Decizia ÎCCJ nr. 2/2023 (HP)Punctul XI

XI. Înalta Curte de Casație și Justiție XI.I. Asupra admisibilității sesizării 67. Din cuprinsul prevederilor art. 519 din Codul de procedură civilă, care reglementează procedura de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, rezultă următoarele condiții de admisibilitate a sesizării, care trebuie îndeplinite cumulativ: – existența unei chestiuni de drept; problema pusă în discuție trebuie să fie una veritabilă, susceptibilă să dea naștere unor interpretări diferite; ... – chestiunea de drept să fie ridicată în cursul judecății în fața unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță; ... – chestiunea de drept să fie esențială, în sensul că de lămurirea ei depinde soluționarea pe fond a cauzei; noțiunea de „soluționare pe fond“ trebuie înțeleasă în sens larg, incluzând nu numai problemele de drept material, ci și pe cele de drept procesual, cu condiția ca de rezolvarea acestora să depindă soluționarea pe fond a cauzei; ... – chestiunea de drept să fie nouă; ... – chestiunea de drept să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, iar Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat deja asupra problemei de drept printr-o hotărâre obligatorie pentru toate instanțele. ... ... 68. Procedând la analiza admisibilității sesizării, se constată că toate aceste condiții sunt îndeplinite. ... 69. În ceea ce privește condiția existenței unei chestiuni de drept și aceea ca problema pusă în discuție să fie una veritabilă, susceptibilă să dea naștere unor interpretări diferite, în practica instanței supreme s-a reținut că această cerință de admisibilitate a sesizării este referitoare la caracterul real și serios al problemei de drept cu care a fost sesizată Înalta Curte de Casație și Justiție, respectiv se impune ca aceasta să prezinte un grad de dificultate suficient de mare, astfel încât să justifice declanșarea procedurii prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă. ... 70. Sub acest aspect, în doctrină s-a arătat că declanșarea mecanismului de preîntâmpinare a jurisprudenței neunitare presupune existența unei chestiuni de drept reale, iar nu aparente, care să privească interpretarea diferită sau contradictorie a unui text de lege, a unei reguli cutumiare neclare, incomplete sau, după caz, incerte, nu orice problemă de drept putând face obiectul unei astfel de sesizări. ... 71. În jurisprudența dezvoltată în legătură cu această condiție de admisibilitate, Înalta Curte de Casație și Justiție a statuat în mod constant că în declanșarea procedurii pronunțării unei hotărâri prealabile trebuie să fie identificată o problemă de drept care necesită cu pregnanță a fi lămurită, care să prezinte o dificultate suficient de mare, în măsură să reclame intervenția instanței supreme în scopul rezolvării de principiu a chestiunii de drept și al înlăturării oricărei incertitudini care ar putea plana asupra securității raporturilor juridice deduse judecății (Decizia nr. 24 din 29 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 820 din 4 noiembrie 2015; Decizia nr. 6 din 30 ianuarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 144 din 24 februarie 2017; Decizia nr. 10 din 4 aprilie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 393 din 23 mai 2016; Decizia nr. 62 din 18 septembrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 797 din 9 octombrie 2017). ... 72. Chestiunea de drept trebuie să fie aptă să suscite interpretări diferite ce trebuie arătate în sesizare, cerință care rezultă din dispozițiile art. 520 alin. (1) teza a II-a din Codul de procedură civilă, conform cărora încheierea de sesizare trebuie să cuprindă și punctul de vedere al completului de judecată, care astfel este ținut, în primul rând, să stabilească dacă există o problemă de interpretare ce implică riscul unor dezlegări diferite ulterioare în practică. ... 73. Este necontestat faptul că problema de drept ce formează obiectul prezentei sesizări este susceptibilă de interpretări diferite și poate genera divergențe de jurisprudență, care „constituie, prin natura lor, consecința inerentă a oricărui sistem judiciar care se bazează pe un ansamblu de instanțe de fond având competență în raza lor teritorială“, iar „rolul unei instanțe supreme este tocmai să regleze aceste contradicții de jurisprudență“ (Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea din 6 decembrie 2007, Beian împotriva României, pct. 37; Hotărârea din 27 ianuarie 2009, Ștefan și Ștef împotriva României, pct. 32-33). ... 