Decizia ÎCCJ nr. 39/2020 (HP)Punctul X

X. Înalta Curte de Casație și Justiție 63. Dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă reglementează, anterior rezolvării de principiu a unei chestiuni de drept, condițiile de admisibilitate pe care trebuie să le îndeplinească sesizarea. ... 64. O primă condiție este aceea ca pricina în care s-a ridicat chestiunea de drept să se afle pe rolul unui complet de judecată care soluționează cauza în ultimă instanță. ... 65. Această condiție este îndeplinită, deoarece Curtea de Apel Constanța a fost învestită cu soluționarea recursului în contencios administrativ, promovat împotriva unei hotărâri ce a fost pronunțată de tribunal în primă instanță, singura cale de atac fiind recursul, iar decizia este definitivă, conform art. 95 pct. 1, art. 96 pct. 3 din Codul de procedură civilă, art. 20 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 și art. 634 alin. (1) pct. 5 din Codul de procedură civilă. ... 66. Celelalte condiții desprinse din textul menționat impun ca: sesizarea să privească o chestiune de drept; de lămurirea acesteia să depindă soluționarea pe fond a cauzei; chestiunea de drept să fie nouă, precum și ca asupra respectivei chestiuni de drept Înalta Curte de Casație si Justiție să nu fi statuat și nici să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare. ... 67. În ceea ce privește chestiunea de drept supusă analizei, sesizarea urmărește clarificarea momentului de începere a curgerii termenului de prescripție în vederea recuperării sumelor plătite necuvenit unor persoane fizice cu titlu de beneficii de asistență socială, în speță ajutorul pentru încălzirea locuinței în perioada sezonului rece. ... 68. Dispozițiile art. 30 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 70/2011, aprobată prin Legea nr. 92/2012, stabilesc că sumele plătite necuvenit să se recupereze prin dispoziție a primarului, iar cele ale art. I alin. (4) și (5) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 44/2014 prevăd că termenul de prescripție este cel reglementat de art. 2.517 din Codul civil. ... 69. Autorul sesizării a solicitat să se stabilească, de principiu, în raport cu prevederile art. 30 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 70/2011, ale art. I alin. (4) și (5) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 44/2014, raportat la art. 2.517 și 2.528 din Codul civil, care este momentul ce marchează începutul curgerii termenului de prescripție extinctivă, respectiv să se decidă dacă acesta poate fi considerat: data când păgubitul a cunoscut sau trebuia să cunoască paguba, conform dispozițiilor art. 2.528 din Codul civil, sau un alt moment ulterior, când primarul a luat cunoștință de plata nelegală a ajutorului de încălzire, ca urmare a verificărilor efectuate de alte instituții abilitate, inclusiv instituții care nu sunt prevăzute de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2011, și care, în speță, a fost identificată ca fiind Curtea de Conturi a României. ... 70. Obiectul sesizării, astfel cum a fost prezentat de către autorul său, se încadrează în categoria celor prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, deoarece presupune interpretarea normelor juridice incidente speței, fiind îndeplinită astfel și cerința referitoare la aducerea în dezbatere, pe calea acestui mecanism, a unei chestiuni de drept. ... 71. Din cuprinsul acestei concluzii se desprinde și o altă consecință, aceea că este întrunită și condiția ca de lămurirea respectivei chestiuni de drept să depindă soluționarea pe fond a cauzei, avându-se în vedere că stabilirea momentului începerii curgerii termenului de prescripție determină, în mod decisiv, caracterul legal sau nelegal al actului administrativ contestat și că aspectul respectiv face obiect al criticilor deduse judecății în recurs, raportat la soluția primei instanțe. ... 72. Pentru a primi o dezlegare pe calea procedurală reglementată de art. 519 din Codul de procedură civilă și a face obiectul pronunțării unei hotărâri prealabile, chestiunea de drept trebuie să aibă caracter de noutate și să prezinte un grad de dificultate apt să declanșeze acest mecanism al preîntâmpinării unei jurisprudențe neunitare. ... 73. În ceea ce privește caracterul de noutate al chestiunii de drept, el este îndeplinit doar formal, în sensul că nu s-a mai solicitat, în interpretarea textelor legale menționate, pronunțarea unei hotărâri prealabile. ... 