Decizia ÎCCJ nr. 42/2020 (HP)Punctul X

X. Înalta Curte de Casație și Justiție 37. Examinând sesizarea formulată, întrebarea ce face obiectul acesteia și raportul întocmit de judecătorul-raportor, constată următoarele: ... 38. Anterior analizei obiectului și a condițiilor de admisibilitate a sesizării, se impune a se preciza că această analiză trebuie realizată cu prioritate de către instanța de trimitere. ... 39. Astfel, potrivit art. 520 alin. (1) teza finală din Codul de procedură civilă, încheierea prin care se dispune sesizarea „va cuprinde motivele care susțin admisibilitatea sesizării potrivit dispozițiilor art. 519, punctul de vedere al completului de judecată și al părților“. ... 40. Cu alte cuvinte, dispozițiile procedurale impun instanței de trimitere obligația identificării chestiunii de drept care necesită interpretare, caracterizarea aspectului de noutate al acesteia în planul interpretării și aplicării sale, identificarea aspectelor din care rezultă caracterul dificil sau dual al interpretării problemei de drept și a modului în care aceasta poate să ducă la soluționarea cauzei pe fond. ... 41. Din această perspectivă, punctul de vedere al instanței de trimitere trebuie să aibă o anumită complexitate și necesită un examen real al cauzei. O expunere sumară, neanalitică nu are aptitudinea de a răspunde obligației trasate instanței de trimitere de a reda punctul de vedere asupra problemei care face obiectul sesizării. Această cerință este impusă autorului sesizării ca o condiție formală care poate susține și demonstra caracterul real al problemei ce face obiectul sesizării, aspectul de noutate și dificultatea acesteia, generând premisele declanșării mecanismului de unificare al procedurii pronunțării unei hotărâri prealabile. ... 42. În cazul sesizării supuse analizei de față, deficiența încheierii instanței de trimitere derivă din lipsa punctului de vedere al completului asupra chestiunii de drept cu a cărei lămurire a învestit Înalta Curte de Casație și Justiție, completul din cadrul Tribunalului Cluj rezumându-se la a menționa că „interpretarea prevederilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 nu poate conduce, în principiu, la imprescriptibilitatea răspunderii contravenționale“. O astfel de expunere sumară, neanalitică și neargumentată nu răspunde exigențelor punctului de vedere al instanței, astfel cum acesta este solicitat, în condițiile art. 520 alin. (1) din Codul de procedură civilă. ... 43. Se impune, de asemenea, a se verifica dacă sesizarea îndeplinește condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă. ... 44. Din cuprinsul textului legal sus-menționat, care reglementează procedura de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, rezultă următoarele condiții de admisibilitate a sesizării, care trebuie îndeplinite cumulativ: – chestiunea de drept să fie ridicată în cursul judecății în fața unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță; ... – existența unei chestiuni de drept; problema pusă în discuție trebuie să fie una veritabilă, susceptibilă să dea naștere unor interpretări diferite; ... – chestiunea de drept să fie esențială, în sensul că de lămurirea ei depinde soluționarea pe fond a cauzei; noțiunea de „soluționare pe fond“ trebuie înțeleasă în sens larg, incluzând nu numai problemele de drept material, ci și pe cele de drept procesual, cu condiția ca de rezolvarea acestora să depindă soluționarea pe fond a cauzei; ... – chestiunea de drept să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, iar Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat deja asupra problemei de drept printr-o hotărâre obligatorie pentru toate instanțele; ... – chestiunea de drept identificată să prezinte caracter de „noutate“. ... ... 45. Procedând la analiza sesizării din perspectiva acestor condiții, se constată că primele patru condiții, din cele cinci expuse în paragraful anterior, sunt îndeplinite. ... 46. Astfel, Tribunalul Cluj este legal învestit cu soluționarea unei cereri de apel, într-un litigiu având ca obiect plângere contravențională, ceea ce conferă competență exclusivă, în primă instanță, judecătoriei, conform art. 32 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, iar hotărârile pronunțate de judecătorie sunt supuse doar apelului, conform art. 34 alin. (2) din același act normativ, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție realizându-se de către un complet din cadrul Tribunalului Cluj, potrivit dispozițiilor legale citate. Prin urmare, cauza se află în curs de judecată, iar tribunalul care a înaintat sesizarea judecă pricina în ultimă instanță, urmând să pronunțe o hotărâre judecătorească definitivă, potrivit art. 634 alin. (1) pct. 4 din Codul de procedură civilă. ... 