Decizia ÎCCJ nr. 74/2020 (HP)Punctul X

X. Înalta Curte de Casație și Justiție A. Cu privire la admisibilitatea sesizării 39. Din cuprinsul prevederilor art. 519 din Codul de procedură civilă, care reglementează procedura de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, rezultă următoarele condiții de admisibilitate a sesizării, care trebuie îndeplinite cumulativ: – existența unei chestiuni de drept; problema pusă în discuție trebuie să fie una veritabilă, susceptibilă să dea naștere unor interpretări diferite; ... – chestiunea de drept să fie ridicată în cursul judecății în fața unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță; ... – chestiunea de drept să fie esențială, în sensul că de lămurirea ei depinde soluționarea pe fond a cauzei; noțiunea de „soluționare pe fond“ trebuie înțeleasă în sens larg, incluzând nu numai problemele de drept material, ci și pe cele de drept procesual, cu condiția ca de rezolvarea acestora să depindă soluționarea pe fond a cauzei; ... – chestiunea de drept să fie nouă; ... – chestiunea de drept să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, iar Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat deja asupra problemei de drept printro hotărâre obligatorie pentru toate instanțele. ... ... 40. Procedând la analiza asupra admisibilității sesizării se constată că instanța de trimitere, respectiv Tribunalul Argeș - Secția civilă, este legal învestită cu soluționarea unei cereri de anulare a unui ordin emis de prefect, prin care s-a constatat încetarea de drept a mandatului de primar al reclamantului, înainte de expirarea duratei acestuia, hotărârea care se va pronunța în cauză fiind definitivă conform art. 69 alin. (5) teza finală din Legea nr. 215/2001. ... 41. Condiția de admisibilitate referitoare la caracterul esențial al chestiunii de drept de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei pendinte în care se ridică este îndeplinită, deoarece, prin raportare la obiectul cauzei, soluția pe fond depinde de conținutul și interpretarea normelor incidente, instanța de trimitere având a analiza prescripția răspunderii administrative a reclamantului, ca motiv de nulitate a ordinului contestat, care din perspectiva art. 26 alin. (3) teza întâi din Legea nr. 176/2010 este supus altui termen special de prescripție de 6 luni. ... 42. De asemenea este îndeplinită și cerința noutății chestiunii de drept supuse interpretării, care, potrivit art. 519 din Codul de procedură civilă, reprezintă o condiție distinctă de admisibilitate. Astfel, în doctrină, s-a exprimat opinia potrivit căreia sesizarea instanței supreme ar fi justificată sub aspectul îndeplinirii elementului de noutate, atunci când problema de drept nu a mai fost analizată - în interpretarea unui act normativ mai vechi - ori decurge dintr-un act normativ intrat în vigoare recent sau relativ recent prin raportare la momentul sesizării. De asemenea, problema de drept poate fi considerată nouă prin faptul că nu a mai fost dedusă judecății anterior. Caracterul de noutate se pierde pe măsură ce chestiunea de drept a primit o dezlegare din partea instanțelor, în urma unei interpretări concretizate într-o practică judiciară consacrată. ... 43. Examenul jurisprudențial efectuat a relevat că nu s-a cristalizat o jurisprudență în legătură cu chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită, situație care justifică interesul în formularea unei cereri pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile în scopul prevenirii apariției practicii neunitare, iar analiza punctelor de vedere ce au fost exprimate și a exemplelor de practică relevate oferă indicii referitoare la posibilitatea apariției unei practici neunitare consistente din această perspectivă. Așa fiind, condiția noutății se verifică, devenind actuală cerința interpretării și aplicării normelor de drept respective. ... 44. În egală măsură, opiniile diferite exprimate în cuprinsul răspunsurilor formulate de curțile de apel, precum și soluțiile deja pronunțate demonstrează și dificultatea ridicată a interpretării ce se solicită pe calea prezentei sesizări, ce va avea efect în modalitatea de soluționare a cererilor de anulare a ordinelor emise de prefect prin care se constată încetarea de drept a mandatelor aleșilor locali care s-au aflat în stare de incompatibilitate sau conflict de interese, legal constatate. ... 