită în materie fiscală), Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii a pronunțat Decizia nr. 18 din 3 iunie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 621 din 26 iulie 2019 (Decizia nr. 18 din 3 iunie 2019), prin care a statuat următoarele: „În interpretarea și aplicarea unitară a prevederilor art. 714 și art. 95 din Codul de procedură civilă, secțiile civile ale tribunalelor sunt competente funcțional să soluționeze apelurile declarate împotriva hotărârilor pronunțate de judecătorii asupra contestațiilor formulate împotriva executărilor silite pornite în temeiul dispozițiilor art. 260 din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală, cu modificările și completările ulterioare.“ ... 19. S-a apreciat că, în problema de drept pendinte, este aplicabilă, prin analogie, Decizia nr. 18 din 3 iunie 2019. ... 20. Astfel, situațiile în care secția de contencios administrativ și fiscal a tribunalului judecă în calea de atac rezultă din norme de procedură exprese, cu caracter special, potrivit cărora anumite categorii de acțiuni, chiar dacă presupun controlul legalității unor acte administrative individuale, sunt de competența în primă instanță a judecătoriei, iar calea de atac ce poate fi declarată împotriva sentinței judecătoriei revine spre competență secției de contencios administrativ și fiscal a tribunalului, cum este cazul situației speciale, derogatorii de la normele de competență în materie de contencios administrativ și de la regimul căilor de atac, al plângerii contravenționale pentru care legiuitorul, prin art. 34 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare (Ordonanța Guvernului nr. 2/2001), a stabilit expres că „Dacă prin lege nu se prevede altfel, hotărârea prin care s-a soluționat plângerea poate fi atacată numai cu apel. Apelul se soluționează de secția de contencios administrativ și fiscal a tribunalului. (...)“, dar și al prevederii art. 67 din Legea nr. 122/2006 privind azilul în România, cu modificările și completările ulterioare, derogatorii de la normele de competență în materie de contencios administrativ, potrivit căreia „Recursul se judecă în termen de 30 de zile de la înregistrarea sa, de către tribunalul - secția de contencios administrativ - în a cărui circumscripție se află judecătoria a cărei hotărâre este atacată.“ ... 21. Astfel de ipoteze normative se circumscriu art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, care prevede că „Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desființarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară.“ ... 22. Or, în categoria actelor administrative avute în vedere de art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 se includ și deciziile cu caracter individual de carantină a persoanei, respectiv de prelungire a izolării, legiuitorul calificându-le în mod expres prin art. 17 alin. (1) din Legea nr. 136/2020 ca acte administrative; totodată, în privința acestor acte administrative individuale, legiuitorul a ales să instituie o procedură judiciară derogatorie de la calea contenciosului administrativ. Prin urmare, litigiile având ca obiect controlul instanțelor judecătorești asupra legalității actelor administrative individuale avute în vedere de art. 17 alin. (1) din Legea nr. 136/2020 nu se încadrează în noțiunea de contencios administrativ, în sensul definiției legale de la art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004, întrucât activitatea de soluționare a cererii de chemare în judecată nu revine unei instanțe de contencios administrativ, ci a fost dată de legiuitor în competența de judecată în primă instanță a judecătoriei. ... 23. Un alt argument reiese și din faptul că în domeniul contenciosului administrativ, potrivit Legii nr. 554/2004, calea de atac specifică este recursul. Considerentele nr. 47 și 56, expuse de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii, în Decizia nr. 17 din 18 septembrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 930 din 27 noiembrie 2017 (Decizia nr. 17 din 18 septembrie 2017), sunt edificatoare în această privință. ... 24. Prin urmare, reținând și aceste considerente ale instanței supreme, s-a apreciat că opțiunea legiuitorului pentru calea de atac a apelului, prevăzută de art. 17 alin. (7) și (8) din Legea nr. 136/2020, reprezintă încă un argument pentru a conchide în sensul că acțiunea persoanei pretins vătămate de anulare a deciziei cu caracter individual de carantină sau a deciziei de prelungire a izolării declanșează o procedură judiciară ce derogă, sub aspectul competenței de primă instanță și al căii de atac, de la normele speciale din materia contenciosului administrativ. ... 25. De altfel, legiuitorul, la edictarea Legii nr. 136/2020, atunci când a dorit să supună competenței instanțelor de contencios administrativ controlul legalității altor acte administrative emise pe tărâmul acestei legi, a indicat în mod expres acest lucru, ca în situația acțiunilor în anulare reglementate de art. 15 și art. 19 din lege. ... 