47. Condiția dificultății chestiunii de drept nu este prevăzută în mod explicit de dispozițiile art. 519 și 520 din Codul de procedură civilă, însă rezultă în mod evident din interpretarea coroborată a acestora. ... 48. Dificultatea chestiunii de drept rezultă din posibilitatea reală de a interpreta diferit sau contradictoriu norme de drept îndoielnice, lacunare sau neclare, iar stabilirea dificultății, ca o condiție a admisibilității, este absolut necesară pentru a se verifica dacă instanței supreme i se solicită soluționarea de principiu a unei probleme de drept, astfel cum impun dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă, sau este chemată, în fapt, să soluționeze chiar litigiul în cauză. ... 49. În materia analizată, din perspectiva unei veritabile chestiuni de drept, susceptibilă să dea naștere unor interpretări diferite, se relevă dificultăți în interpretarea dispozițiilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, potrivit cărora „construcțiile executate fără autorizație de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, precum și cele care nu au efectuată recepția la terminarea lucrărilor, potrivit legii, nu se consideră finalizate“. ... 50. Aceasta întrucât, conform prevederilor art. 3 din Legea nr. 50/1991, construcțiile se pot realiza numai cu respectarea autorizației de construire; pe de o parte, executarea lucrărilor fără această autorizație constituie contravenție, conform art. 26 din aceeași lege, iar, pe de altă parte, art. 31 din actul normativ în discuție prevede faptul că dreptul de a constata contravențiile și de a aplica amenzile se prescrie în termen de 3 ani de la data săvârșirii faptei. ... 51. Problema ivită în legătură cu interpretarea dispozițiilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 este dacă aceste prevederi legale trebuie interpretate în sensul că sancțiunile contravenționale prevăzute la art. 26 alin. (2) din lege, pentru săvârșirea contravențiilor prevăzute de alin. (1) lit. a) și b) din același articol, se pot aplica oricând, contravenția având caracter continuu, ori dacă termenul de prescripție prevăzut la art. 31 din același act normativ începe să curgă de la săvârșirea faptei, în materialitatea ei. ... 52. Condiția de admisibilitate referitoare la caracterul esențial al chestiunii de drept, de a cărei lămurire trebuie să depindă soluționarea pe fond a cauzei pendinte în care se ridică, este îndeplinită, deoarece, prin raportare la obiectul cauzei, soluția pe fond depinde de analiza incidenței art. 31 din Legea nr. 50/1991, respectiv de a se stabili dacă a intervenit sau nu prescripția dreptului de a aplica sancțiunea contravențională, dacă respectiva faptă are sau nu caracter continuu, în funcție de modul de interpretare a dispozițiilor art. 37 alin. (5) din același act normativ, pretins greșita aplicare a acestor ultime prevederi legale fiind și motiv de apel. ... 53. Data la care se consideră a fi săvârșită contravenția este o chestiune esențială în soluționarea cauzei pendinte, întrucât o interpretare a art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 în sensul că, pentru toate construcțiile realizate fără autorizație, data la care este săvârșită contravenția este aceea la care autoritățile abilitate decid să o sancționeze pare a lăsa fără aplicabilitate art. 31 din aceeași lege privitor la prescripția în termen de 3 ani a răspunderii contravenționale, instituind un caz de imprescriptibilitate, aceste susțineri făcând obiectul primului motiv de apel îndreptat împotriva sentinței judecătoriei. ... 54. Și a patra condiție de admisibilitate, în ordinea în care au fost enumerate anterior, este îndeplinită, întrucât chestiunea de drept în discuție nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, iar Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat deja asupra problemei de drept printr-o hotărâre obligatorie pentru toate instanțele. ... 55. În ceea ce privește însă cerința noutății chestiunii de drept ce formează obiectul sesizării, se constată că aceasta nu este îndeplinită. ... 