74. De asemenea, astfel cum s-a arătat în jurisprudența dezvoltată de Înalta Curte de Casație si Justiție pe acest aspect, pentru ca o chestiune de drept să facă obiectul unei hotărâri prealabile, este necesar ca aceasta să prezinte un grad de dificultate care nu ar putea fi depășit decât recurgându-se la acest mecanism de interpretare^1. ^1 A se vedea, în acest sens, de exemplu, Decizia nr. 24 din 29 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 820 din 4 noiembrie 2015; Decizia nr. 6 din 30 ianuarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 144 din 24 februarie 2017; Decizia nr. 10 din 4 aprilie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 393 din 23 mai 2016; Decizia nr. 62 din 18 septembrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 797 din 9 octombrie 2017; Decizia nr. 52 din 3 iulie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 764 din 26 septembrie 2017; Decizia nr. 90 din 4 decembrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 191 din 1 martie 2018. ... 75. Or, în prezenta cauză se constată lipsa caracterului dificil al chestiunii de drept, prin raportare la efectele și incidența Deciziei de recurs în interesul legii nr. 19 din 3 iunie 2019^2, care a dat dezlegare de principiu problemei de drept referitoare la modalitatea în care constatările efectuate de un organ de control, terț față de raportul juridic de creanță, pot influența sau nu momentul de începere a curgerii termenului de prescripție extinctivă a acțiunii în recuperarea sumelor plătite necuvenit. ^2 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I nr. 860 din 24 octombrie 2019. ... 76. Potrivit deciziei menționate, s-a statuat că „actul de control efectuat de Curtea de Conturi sau de un alt organ cu atribuții de control, prin care s-a stabilit în sarcina angajatorului obligația de a acționa pentru recuperarea unui prejudiciu produs de un salariat ori rezultat în urma plății către acesta a unei sume de bani necuvenite, nu marchează începutul termenului de prescripție extinctivă a acțiunii pentru angajarea răspunderii patrimoniale a salariatului“. ... 77. S-a reținut în considerentele deciziei, cu valoare de principiu, că paguba constatată este preexistentă raportului Curții de Conturi sau altui organ cu atribuții de control (paragraful 57), că izvorul obligației debitorului nu îl reprezintă actul de control, ci actul sau faptul juridic ce a generat paguba (paragraful 60), astfel încât invocarea actului de control este irelevantă, neexistând nicio dispoziție legală care să stabilească faptul că acesta ar reprezenta punctul de plecare al cursului prescripției extinctive (paragraful 61) și de asemenea, nefiind asimilat de lege ca act întreruptiv al cursului prescripției extinctive (paragraful 62). ... 78. Analiza menționată a fost făcută în contextul în care s-a constatat existența, la acel moment, a unei jurisprudențe neunitare în legătură cu efectele juridice produse de actul de control al Curții de Conturi sau al altui organ cu atribuții de control pe planul prescripției extinctive, respectiv al modalității în care marchează sau nu momentul de la care începe să curgă termenul de prescripție extinctivă în acțiunile inițiate de angajatori pentru recuperarea prejudiciului cauzat de salariați și are aplicabilitate mutatis mutandis în legătură cu chestiunea dedusă judecății prin prezenta sesizare. ... 79. Astfel, raportat la datele sesizării de față, se constată că prin dispoziție a primarului, emisă în temeiul prevederilor art. 30 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 70/2011 și ale art. I din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 44/2014, ca urmare a măsurilor dispuse de Curtea de Conturi Constanța, s-a impus recuperarea unei plăți nedatorate, constând în prejudiciul generat de acordarea ajutorului de încălzire a locuinței în sezoanele reci. ... 80. După cum se observă, în ambele situații, acțiunea de recuperare a plății nedatorate a fost demarată ca urmare a unei măsuri de control a organelor Curții de Conturi, prin care, în prima ipoteză, angajatorul a fost obligat să acționeze pentru recuperarea prejudiciului de la angajatul său, iar în cel de-al doilea caz, primarul a fost obligat să ia măsurile pentru recuperarea ajutorului pentru încălzirea locuinței. ... 