45. În fine, se mai reține că în legătură cu chestiunea de drept adusă în dezbatere Înalta Curte de Casație și Justiție nu a oferit până în prezent o dezlegare generică, cu efecte erga omnes, problemei de drept care constituie obiect al sesizării. ... 46. Prin urmare, se constată că sunt îndeplinite toate condițiile de admisibilitate privind declanșarea procedurii hotărârii prealabile. ... ... B. Cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării 47. Prin întrebarea adresată Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, instanța de trimitere urmărește clarificarea sferei de aplicare a dispozițiilor art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010, în funcție de cele două situații posibil de întâlnit, respectiv atunci când raportul de evaluare a stării de incompatibilitate a rămas definitiv înăuntrul termenului general de 3 ani de prescripție a răspunderii, calculat de la data săvârșirii faptei ce a constituit cauza de incompatibilitate, sau atunci când raportul de evaluare a rămas definitiv după ce termenul de prescripție s-a împlinit. În alte cuvinte, instanța de trimitere solicită cuantificarea efectelor termenului general de prescripție și a termenului de prescripție specială (în accepțiunea instanței de trimitere) de 6 luni prevăzut de art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010 asupra validității ordinului prefectului prin care se constată încetarea de drept a mandatului alesului local, precum și verificarea eventualei lor incompatibilități în caz de concurs între ele. ... 48. Cu titlu prealabil, este de menționat că Agenția Națională de Integritate desfășoară o activitate administrativă de evaluare a declarațiilor de avere, a datelor, a informațiilor și a modificărilor patrimoniale intervenite, a intereselor și a incompatibilităților pentru persoanele prevăzute de lege. În acest proces, Agenția Națională de Integritate întocmește rapoarte, cu valențele unor veritabile acte administrative, care se concretizează în evaluări ale unor fapte ori situații cu semnificație juridică a căror finalitate conferă dreptul de sesizare a instanțelor de judecată sau, după caz, a altor autorități și instituții competente în vederea dispunerii măsurilor prevăzute de lege. ... 49. În exercițiul acestor competențe, așa cum s-a remarcat în Decizia Curții Constituționale nr. 449 din 16 iunie 2015, ca urmare a interpretării art. 11 din Legea nr. 176/2010, Agenția Națională de Integritate are la dispoziție un interval de timp egal cu durata mandatului alesului local, la care se adaugă încă 3 ani de la momentul încheierii mandatului, în care aceasta poate efectua activitățile amintite. ... 50. Competențele agenției sunt circumscrise din punct de vedere temporal, așa cum rezultă din decizia amintită, și de termenul general de prescripție de 3 ani, prevăzut de art. 2.517 din Codul civil, sau, după caz, în funcție de momentul săvârșirii faptei și implicit a legii aplicabile, de art. 3 din Decretul nr. 167/1958 privitor la prescripția extinctivă, republicat în Buletinul Oficial al Republicii Socialiste România, Partea I, nr. 11 din 15 iulie 1960, abrogat prin Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind Codul civil, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 409 din 10 iunie 2011, cu modificările și completările ulterioare. ... 51. Însă în regimul noului Cod civil, termenul de prescripție, conform art. 2.523, începe să curgă de la data când titularul dreptului la acțiune a cunoscut sau, după împrejurări, trebuia să cunoască nașterea lui. Prin drept la acțiune se înțelege, conform art. 2.500 alin. (2) din Codul civil, dreptul de a constrânge o persoană, cu ajutorul forței publice, să execute o anumită prestație, să respecte o anumită situație juridică sau să suporte orice altă sancțiune civilă, după caz. ... 52. Referirile la momentul săvârșirii faptei, din considerentele deciziei menționate, ca moment de început (dies a quo), în raport cu care se calculează termenul de prescripție, au în vedere aplicabilitatea eventuală a Decretului nr. 167/1958 privitor la prescripția extinctivă, în funcție de legea aplicabilă în timp, iar nu dispozițiile noului Cod civil care, în materia analizată, excelează prin claritate, astfel că nu se poate susține că termenul de prescripție a răspunderii administrative avut în vedere de Curtea Constituțională începe să curgă în exclusivitate de la data săvârșirii faptei, contrar normei de principiu anterior expuse. ... 