74. Nu poate fi neglijată nici importanța întrebărilor adresate, eventual după reformularea și fixarea acestora în contextul adecvat, prin prisma factorului cantitativ al numărului mare de cauze apărute recent pe rolul instanțelor judecătorești, încă nesoluționate definitiv și care pot genera o consistentă practică judiciară neunitară ca urmare a unor interpretări divergente. ... 75. Eventualele imperfecțiuni ale actului de sesizare [faptul că, în mod eronat, instanța de trimitere a refuzat să își exprime punctul de vedere, deși art. 520 alin. (1) din Codul de procedură civilă o obliga în mod explicit să facă acest lucru] nu trebuie translatate pe terenul inadmisibilității sesizării ca atare, ci având în vedere scopul final al procedurii reglementate de dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă, acela ca instanța supremă să ofere un răspuns util instanței de trimitere și să preîntâmpine practica judiciară neunitară, Înalta Curte de Casație și Justiție trebuie să conchidă că cererea este admisibilă; Înalta Curte de Casație și Justiție are rolul de a facilita judecătorului eliminarea ambiguităților ori dificultăților unor texte de lege, tocmai acesta fiind cazul în prezenta procedură. Interpretarea legii reprezintă o etapă în procesul aplicării acesteia, conținutul interpretării fiind tocmai stabilirea sensului voinței legiuitorului, exprimată într-o anumită normă de drept. ... 76. Pe de o parte, din modalitatea de redactare a încheierii de sesizare rezultă în mod clar și neechivoc atât problemele de drept a căror rezolvare se solicită, cât și cele două variante de interpretare ale textelor legale, fiind indicate cele două soluții contradictorii ce pot fi adoptate în ambele chestiuni de drept sesizate. ... 77. Pe de altă parte, sub aspectul clarității normelor a căror interpretare unitară se solicită, dispozițiile invocate nu sunt suficient de explicite, neinterzicând nici expres și nici implicit vreuna dintre cele două posibile interpretări, astfel că problema de drept sesizată reprezintă o chestiune de o dificultate suficient de mare pentru a reclama o rezolvare de principiu pe calea hotărârii prealabile. ... 78. Ca urmare, în prezenta cauză, dezlegarea ce poate fi dată prin activarea acestui mecanism trebuie să fie una de principiu, având valențele unei lămuriri asupra conținutului și finalității textelor de lege supuse interpretării, adică a identificării voinței legiuitorului. ... 79. În considerarea argumentelor expuse se constată că cerința esențială privind existența unei chestiuni de drept are în vedere o problemă de drept reală, dificilă, care privește interpretarea diferită sau contradictorie a textelor de lege invocate. ... 80. De asemenea, este îndeplinită și cerința ca această chestiune de drept să fie esențială, în mod evident de lămurirea ei depinzând soluționarea pe fond a cauzei, care are ca obiect punerea în executare silită a unui titlu executoriu de obligare la emiterea unui act administrativ, sub sancțiunea penalităților de întârziere. ... 81. Având în vedere faptul că titlul executoriu invocat în cauză este reprezentat de obligarea pârâtului Guvernul României (autoritate publică centrală) la adoptarea unei hotărâri care reprezintă, din punctul de vedere al clasificării actelor administrative, un act administrativ unilateral (fiind rezultatul voinței unei singure părți) și un act administrativ individual, ce trebuie emis în vederea executării în concret a legii (art. 9 din anexa la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 49/1997, astfel cum a fost modificat prin Ordonanța Guvernului nr. 55/2003) cu privire la persoanele determinate expres în cuprinsul titlului executoriu, pentru circumstanțierea chestiunii de drept în strânsă legătură cu soluționarea cauzei, se va avea în vedere la reformularea primei întrebări din actul de sesizare și caracterul de act administrativ unilateral și individual. ... 