26. A fost invocat și considerentul nr. 74 din Decizia nr. 14 din 5 martie 2018, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 322 din 12 aprilie 2018, potrivit căruia: „74. De altfel, se poate ajunge la concluzia că, în această procedură specială, calea de atac împotriva hotărârii prin care se soluționează plângerea împotriva procesului-verbal de constatare a abaterilor este apelul, prin analogie cu alte proceduri speciale, în care, deși actul atacat în justiție este unul administrativ, legea specială prevede calea de atac a apelului, dar nu la o instanță de contencios administrativ.“ ... 27. În fine, art. 2 din Legea nr. 136/2020 dispune că „Măsurile prevăzute de prezenta lege se dispun și se aplică în situațiile prevăzute la art. 1, exclusiv pentru apărarea sănătății publice, cu respectarea drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor și a ordinii publice. Toate măsurile dispuse în baza prezentei legi vor fi proporționale cu situația care le-a determinat, limitate în timp la aceasta și aplicate în mod nediscriminatoriu.“ ... 28. Astfel, o componentă importantă a reglementării o constituie atenția legiuitorului pentru respectarea drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor, urmărindu-se existența unui just echilibru între interesul general al societății/comunității vizând sănătatea publică și interesul individual de a nu interveni limitarea libertății de circulație, în anumite situații a dreptului la viață intimă, familială și privată, și chiar a libertății individuale, de manieră disproporționată. ... 29. Se poate deduce și că legiuitorul a conferit unei instanțe civile atribuția de verificare a măsurii în care sunt respectate drepturi și libertăți fundamentale, iar nu celei specializate în contenciosul administrativ. ... 30. Instanțele care au îmbrățișat această opinie au avut în vedere și existența proiectului de modificare a Legii nr. 136/2020, în sensul stabilirii competenței instanțelor civile în soluționarea căii de atac a apelului împotriva hotărârilor pronunțate de judecătorie, potrivit art. 7. ... 31. Astfel, în cuprinsul expunerii de motive se menționează: Intenția legiuitorului în cazul procedurilor prevăzute la art. 17 a fost de a oferi un larg acces la justiție tuturor persoanelor afectate de aceste măsuri atât în primă instanță, motiv pentru care a fost stabilită judecătoria ca instanță competentă, cât și în calea de atac, motiv pentru care s-a stabilit că apelul care este devolutiv și deci permite reanalizarea cauzei sub toate aspectele ei, nu doar pentru motive de nelegalitate, este calea de atac de urmat. Calea de atac a apelului este cea de drept comun în cadrul codului de procedură civilă și se analizează, cu caracter general, de secțiile civile ale instanțelor de control judiciar. În acest context, trebuie precizat că, atât în primă instanță cât și în apel, instanța competentă este cea civilă, această soluție fiind în concordanță cu practica legislativă în materii speciale care presupun urgența, cum este de exemplu materia electorală, cât și cu necesitatea asigurării unei protecții efective a drepturilor fundamentale. ... 32. În concluzie, în lipsa unei norme legale exprese, care să confere secției de contencios administrativ și fiscal a tribunalului competența materială procesuală de soluționare a apelului reglementat de art. 17 alin. (7) și (8) din Legea nr. 136/2020, această competență, în calea de atac, revine secției civile a tribunalului. ... 33. În sensul acestei orientări jurisprudențiale s-au depus hotărâri judecătorești relevante. ... 34. În cea de-a doua orientare jurisprudențială s-a arătat că secția de contencios administrativ și fiscal din cadrul tribunalului este competentă să soluționeze apelul declarat împotriva sentinței pronunțate de judecătorie în cauzele având ca obiect anularea deciziei emise de direcția de sănătate publică de instituire a măsurii carantinei în privința reclamantului. ... 35. În susținerea acestei soluții s-a susținut că, în astfel de spețe, obiectul litigiului, constând în anularea actului reprezentat de decizia de carantinare a apelanților și natura litigiului, rezultată din raportul juridic generat de actul contestat, se încadrează în noțiunea de „act administrativ“, respectiv în cea de „contencios administrativ“, în raport cu dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. c) și f) din Legea nr. 554/2004. ... 36. De altfel, chiar în Legea nr. 136/2020, lege organică, actele emise în aplicarea sa sunt calificate drept acte administrative (cu caracter normativ sau individual), iar potrivit dispozițiilor art. 17, persoana vătămată într-un drept sau interes legitim printr-un act administrativ individual emis în condițiile legii poate solicita anularea actului administrativ contestat, revizuirea sau încetarea măsurii. ... 