53. Prin urmare, în acest regim juridic, Agenția Națională de Integritate este ținută în exercitarea competențelor sale de evaluare a declarațiilor de avere, a datelor și informațiilor privind averea, precum și a modificărilor patrimoniale intervenite, a incompatibilităților și a conflictelor de interese potențiale în care se pot afla persoanele prevăzute la art. 1 din Legea nr. 176/2010, pe perioada îndeplinirii funcțiilor și demnităților publice, de declanșarea cercetărilor specifice în termenul general de 3 ani prevăzut de art. 2.523 din Codul civil, care începe să curgă de la data când a cunoscut sau, după împrejurări, trebuia să cunoască situația juridică sau factuală cu relevanță în exercitarea competențelor sale, care va fi interpretat în nota specifică a raporturilor de drept public în care acționează Agenția, dar nu mai târziu de 3 ani de la momentul încetării funcțiilor ori demnităților publice care fac obiectul cercetărilor. ... 54. Însă, prin Legea nr. 51/2019 a fost introdus alineatul (5) al art. 25 din Legea nr. 176/2010, care în reglementarea prescripției extinctive în această materie a statuat, prin derogare de la normele generale, că „Răspunderea civilă sau administrativă, disciplinară, pentru faptele care determină existența conflictului de interese sau a stării de incompatibilitate ale persoanelor aflate în exercitarea demnităților publice sau funcțiilor publice este înlăturată, nemaiputând fi angajată în condițiile depășirii termenului general de prescripție de 3 ani de la data săvârșirii lor, în conformitate cu art. 2.517 din Legea nr. 287/2009 privind Codul civil, republicată, cu modificările ulterioare“. ... 55. Această normă nu are aplicabilitate în cauza în care a fost necesară prezenta sesizare, însă distincțiile operate de legiuitor între diferitele forme de răspundere care concură în această materie vor fi avute în vedere și în cele ce urmează, iar argumentele ce succedă sunt lămuritoare și în privința interpretării acestei norme, evident cu luarea în considerare a aspectelor derogatorii de la norma generală sub aspectul momentului de la care curge termenul de prescripție. ... 56. Activitatea de evaluare a Agenției Naționale de Integritate este deci supusă termenului general de prescripție prevăzut de art. 2.523 din Codul civil, sancțiune civilă care este aplicabilă cu luarea în considerare a întregului său regim juridic. ... 57. Astfel, termenul de prescripție, prin care este sancționată pasivitatea sau expectativa Agenției Naționale de Integritate în instrumentarea dosarelor de evaluare a situațiilor de incompatibilitate sau conflict de interese, este susceptibil de întrerupere conform art. 2.537 din Codul civil, întrucât întreruperea, precum și suspendarea termenului prescripției extinctive sunt de esența acestei instituții juridice în materie civilă și, implicit, în materia dreptului administrativ, fiind de neacceptat ca ieșirea din pasivitate a Agenției în exercitarea competențelor sale proprii să rămână fără efect sub aspectul curgerii termenului de prescripție, al cărui scop este tocmai de a încuraja o conduită activă în valorificarea drepturilor și competențelor recunoscute prin lege. ... 58. În acest context, este de precizat că, prin natura ei, prescripția sancționează în general pasivitatea titularului dreptului subiectiv civil sau al altei situații juridice ocrotite de lege, care, în condițiile legii, nu și-a exercitat într-un termen defipt dreptul material la acțiune pentru a obține protecția judiciară a acesteia. ... 59. Astfel, legiuitorul a reglementat și cauzele de întrerupere a termenului de prescripție, fiind înzestrate cu acest efect conduitele titularului dreptului prin care acesta manifestă un comportament activ în scopul valorificării judiciare a dreptului său sau a altei situații juridice ocrotite de lege. ... 60. Spre deosebire de dreptul fiscal și dreptul concurenței, ramuri ale dreptului administrativ cu o autonomie semnificativă, dreptul administrativ propriu-zis nu are o reglementare proprie privind cazurile de întrerupere a cursului termenului de prescripție, cunoscând numai reglementări speciale prin care sunt instituite diferite termene de prescripție aplicabile fie cu privire la exercițiul acțiunii în contencios administrativ, fie, cum este cazul de față, pentru exercițiul competențelor legale cu care a fost învestită o autoritate publică. ... 