82. În ceea ce privește condiția ca respectiva chestiune de drept să fie ridicată în cursul judecății în fața unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, aceasta este îndeplinită, instanța care a formulat sesizarea fiind tribunalul, într-o cauză aflată în faza procesuală a apelului ca și ultimă cale de atac; astfel, sesizarea a fost formulată în cadrul unui litigiu aflat pe rolul Tribunalului București - Secția a V-a civilă, învestit cu soluționarea apelului formulat de A împotriva încheierii de respingere a cererii de încuviințare a executării silite a titlului executoriu reprezentat de Decizia civilă nr. 2.370/2020, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, în Dosarul nr. 1.442/2/2015, instanța de trimitere urmând să soluționeze cauza în ultimă instanță. ... 83. În ceea ce privește condiția noutății se constată că, în cauză, este îndeplinită și cerința legată de noutatea chestiunii de drept supuse analizei. ... 84. Astfel, chiar dacă dispozițiile legale a căror interpretare se solicită nu sunt noi, problema de practică judiciară este relativ recentă și nou-apărută în cazuistica instanțelor, fiind identificate doar două decizii ale instanței supreme în ceea ce privește cea de-a doua întrebare referitoare la penalitățile de întârziere/amenda stabilite conform art. 18 alin. (5) sau (6) din Legea nr. 554/2004, anume Decizia nr. 1.461/2018 și Decizia nr. 2.210/2019, pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal. ... 85. În ceea ce privește condiția ca respectiva chestiune de drept să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, iar Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat deja asupra problemei de drept printr-o hotărâre obligatorie pentru toate instanțele, se constată că, în mod formal, asupra chestiunii în sine nu există o decizie de unificare și nici o sesizare având ca obiect un recurs în interesul legii în curs de soluționare pe această problemă de drept. ... 86. Analizând în concret admisibilitatea primei întrebări adresate de instanța de trimitere, Înalta Curte de Casație și Justiție constată că prin reformularea acesteia într-o manieră clară și general valabilă, fără referiri concrete la elementele de fapt specifice speței ce a generat sesizarea, ci exclusiv la problema de drept ivită în cauză, se acoperă eventualele asperități procedurale ce ar fi putut înclina spre o aparentă inadmisibilitate a sesizării. ... 87. Ca urmare, întrebarea la care va trebui să dea un răspuns Înalta Curte de Casație și Justiție este următoarea: În interpretarea și aplicarea art. 24 alin. (1) -(3) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, procedura de executare a unei hotărâri judecătorești definitive, pronunțate de o instanță de contencios administrativ, se aplică inclusiv în situația în care obligația stabilită prin hotărârea respectivă este aceea de adoptare a unui act administrativ unilateral cu caracter individual? ... 88. În ceea ce privește cea de-a doua întrebare se constată că dezlegarea problemei de drept impune analiza nu doar a prevederilor art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, dar și a dispozițiilor art. 24 alin. (3) din același act normativ, cele două proceduri fiind indisolubil legate, iar emiterea răspunsului la chestiunea de drept sesizată trebuie să se refere, în mod obligatoriu, și la argumente ce privesc art. 24 alin. (3) din lege. ... 89. Astfel, se impune reformularea acestei întrebări, în sensul următor: „Prevederile art. 24 alin. (3) și (4) din Legea nr. 554/2004 trebuie interpretate în sensul că procedura de fixare a sumei definitive datorate creditorului cu titlu de penalități se aplică inclusiv în situația în care, prin titlul executoriu, instanța de judecată a stabilit penalități aplicabile părții obligate, pentru fiecare zi de întârziere, conform art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004?“. ... 90. În concluzie, se constată că toate condițiile privind admisibilitatea sesizării în întregul ei sunt îndeplinite, subsecvent reformulării celor două chestiuni de drept, conform celor statuate mai sus. ... ... XI.II. Prima chestiune de drept supusă dezlegării. Chestiuni introductive privind obligațiile care implică faptul personal al debitorului autoritate publică, în materia contenciosului administrativ 91. Art. 18 din Legea nr. 554/2004 reglementează cu titlu general soluțiile pe care le poate pronunța o instanță de contencios administrativ legal sesizată cu o acțiune admisibilă, iar art. 24 din aceeași lege reglementează obligația executării. ... 