81. În ambele ipoteze, independent de normele speciale incidente (din Codul muncii, respectiv ordonanțe de urgență privind beneficiile de asistență socială), relevante, sub aspectul prescripției extinctive, sunt prevederile art. 2.528 din Codul civil cu privire la determinarea momentului începerii curgerii termenului de prescripție extinctivă - în raport cu data la care păgubitul a cunoscut sau trebuia să cunoască atât paguba, cât și pe cel care răspunde de ea - care nu poate fi influențat, astfel cum s-a statuat deja, de un act de control întocmit de un terț față de raportul juridic. ... 82. Ignorând regulile de interpretare logică referitoare la analogie care presupun, mutatis mutandis, existența aceleiași soluții sau dezlegări în drept atunci când există aceleași rațiuni ale legii (ubi eadem ratio, ibi eadem jus), titularul sesizării consideră, fără temei, că situația ar fi diferită de cea asupra căreia s-a statuat prin Decizia de recurs în interesul legii nr. 19/2019, deoarece vizează plăți nelegale acordate din fonduri publice, în baza unor declarații ale beneficiarului, care nu corespund realității, iar legiuitorul a stabilit posibilitatea recuperării sumelor achitate nelegal dacă, la verificările efectuate, se constată că informațiile oferite de beneficiar la completarea cererii și a declarației pe propria răspundere privind componența familiei și veniturile/bunurile acestuia sunt incorecte. ... 83. De asemenea, s-a mai reținut, ca element de diferență față de dezlegările în drept anterioare, faptul că respectivele verificări ale autorității administrative pot fi efectuate „oricând“ [art. 30 alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 70/2011], fără a se impune un termen în acest sens, așa încât termenul de prescripție nu ar putea să curgă de la momentul acordării plății nelegale, deoarece data de la care se presupune că s-a luat cunoștință de pagubă și de cel care răspunde de ea este cea a realizării acestor verificări. ... 84. Or, aceste aspecte nu pot duce la o altă dezlegare de principiu și nu justifică declanșarea acestui mecanism de unificare jurisprudențială, deoarece, pe de o parte, nu are relevanță dacă plățile nelegale sunt acordate din fonduri publice sau private, neexistând o atare distincție în cuprinsul dispozițiilor Codului civil, iar, pe de altă parte, se citează incomplet prevederile art. 30 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 70/2011^3, pentru a se susține existența unei alte teze de dezbătut. ^3 Conform art. 30 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 70/2011: (1) În situația în care familia sau persoana singură beneficiară de ajutor pentru încălzirea locuinței refuză să furnizeze informațiile și documentele necesare pentru întocmirea anchetei sociale, prevăzută la art. 14 alin. (5) și (7) , ajutorul pentru încălzirea locuinței nu se mai acordă. (2) În cazul în care în urma anchetelor sociale efectuate la solicitarea agențiilor teritoriale în condițiile art. 14 alin. (6) se constată că la completarea cererii și declarației pe propria răspundere privind componența familiei și veniturile acesteia familia sau persoana singură beneficiară de ajutor pentru încălzirea locuinței nu a declarat corect numărul membrilor de familie, veniturile ori bunurile deținute, dreptul la ajutorul pentru încălzirea locuinței încetează începând cu luna următoare, iar sumele plătite necuvenit cu acest titlu se recuperează în condițiile legii, prin dispoziție a primarului, care constituie titlu executoriu. (3) Agențiile teritoriale pot efectua oricând verificări cu privire la condițiile care au stat la baza acordării ajutorului pentru încălzirea locuinței, precum și a îndeplinirii de către titular a obligației prevăzute la art. 19 alin. (1) . (4) Sumele acordate necuvenit cu titlu de ajutor pentru încălzirea locuinței, plătite din bugetul de stat, se recuperează de către serviciile de specialitate ale primăriei de la beneficiar în termen de maximum 3 luni, se transferă agenției teritoriale și se fac venituri la bugetul de stat. (5) În situația în care, cu prilejul verificărilor dispuse de primar sau efectuate de către agențiile teritoriale, se constată că cele declarate de solicitantul ajutorului pentru încălzirea locuinței nu corespund realității și se apreciază că sunt indicii cu privire la săvârșirea unei infracțiuni, organul constatator are obligația să sesizeze organele de urmărire penală. ... 85. Astfel, articolul sus-menționat statuează că verificările se efectuează în condițiile dispozițiilor art. 14 alin. (6) , adică pe parcursul sezonului rece, la sesizarea terților sau la solicitarea agențiilor teritoriale. ... 