61. Dispozițiile art. 2.537 din Codul civil constituie dreptul comun în materia reglementării cazurilor de întrerupere a cursului termenului de prescripție, având aplicabilitate și materia analizată. Însă pentru aplicarea sa în concret prescripției dreptului autorității publice de a-și exercita competențele, interpretul este obligat a recurge la metoda analogiei pentru a determina cazul asemănător de întrerupere a termenului de prescripție aplicabil, întrucât aceeași cauză sau aceleași rațiuni trebuie să producă același efect (ubi eadem est ratio, eadem lex esse debet sau ubi eadem est ratio, ibi eadem solutio esse debet). ... 62. Dintre cazurile de întrerupere reglementate de această normă, pentru identitate de rațiune poate fi aplicată în materia specifică analizată, situația prevăzută la pct. 2 din norma anterior menționată potrivit căreia „prescripția se întrerupe (...) 2. prin introducerea unei cereri de chemare în judecată sau de arbitrare, prin înscrierea creanței la masa credală în cadrul procedurii insolvenței, prin depunerea cererii de intervenție în cadrul urmăririi silite pornite de alți creditori ori prin invocarea, pe cale de excepție, a dreptului a cărui acțiune se prescrie“, deci situația în care cel împotriva căruia curge termenul de prescripție iese din pasivitatea sa sancționabilă și declanșează procedurile corespunzătoare recunoașterii dreptului sau interesului său legitim pretins. ... 63. Sesizarea și declanșarea cercetărilor de către Agenția Națională de Integritate, în realizarea competențelor legale cu care a fost învestită în vederea realizării interesului său public, întrerupe termenul scurs, prescripția dreptului Agenției la angajarea răspunderii administrative a persoanei cercetate și evaluate fiind ștearsă, conform art. 2.541 alin. (1) din Codul civil. ... 64. După rămânerea definitivă a raportului de evaluare, prin care o persoană a fost constatată a fi în stare de incompatibilitate sau conflict de interese, se naște dreptul corespunzător al Agenției Naționale de Integritate de a solicita instanțelor judecătorești competente anularea actelor juridice sau administrative încheiate direct sau prin persoane interpuse, cu încălcarea dispozițiilor legale privind conflictul de interese. De asemenea, tot de la rămânerea definitivă a raportului de evaluare se naște dreptul instituțiilor competente, după comunicarea prealabilă de către Agenție a raportului de evaluare conform art. 26 din Legea nr. 176/2010, de a aplica sancțiuni disciplinare sau administrative, după caz, în funcție de regimul juridic aplicabil. ... 65. Prin urmare, din momentul în care raportul de evaluare a devenit definitiv, în temeiul art. 2.541 alin. (4) din Codul civil începe să curgă un nou termen de prescripție, diferit prin obiect decât cel anterior întrerupt, prin care va fi sancționată pasivitatea actorilor noilor raporturi juridice născute după acest moment, în angajarea răspunderii civile, administrative sau disciplinare a persoanei declarate incompatibile sau constatate a fi în conflict de interese. ... 66. În lumina considerentelor Deciziei Curții Constituționale nr. 449 din 16 iunie 2015, acest termen nu poate fi decât termenul general reglementat de art. 2.517 din Codul civil, respectiv 3 ani. ... 67. Așa fiind, după rămânerea definitivă a raportului de evaluare nu mai poate fi invocată prescripția răspunderii administrative, respectiv a dreptului Agenției Naționale de Integritate de a-și exercita prerogativele legale de evaluare a intereselor și a incompatibilităților pentru persoanele prevăzute de lege, iar dacă a fost invocată nu mai poate fi valorificată ca motiv de nulitate a actelor sau măsurilor administrative subsecvente acestui raport, privite ca fiind consecințele legale ale acestuia. Îndeplinirea acestor acte sau măsurile administrative ulterioare sunt supuse unor termene de prescripție distincte, administrativă, disciplinară sau civilă, în funcție de natura lor, după caz, având ca termen de început (dies ad quo) momentul rămânerii definitive a raportului de evaluare. ... 68. Potrivit dispozițiilor art. 26 alin. (3) teza întâi din Legea nr. 176/2010, „Prin derogare de la dispozițiile legilor speciale care reglementează răspunderea disciplinară, sancțiunea poate fi aplicată în termen de cel mult 6 luni de la data rămânerii definitive a raportului de evaluare, potrivit prevederilor legale“. ... 