92. Din compararea ipotezelor normelor juridice cuprinse în cele două texte legale rezultă că nu toate dispozițiile pronunțate de instanță în temeiul art. 18 din Legea nr. 554/2004 se execută în temeiul art. 24, ci doar acelea care presupun faptul personal al debitorului autoritate publică. ... 93. Într-adevăr, cu titlu de exemplu, obligația stabilită de instanța de contencios administrativ în sarcina unei autorități publice, dispusă în temeiul art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, de a plăti reclamantului despăgubiri bănești, materiale și/sau morale, nu se va executa în baza procedurii reglementate de art. 24, deoarece situația nu se încadrează în ipoteza normei juridice încorporată în alin. (1) al acestui articol. Dacă este cazul, obligația se va executa silit în temeiul Codului de procedură civilă, datorită dispozițiilor art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și faptului că normele de procedură civilă nu sunt incompatibile în această situație cu specificul raporturilor de putere dintre autoritățile publice, pe de o parte, și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte. Exact același regim juridic îl are și obligația autorității publice de a plăti cheltuieli de judecată. În ambele situații, executarea silită se face pe calea dreptului comun, ceea ce presupune încuviințarea executării silite de către instanța civilă. ... 94. Alta este însă situația executării unei obligații care presupune un fapt personal al debitorului autoritate publică; deși Codul de procedură civilă are dispoziții generale care reglementează executarea silită a unor astfel de obligații în cazul altor categorii de debitori, se vor aplica cu prioritate prevederile art. 24 din Legea nr. 554/2004, ce este lege specială în raport cu Codul de procedură civilă. ... 95. În plus, executarea acestor obligații presupune că autoritatea publică este constrânsă să acționeze în regim de putere publică, ceea ce reclamă incidența normelor de drept public. ... ... XI.III. Dezlegarea chestiunii de drept sesizate 96. Având în vedere faptul că modalitatea de exprimare aleasă de legiuitor în reglementarea art. 18 și 24 din Legea nr. 554/2004 pentru a se referi la obligațiile care presupun un fapt personal al debitorului autoritate publică este parțial diferită, apare necesitatea clarificării obligațiilor (impuse de instanța de contencios administrativ), care implică faptul personal al debitorului autoritate publică și intră astfel în sfera de aplicare a art. 24 din Legea nr. 554/2004. ... 97. Art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 se referă la situații în care autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze alt înscris sau să efectueze anumite operațiuni administrative. ... 98. Art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 dă posibilitatea instanței să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operațiune administrativă. De asemenea, atunci când obiectul acțiunii în contencios administrativ îl formează un contract administrativ, instanța poate obliga autoritatea publică să încheie contractul la care reclamantul este îndrituit sau poate impune uneia dintre părți îndeplinirea unei anumite obligații [art. 18 alin. (4) lit. b) și c) din lege]. Toate aceste obligații au în comun faptul că implică faptul personal al debitorului autoritate publică și exercițiul puterii publice (autoritatea funcționează în regim de putere publică). ... 99. Ceea ce creează dificultăți cu privire la aplicabilitatea dispozițiilor art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 în ipoteza obligării la emiterea unui act administrativ unilateral este aparenta omisiune a legiuitorului de a include în aceste prevederi și obligația de a adopta/emite un act administrativ, alături de cele indicate explicit de acest text de lege. ... 