37. În consecință, față de dispozițiile Legii nr. 554/2004, care reprezintă cadrul general în materia competenței soluționării litigiilor de contencios administrativ (și care la rândul ei, reprezintă o aplicare a regulii din art. 95 pct. 2 din Codul de procedură civilă), Legea nr. 136/2020 este o normă specială prin care s-a stabilit altfel în privința competenței în primă instanță, așa cum dispune art. 10 din Legea nr. 554/2004. ... 38. Atribuirea de către legiuitor a competenței în primă instanță judecătoriei, în baza atribuțiilor constituționale care îi revin și cu respectarea normelor generale, nu schimbă natura litigiului. ... 39. În consecință, natura actului și obiectul litigiului, reglementate expres de lege, converg către stabilirea unei competențe speciale în materia contenciosului administrativ, în favoarea judecătoriei în primă instanță, iar această competență se păstrează și în calea de atac. ... 40. Sub aspectul competenței este irelevantă natura dreptului ocrotit, în condițiile în care atât Constituția, cât și celelalte acte normative subsecvente, a căror interpretare se impune a fi realizată prin prisma Convenției pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale, stabilesc că toate drepturile civile pot forma obiectul unor acte administrative generatoare de raporturi de autoritate publică. ... 41. Prin urmare, tribunalele administrativ-fiscale soluționează litigiile privind actele administrative în fond, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel. ... 42. Un astfel de act normativ este Legea nr. 136/2020, ce reglementează prin dispozițiile art. 16 alin. (1) și art. 17 alin. (1) competența materială a judecătoriilor pentru soluționarea acțiunilor în anularea actului administrativ individual, iar prin art. 17 alin. (7) și (8) calea de atac a apelului împotriva hotărârii judecătorești pronunțate de judecătorie. ... 43. Este adevărat că legiuitorul nu a indicat, în mod explicit, instanța căreia îi revine competența de soluționare a căii de atac, însă fiind vorba despre o acțiune în anularea unui act administrativ, singura concluzie ce poate fi acceptată este că ea aparține instanțelor de control judiciar din aceeași materie, a contenciosului administrativ, pentru respectarea principiului specializării judecătorului, chestiune de ordine publică, astfel cum a statuat Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii prin Decizia nr. 16 din 18 septembrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 924 din 24 noiembrie 2017 (Decizia nr. 16 din 18 septembrie 2017 ). ... 44. Nu s-ar putea admite că, atunci când a stabilit competența curții de apel pentru soluționarea acțiunii în anularea actelor administrative cu caracter normativ, legiuitorul a avut în vedere instanța de contencios administrativ, iar atunci când a prevăzut competența tribunalului pentru soluționarea căii de atac, s-a raportat la instanța civilă, întrucât nu există nicio rațiune pentru o asemenea distincție. ... 45. Caracterul de act administrativ al deciziei de instituire a carantinei este dat și de instituția emitentă - direcția de sănătate publică județeană, care se încadrează în definiția dată de art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 autorității publice. ... 46. În privința căii de atac s-a invocat Decizia nr. 16 din 18 septembrie 2017, prin care s-a reținut că: „80. (…) în materia contenciosului administrativ calea de atac de reformare specifică și unică împotriva hotărârii primei instanțe este recursul, apelul fiind reglementat, cu titlu de excepție, numai în materia executării silite, potrivit art. 25 din Legea nr. 554/2004.“ Rezultă deci că există și excepții de la regula căii de atac a recursului, iar Legea nr. 136/2020 reglementează o asemenea excepție. ... 47. De asemenea s-au invocat și considerentele Deciziei nr. 18 din 3 iunie 2019, prin care instanța supremă a reținut că revine secțiilor civile ale tribunalelor competența de a soluționa apelurile declarate împotriva hotărârilor pronunțate de judecătorii asupra contestațiilor formulate împotriva executărilor silite pornite în temeiul dispozițiilor art. 260 din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală, cu modificările și completările ulterioare, întrucât actul de executare contestat nu era un act administrativ tipic sau asimilat. ... 48. Așadar, ori de câte ori judecătoria judecă în primă instanță, în temeiul legii, o cauză de contencios administrativ (cauză în care conflictul s-a născut din emiterea unui act administrativ și cel puțin una dintre părți este o autoritate publică), calea de atac prevăzută de lege formulată împotriva hotărârii pronunțate de judecătorie revine, în afară de situația expresă în care legea prevede altfel, spre competență secției de contencios administrativ și fiscal a tribunalului. ... 49. În sensul acestei orientări jurisprudențiale au fost depuse hotărâri judecătorești. ... ...