56. Scopul sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție cu pronunțarea unei hotărâri prealabile este acela de a preîntâmpina generarea unei jurisprudențe neunitare, ca urmare a unei interpretări și aplicări diferite a unor dispoziții legale, și nu acela de a înlătura o practică neunitară deja reflectată în hotărârile instanțelor judecătorești, ceea ce înseamnă că problema de drept ce face obiectul sesizării trebuie să fie nouă. ... 57. În lipsa unei definiții a „noutății“ chestiunii de drept și a unor criterii de determinare a acesteia în cuprinsul art. 519 din Codul de procedură civilă, rămâne atributul Înaltei Curți de Casație și Justiție, sesizată cu pronunțarea unei hotărâri prealabile, să hotărască dacă problema de drept a cărei dezlegare se solicită este nouă sau nu, astfel cum s-a reținut deja în decizii anterioare pronunțate în această materie (deciziile Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 1 din 17 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 9 aprilie 2014; nr. 3 și nr. 4 din 14 aprilie 2014, publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 437 din 16 iunie 2014; nr. 13 și nr. 14 din 8 iunie 2015, publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 518 din 13 iulie 2015 și, respectiv, nr. 736 din 1 octombrie 2015). ... 58. Astfel, condiția noutății unei chestiuni de drept nu poate fi apreciată ca fiind îndeplinită, așa cum consideră instanța de trimitere, numai din perspectiva unei analize limitate doar la împrejurarea ca asupra chestiunii de drept Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat printr-o altă hotărâre și nici să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii aflat în curs de soluționare. ... 59. Deși în deciziile anterior citate ale Înaltei Curți de Casație și Justiție s-a reținut că noutatea unei chestiuni de drept poate fi generată nu numai de o reglementare nou-intrată în vigoare, ci și de una veche, dacă realitățile sociale și economice justifică o reevaluare a modului de interpretare și aplicare a acesteia, totuși examinarea acestei condiții necesită, prin verificarea jurisprudenței recente, a se vedea dacă, în procesul curent de aplicare a legii, instanțele au dat o rezolvare chestiunii de drept sesizate de instanța de trimitere. Cu alte cuvinte, ceea ce prezintă importanță sub acest aspect este existența și dezvoltarea unei practici judiciare constante în această materie. ... 60. Prin urmare, caracterul de noutate se pierde, pe măsură ce chestiunea de drept a primit o dezlegare din partea instanțelor, în urma unei interpretări adecvate, concretizată într-o practică judiciară consacrată, iar opiniile jurisprudențiale izolate sau cele pur subiective nu pot constitui temei declanșator al mecanismului pronunțării unei hotărâri prealabile. A admite contrariul reprezintă, în plus, acceptarea ideii că mecanismul de unificare reglementat prin art. 519 din Codul de procedură civilă se suprapune necondiționat celui al recursului în interesul legii, reglementat de art. 514 din Codul de procedură civilă, care, pe această cale, ar putea fi promovat chiar într-o cauză pendinte. ... 61. Din partea expozitivă a acestei decizii se poate observa cu ușurință nu doar că problema sesizată și-a găsit aplicare în mod consistent în jurisprudența recentă a instanțelor naționale, dar și că rezolvarea chestiunii de drept nu este uniformă, chiar dacă se degajă o anumită orientare majoritară, practica judiciară în materia analizată începând a se contura, într-un sens sau în celălalt, încă de la nivelul anilor 2013-2014. De altfel, instanța de trimitere cunoștea acest aspect, arătând în încheierea de sesizare că „problema de drept este nouă întrucât chestiunea nu a fost dezlegată jurisprudențial într-o așa manieră încât nu e susceptibilă de diferite interpretări“. Cu alte cuvinte, completul care a formulat sesizarea admite faptul că, în materia analizată, s-a conturat o anumită jurisprudență, dar că aceasta nu are caracter unitar. ... 62. Examenul jurisprudențial efectuat mai sus, la cap. VI din prezenta decizie, arată așadar că s-a conturat deja o practică judiciară divergentă în legătură cu chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită, fiind pronunțate soluții care consfințesc atât interpretarea potrivit căreia termenul de prescripție curge de la data terminării faptice a lucrării sau de la data la care autoritatea competentă trebuia să cunoască edificarea construcției fără autorizație de construire, cât și interpretarea conform căreia, pentru contravențiile constând în executarea totală, fără autorizație de construire, a unei construcții ce cuprinde toate elementele structurale necesare pentru a fi considerată terminată, termenul de prescripție a dreptului de a constata contravențiile și de a aplica amenzile curge de la data la care autoritatea competentă a constatat comiterea faptei. ... 