100. Deși verbum regens folosit de legiuitor în cuprinsul acestor texte diferă, semn că interpretarea gramaticală a textelor nu poate fi singura concludentă, ipoteza normei reglementate de art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 trebuie înțeleasă în sensul că include aceleași situații ca cele reglementate de art. 18 alin. (1) și (4) din aceeași lege, care se referă la obligații care nu pot fi executate decât prin faptul personal al debitorului autoritate publică. Altfel spus, ipotezele sunt logic echivalente, chiar dacă lingvistic exprimarea din cuprinsul acestora este diferită, iar interpretarea logico-juridică trebuie să primeze celei strict gramaticale. ... 101. Într-adevăr, dacă ipotezele nu ar coincide, atunci: – sau art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 s-ar referi la obligații pe care instanța de contencios nu ar putea să le dispună (ceea ce este de neacceptat, deoarece art. 18 din lege trebuie interpretat în sensul în care produce efecte juridice depline); ... – sau instanța ar putea stabili obligații care implică faptul personal al debitorului autoritate publică care nu s-ar putea executa silit (ceea ce este de neacceptat, deoarece ar transforma obligația în una teoretică și iluzorie) sau care s-ar executa direct în temeiul Codului de procedură civilă, fără niciun control din partea instanței de contencios administrativ (ceea ce este contrar spiritului contenciosului administrativ, care stabilește în sarcina instanței specializate, și nu a instanței civile, competența de a verifica raporturile de putere dintre autoritățile publice și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime). ... ... 102. În consecință, ipotezele normelor cuprinse în art. 18 alin. (1) și alin. (4) lit. b) și c) și art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 coincid în ceea ce privește obligațiile care implică un fapt personal al debitorului autoritate publică; drept urmare, este suficient ca o obligație de acest tip să poată fi înscrisă în una dintre cele două ipoteze ca ea să fie supusă procedurii de executare reglementată de art. 24 din Legea nr. 554/2004. ... 103. Răspunsul la prima întrebare este afirmativ, în sensul că obligația unei autorități publice de a adopta/emite un act administrativ unilateral cu caracter individual este inclusă în obligația impusă autorității publice să „încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operațiuni administrative“. ... 104. Deși termenul de a „încheia“ un act administrativ este utilizat atunci când se pune problema încheierii unui contract (act juridic bilateral), nu există nicio rațiune/logică pentru care art. 24 din Legea nr. 554/2004 s-ar aplica în ipoteza în care autoritatea publică ar fi obligată să încheie un act administrativ bilateral, ce presupune un acord de voințe, dar nu s-ar aplica în ipoteza în care autoritatea publică ar fi obligată să adopte un act administrativ unilateral. ... 105. Ca urmare, în aplicarea și interpretarea art. 24 alin. (1) -(3) din Legea nr. 554/2004, procedură de executare a unei hotărâri judecătorești definitive, pronunțate de o instanță de contencios administrativ, este aplicabilă inclusiv în situația în care obligația stabilită prin respectiva hotărâre este aceea de adoptare a unui act administrativ unilateral cu caracter individual. ... ... XI.IV. A doua chestiune de drept supusă dezlegării. Chestiuni generale privind procedura de executare silită a obligațiilor care implică un fapt personal al debitorului autoritate publică, reglementată de art. 24 din Legea nr. 554/2004 106. Conform paragrafului 65 din Decizia nr. 12/2018 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unei chestiuni de drept în Dosarul nr. 3.341/1/2017, procedura de executare silită a hotărârilor de contencios administrativ prin care autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operațiuni administrative (obligații de a face care implică faptul personal al debitorului), așa cum este reglementată prin art. 24 din Legea nr. 554/2004 în forma în vigoare după adoptarea Legii nr. 138/2014, presupune două etape. ... 107. Într-o primă etapă, conform art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, la solicitarea creditorului, instanța de executare aplică conducătorului autorității publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat, iar reclamantului îi acordă penalități, în condițiile art. 905 din Codul de procedură civilă (art. 906 după numerotarea realizată în urma republicării). ... 