86. Totodată, textul face trimitere și la dispozițiile art. 14 alin. (5) din ordonanță care stipulează că primarul, în vederea acordării dreptului de ajutor, solicită informații pe bază de protocol altor instituții/autorități sau, după caz, cere documente doveditoare solicitanților, iar în cazul în care există suspiciuni cu privire la acordarea dreptului, acesta poate stabili dreptul pe baza anchetei sociale efectuate de serviciul public de asistență socială. ... 87. Așadar, responsabilitatea asupra corectitudinii solicitărilor aparține, după beneficiar, primarului, care este obligat să efectueze verificarea documentelor necesare la momentul acordării dreptului^4, astfel că paguba, dacă există, este în realitate preexistentă unor acte emise de alte organe cu atribuții de control. ^4 Conform art. 14 alin. (4) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 70/2011, în vederea stabilirii dreptului, primarii solicită acte doveditoare care atestă componența familiei și veniturile realizate de membrii acesteia, precum și acte doveditoare privind locuința sau bunurile deținute de aceștia, inclusiv în alte unități administrativ-teritoriale. ... 88. Față de modalitatea strictă în care sunt reglementate obligațiile primarului la momentul analizării și încuviințării cererii de acordare a ajutorului pentru încălzirea locuinței, se poate spune chiar că dezlegările din Decizia de recurs în interesul legii nr. 19/2019 se impun printr-o interpretare a fortiori, pentru că în timp ce culpa angajatorului era una prezumată în legătură cu nedepunerea tuturor diligențelor pentru descoperirea pagubei și recuperarea acesteia, fără ca aceste diligențe să poată fi circumstanțiate în concret în temeiul unei norme, de data aceasta, legiuitorul însuși descrie în ce constau diligențele pe care trebuie să le efectueze primarul, în vederea stabilirii unor astfel de drepturi doar persoanelor cu vocație și evitării creării unor prejudicii prin plăți necuvenite. ... 89. În mod evident, izvorul obligației debitorului nu îl poate reprezenta actul de control al Curții de Conturi sau al unui alt organ cu atribuții de control, ci actul sau faptul juridic ce a generat paguba provocată, cum s-a stabilit deja prin Decizia de recurs în interesul legii nr. 19/2019, întrucât prin intermediul actului de control se constată doar abaterile de la aplicarea legii (paragraful 55 din decizia menționată), în baza unor documente care ar fi trebuit să fie la îndemâna și spre verificarea prealabilă a celui care a încuviințat o cerere în afara cadrului legal. ... 90. În concluzie, se apreciază că nu există niciun argument pentru care autorul sesizării să nu aplice dezlegările date deja problemei de drept prin Decizia de recurs în interesul legii nr. 19/2019 în privința determinării momentului de începere a curgerii termenului de prescripție extinctivă, neexistând dificultate în soluționarea cauzei și nefiind necesar să se pronunțe o nouă decizie care să conțină argumente identice și aceeași soluție. ... 91. Dimpotrivă, recurgerea la acest mecanism de unificare jurisprudențială s-a făcut în condițiile în care nu exista o reală chestiune de drept, cu un caracter dificil și serios, fiind la îndemâna titularului sesizării să recurgă la metode de interpretare logică (argumentele mutatis mutandis, respectiv a fortiori) în baza unor dezlegări de principiu date deja de instanța supremă^5. ^5 În sensul că atunci când aplicarea regulii de interpretare mutatis mutandis este suficientă pentru dezlegarea chestiunii de drept, sesizarea pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile este inadmisibilă, a se vedea, de exemplu, Decizia nr. 82 din 20 noiembrie 2017, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 172 din 23 februarie 2018; Decizia nr. 15 din 8 aprilie 2019, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 419 din 29 mai 2019. ... 92. Existența unei divergențe de opinii în interiorul aceluiași complet (cum este cazul sesizării de față, conform consemnărilor din motivarea acesteia) nu deschide calea pronunțării unei hotărâri prealabile, ci pe aceea reglementată de art. 398 alin. (2) din Codul de procedură civilă. ... 93. De altfel, faptul că nu există o dificultate reală în soluționarea acestui tip de cauze rezultă din chiar jurisprudența dezvoltată la nivelul instanței căreia îi aparține completul titular la sesizării, jurisprudență care a făcut aplicarea dezlegărilor conținute în Decizia de recurs în interesul legii nr. 19/2019 (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 1.350/C/21.11.2019). ... ...