63. Aceste aspecte, pe de-o parte, estompează noutatea, prevăzută de lege ca o condiție a sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție în procedura pronunțării unei hotărâri prealabile, scopul preîntâmpinării practicii neunitare nemaiputând fi atins, dar, în egală măsură, creează premisele unui alt mecanism de unificare, ce exclude demersul actual al Tribunalului Cluj. ... 64. În acest context nu este lipsit de semnificație faptul că, așa cum rezultă din răspunsul cuprins în Adresa nr. 471/C/707/III-5/2020 a Ministerului Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, în prezent, la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil din cadrul respectivei instituții, se analizează îndeplinirea condițiilor legale, în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii, prin care să se lămurească problema dacă prevederile „art. 26 alin. (1) , raportat la art. 31, coroborate cu art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcție, se pot interpreta în sensul de a se stabili care este momentul de la care începe să curgă termenul de prescripție a dreptului de a constata contravențiile constând în executarea totală, fără autorizație de construire, a unei construcții ce cuprinde toate elementele structurale necesare pentru a fi considerată terminată și de a aplica amenzile prevăzute de art. 26, respectiv de la data terminării faptice a lucrării sau de la data la care autoritatea competentă a constatat comiterea faptei ?“ ... 65. Se mai impune a preciza și faptul că instanța de contencios constituțional s-a pronunțat în repetate rânduri asupra constituționalității dispozițiilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, a căror interpretare se solicită (de exemplu, deciziile nr. 846 din 9 octombrie 2007 și nr. 697 din 25 mai 2010, menționate mai sus), iar interpretarea și aplicarea acestui text de lege a făcut și obiectul unor decizii ale instanței supreme, precum: Decizia nr. VII din 20 noiembrie 2000, pronunțată de Secțiile Unite, Decizia nr. 13 din 8 aprilie 2019, pronunțată de Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, deciziile nr. 58 din 17 septembrie 2018 și nr. 36 din 28 iunie 2019, pronunțate de Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, menționate, de asemenea, în cele ce precedă. ... 66. Prin această din urmă decizie a fost respinsă, ca inadmisibilă, tocmai pentru neîntrunirea condiției noutății, sesizarea formulată de Tribunalul Gorj - Secția contencios administrativ și fiscal, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea chestiunii de drept referitoare la interpretarea și aplicarea acelorași dispoziții legale, respectiv art. 26 raportat la art. 31, coroborat cu art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, în sensul de a se răspunde la întrebarea dacă, pentru contravențiile prevăzute de primul text de lege, termenul de prescripție a dreptului de a constata faptele și de a aplica amenzile curge de la data la care autoritatea competentă a constatat comiterea contravenției. ... 67. Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept care a pronunțat Decizia nr. 36 din 28 iunie 2019 a constatat că sesizarea este inadmisibilă, întrucât nu este întrunită condiția noutății, câtă vreme norma în discuție a fost introdusă în corpul Legii nr. 50/1991 în anul 2003, iar, pe de altă parte, instanțele s-au pronunțat deja prin hotărâri judecătorești asupra chestiunii de drept supuse analizei. ... 68. Chiar dacă, în cauza în care a fost formulată sesizarea analizată, instanța de trimitere supune dezbaterii Înaltei Curți de Casație și Justiție și problema caracterului contravențiilor prevăzute de dispozițiile art. 26 alin. (1) lit. a) și b) din Legea nr. 50/1991, în sensul dacă acestea au sau nu caracter continuu, finalitatea urmărită este aceeași, respectiv de a se stabili momentul de la care începe să curgă termenul de prescripție a răspunderii contravenționale și a dreptului de a aplica amenzi, din perspectiva dispozițiilor art. 31, coroborat cu art. 37 alin. (5) din același act normativ. ... 69. Se constată așadar că problema de drept a cărei dezlegare se cere nu este nouă, nefiind îndeplinite criteriile care sunt de natură să caracterizeze noutatea chestiunii de drept, prevăzută de lege drept condiție a sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție cu pronunțarea unei hotărâri prealabile. ... ...