108. Dispozițiile art. 906 alin. (2) și (3) din Codul de procedură civilă vorbesc de obligarea debitorului la plata în favoarea creditorului a unei penalități de la 100 la 1.000 lei pe zi de întârziere, stabilită până la executarea obligației, dacă aceasta nu este evaluabilă în bani sau a unei penalități între 0,1% și 1% din valoarea obiectului obligației, pe zi de întârziere, dacă obligația este evaluabilă în bani. ... 109. Această etapă are un dublu scop; pe de o parte, dă efect principiului disponibilității care guvernează executarea silită și în materia contenciosului administrativ [într-adevăr, debitorul nu este obligat să ceară executarea, iar dacă a cerut-o nu este obligat să o finalizeze, așa cum rezultă explicit din dispozițiile art. 24 alin. (5) ]; altfel spus, fără o cerere formulată în temeiul art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 nu există executare silită în materia contenciosului administrativ [pentru ipotezele guvernate de art. 18 alin. (1) și alin. (4) lit. b) și c) și art. 24 alin. (1) ], deoarece s-ar încălca principiul disponibilității; în plus, spre deosebire de dreptul comun, executarea silită în astfel de situații se face de instanța de executare, și nu de executorul judecătoresc, ceea ce este firesc, deoarece în discuție este constrângerea la exercițiul puterii publice; pe de altă parte, prima fază are ca obiectiv să constrângă debitorul autoritate publică să execute în natură obligația care presupune faptul său personal, stabilită în sarcina sa de instanța de contencios administrativ, iar mijloacele de constrângere sunt amenda în favoarea statului și penalitățile în favoarea creditorului. ... 110. Într-o a doua etapă, dispozițiile art 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, care se suprapun în parte prevederilor din art. 906 alin. (4) din Codul de procedură civilă, prevăd că „Dacă în termen de 3 luni de la data comunicării hotărârii de aplicare a amenzii și de acordare a penalităților debitorul, în mod culpabil, nu execută obligația prevăzută în titlul executoriu, instanța de executare, la cererea creditorului, va fixa suma ce se va datora statului și suma ce i se va datora lui cu titlu de penalități, prin hotărâre dată cu citarea părților“. Totodată, prin aceeași hotărâre, instanța va stabili, în condițiile art. 891 din Codul de procedură civilă (devenit art. 892 în urma republicării), despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligației. ... 111. Cea de-a doua etapă, într-o primă variantă, are ca obiectiv executarea silită prin echivalent a obligației amintite, în cazul în care debitorul refuză executarea în natură. ... 112. Astfel, potrivit art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, dacă în termen de 3 luni de la data comunicării hotărârii de aplicare a amenzii și de acordare a penalităților, debitorul, în mod culpabil, nu execută obligația prevăzută în titlul executoriu, instanța de executare, la cererea creditorului, va fixa suma ce se va datora statului și suma ce se va datora lui cu titlu de penalități, prin hotărâre dată cu citarea părților. Totodată, prin aceeași hotărâre, instanța va stabili, în condițiile art. 892 din Codul de procedură civilă, despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligației. ... 113. Într-o a doua variantă, alternativă, etapa a doua constă în închiderea executării în ipoteza în care creditorul se desistează (renunță la executarea începută). Astfel, potrivit art. 24 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, în lipsa cererii creditorului, după împlinirea termenului prevăzut la alin. (4) , compartimentul executări civile al instanței de executare va solicita autorității publice relații referitoare la executarea obligației cuprinse în titlul executoriu și, în cazul în care obligația nu a fost integral executată, instanța de executare va fixa suma definitivă ce se va datora statului prin hotărâre dată cu citarea părților. ... 