69. Contrar opiniei instanței de trimitere, acest termen nu este de prescripție, ci unul de decădere, privit ca intervalul de timp înăuntrul căruia titularul dreptului de angaja răspunderea disciplinară este obligat, printr-o dispoziție legală, să-și exercite acel drept, sub sancțiunea stingerii dreptului respectiv. Efectul împlinirii acestui termen are ca efect pierderea dreptului subiectiv însuși, acest termen nefiind susceptibil de suspendare sau întrerupere, astfel că împlinirea lui stinge dreptul autorității competente de a aplica sancțiunea disciplinară, actul sancționator efectuat totuși cu depășirea termenului fiind viciat sub acest aspect. ... 70. Având în vedere regimul de drept public aplicabil, norma în discuție este imperativă, instituind un termen de decădere de ordine publică, organul de jurisdicție fiind obligat, potrivit art. 2.550 alin. (2) din Codul civil, să invoce și să aplice din oficiu termenul de decădere, indiferent dacă cel interesat îl pune sau nu în discuție, iar dacă va constata încheierea sau emiterea unui act juridic în exercițiul dreptului supus acestui termen după împlinirea lui, îl va anula. ... 71. Însă art. 26 alin. (3) teza întâi din Legea nr. 176/2010 este cu evidență o normă specială, derogatorie de la dispozițiile legale care reglementează răspunderea disciplinară în diferitele domenii în care acționează și cu care interferează, astfel că dispozițiile sale sunt de strictă aplicare și interpretare. ... 72. În aceste limite de interpretare, este de menționat că dispozițiile sale sunt aplicabile în exclusivitate numai în cazul angajării răspunderii disciplinare a persoanelor care, prin raportul de evaluare, au fost declarate incompatibile sau s-a constatat că s-au aflat în conflict de interese. ... 73. În cazul aleșilor locali, precum și în cazul unor categorii de demnitari, nu se poate susține că le este angajată răspunderea disciplinară, aspect care rezultă și din dispozițiile art. 26 din Legea nr. 176/2010, unde se precizează expres categoriile de demnitari, magistrați sau funcționari publici pentru care comunicarea raportului de evaluare se face în vederea aplicării sancțiunilor disciplinare. ... 74. Pentru aleșii locali (primar, președinte al consiliului județean, consilier local sau județean), în privința cărora, printrun raport de evaluare definitiv, s-a constatat a fi în stare de incompatibilitate sau conflict de interese, legiuitorul a prevăzut că mandatul lor încetează de drept, conform art. 160,193 și 204 din Codul administrativ, cu modificările și completările ulterioare, norme preluate din Legea nr. 215/2001, situație juridică ce este constatată prin ordin al prefectului. ... 75. Acest ordin nu este emis în virtutea atribuțiilor prefectului de a sancționa alesul local, competențe care nu-i sunt recunoscute prin lege, ci pentru „a constata, respectiv de «a lua act» de încetarea mandatului de primar, în anumite cazuri, expres prevăzute de lege, printre care și cel al condamnării, prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă, la o pedeapsă privativă de libertate. Așadar, prefectul îndeplinește, în temeiul legii, o formalitate necesară în vederea asigurării funcționării autorității administrației publice, în condiții de imparțialitate, fără a fi pusă în discuție crearea unui raport de subordonare între primar și prefect și fără ca prefectul să se substituie unei instanțe judecătorești în înfăptuirea justiției. Ordinul emis de prefect, în exercitarea acestei atribuții legale, este un act administrativ de autoritate, cu caracter declarativ, iar nu constitutiv de drepturi subiective, în sensul că, prin acesta, se ia act de o situație juridică preexistentă, clarificându-se și definitivându-se, astfel, raporturi juridice stabilite anterior, prin alte acte juridice“. (Decizia Curții Constituționale nr. 544 din 12 iulie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 862 din 28 octombrie 2016, paragraful 16; în același sens este și Decizia Curții Constituționale nr. 175 din 29 martie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 435 din 10 iunie 2016, paragrafele 24 și 25.) ... 76. Încetarea de drept a mandatului aleșilor locali se înscrie deci într-o formă specială de răspundere administrativă, alta decât cea disciplinară, care nu se încadrează în ipoteza normei prevăzută de art. 26 alin. (3) teza întâi din Legea nr. 176/2010, astfel că emiterea ordinului prefectului cu acest obiect nu este supusă termenului de decădere de 6 luni de la data rămânerii definitive a raportului de evaluare, ci termenului general de prescripție prevăzut de art. 2.517 din Codul civil. ... 77. Pentru toate aceste considerente, ... ... ...