114. Preliminar, se constată că legea prevede două momente procedurale diferite la care se pot solicita/se pot stabili penalități de întârziere conform Legii nr. 554/2004: – pe de o parte, în temeiul art. 18 alin. (5) și (6) din Legea nr. 554/2004, odată cu soluționarea acțiunii sau a recursului, la cererea părții interesate (reclamantul); ... – pe de altă parte, în temeiul art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, la cererea creditorului, în termenul de prescripție a dreptului de a obține executarea silită, care curge de la expirarea termenului prevăzut pentru executare în cuprinsul hotărârii definitive sau, în lipsă, în termen de cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii. ... ... ... XI.V. Dezlegarea chestiunii de drept sesizate 115. Ipoteza ce a suscitat interpretări juridice divergente în practica judiciară este aceea în care instanța de contencios administrativ a stabilit penalități în temeiul art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, deci prima ipoteză; în lipsa unui text legal explicit care să specifice modalitatea de executare silită a acestor penalități, în practica judiciară incipient creată au fost avansate două teorii: – executarea silită se face conform procedurii speciale reglementate de art. 24 alin. (3) și (4) din Legea nr. 554/2004; ... – executarea silită se face conform procedurii de drept comun reglementate de art. 666 și următoarele din Codul de procedură civilă. ... ... 116. Obligația principală impusă prin titlul executoriu este aceea de emitere a unui act administrativ, fiind o obligație ce intră în sfera de reglementare a art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, iar executarea silită a acestei obligații se face în condițiile art. 24 alin. (3) -(5) din același act normativ. ... 117. Obligația având ca obiect penalitățile de întârziere, stabilită în baza art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, reprezintă mijlocul de constrângere pentru ducerea la îndeplinire a obligației principale de emitere a actului administrativ și, drept urmare, este firesc să fie executată silit în același cadru al Legii nr. 554/2004; practic, hotărârea care obligă la emiterea unui act administrativ sub sancțiunea penalităților de întârziere are ca temei juridic atât dispozițiile art. 18 alin. (1) , cât și pe cele ale art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, neputând fi executată silit (nici măcar în parte) conform unei proceduri diferite de cea conform căreia se execută hotărârea emisă doar în baza art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. ... 118. De asemenea, se observă faptul că art. 18 alin. (5) și (6) din Legea nr. 554/2004 nu reprezintă decât o posibilitate mai energică pusă la dispoziția creditorului de a cere încă din cursul judecății executarea obligației principale sub sancțiunea penalităților, care încep să curgă încă de la împlinirea termenului de executare dat prin hotărâre sau, în lipsa acestuia, în termen de 30 de zile de la rămânerea definitivă a hotărârii judecătorești. ... 119. Dacă nu a uzat de această posibilitate, creditorul poate cere constrângerea debitorului prin penalități în temeiul art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, fiind aceleași penalități, care, de data aceasta, încep să curgă diferit. ... 120. Or, cât timp sumele ce reprezintă penalitățile aplicate în temeiul art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 se vor fixa într-un cuantum definitiv în baza art. 24 alin. (4) din aceeași lege, nu există nicio rațiune ca suma finală ce reprezintă penalitățile aplicate în temeiul art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 să fie fixată în condiții diferite, respectiv de instanța de executare civilă, care, potrivit art. 651 alin. (1) din Codul de procedură civilă, este judecătoria. ... 121. Apoi, trebuie observat faptul că stabilirea cuantumului final al penalităților nu reprezintă o simplă chestiune de calcul aritmetic pe care ar putea să o facă un executor judecătoresc în condițiile Codului de procedură civilă. Dacă ar fi așa, dispozițiile art. 24 alin. (4) și (5) din Legea nr. 554/2004 nu ar mai avea nicio rațiune, penalitățile stabilite în temeiul art. 24 alin. (3) din același act normativ s-ar executa direct în temeiul Codului de procedură civilă, fără mijlocirea instanței de executare. ... 122. De altfel, obligația de a emite un act administrativ individual, indiferent de numărul creditorilor, conține o obligație unică în sarcina autorității publice emitente de a emite un singur act administrativ, acest caracter unic răsfrângându-se și asupra mijlocului de constrângere reprezentat de stabilirea penalităților de întârziere. ... 123. Mergând mai departe cu raționamentul juridic, se constată că stabilirea penalităților în baza art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 este diferită de cea stabilită în baza art. 24 din aceeași lege, cel puțin ca și cauză juridică; dacă la aplicarea art. 18 se reține de către instanță o neexecutare a unei obligații legale, la aplicarea art. 24 din Legea nr. 554/2004 se constată o neexecutare a unei obligații stabilite pe cale judecătorească și devenită executorie. ... 124. În mod evident, stabilirea penalităților conform art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 face inutilă stabilirea cuantumului penalităților conform art. 24 alin. (3) din lege, dar creditorul rămâne obligat să sesizeze instanța de executare, deoarece executarea hotărârii judecătorești în ipotezele date se face de instanța de contencios administrativ. ... 125. Așadar, în cazul obligațiilor care implică un fapt personal al debitorului autoritate publică și exercițiul autorității publice, dacă obligațiile nu sunt executate de bună voie, aplicarea dispozițiilor art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 nu elimină procedura de executare silită reglementată de art. 24 alin. (3) , (4) și (5) din același act normativ. ... 126. Este esențial că obiectul executării silite nu constă în penalitățile reglementate de art. 18 alin. (5) sau art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, ci în obligația de a face, care implică un fapt personal al debitorului autoritate publică și, implicit, exercițiul forțat al autorității publice necesar pentru înlăturarea unei vătămări. ... 127. Penalitățile devin obiect al executării silite (alături de despăgubiri, altele decât cele de întârziere) doar în condițiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, după ce instanța de executare [care este instanța de contencios administrativ, conform art. 15 alin. (1) raportat la art. 2 alin. (1) lit. ț) din Legea nr. 554/2004] a constatat că obligația de executare în natură nu este posibilă din cauza refuzului culpabil al debitorului și, la cererea creditorului [necesară potrivit interpretării per a contrario a dispozițiilor art. 24 alin. (5) din Legea nr. 554/2004], dispune executarea ei prin echivalent, fixând sumele datorate creditorului cu titlu de penalități și de despăgubire. ... 128. Concepția potrivit căreia incidența art. 18 alin. (5) și (6) din Legea nr. 554/2004 elimină aplicabilitatea procedurii de executare silită a obligațiilor care implică un fapt personal al debitorului autoritate publică se întemeiază pe o confuzie în ce privește obiectul executării silite [deoarece obiectul executării nu constă în penalități, care, în forma reglementată de art. 18 și, de asemenea, art. 24 alin. (3) , sunt doar mijloace de constrângere; obiectul executării este dat de obligația de a face]. ... 129. Acțiunile întemeiate pe art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 trebuie înțelese ca având întotdeauna drept capăt de cerere declanșarea procedurii de executare silită a debitorului care fie nu și-a îndeplinit obligația, fie a îndeplinit-o necorespunzător, fie a îndeplinit-o cu întârziere; acest capăt de cerere nu este explicit formulat, deoarece creditorii, bazându-se pe litera art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, cer doar aplicarea mijloacelor de constrângere. ... 130. Având în vedere interpretarea sistematică și teleologică, este evident că și hotărârile judecătorești pronunțate de instanțele de contencios administrativ se execută silit doar la cererea creditorului. ... 131. În situația în care creditorul deține o hotărâre judecătorească în care s-a făcut aplicarea art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 și totuși formulează o cerere în temeiul art. 24 alin. (3) din aceeași lege prin care pretinde și aplicarea mijloacelor de constrângere, instanța este ținută să constate dacă debitorul a îndeplinit obligația întocmai și la timp sau, în caz contrar, să constate una din următoarele trei ipoteze logic posibile: obligația nu a fost îndeplinită sau nu a fost îndeplinită întocmai ori a fost îndeplinită cu întârziere. ... 132. Din analiza art. 18 și 24 din Legea nr. 554/2004 rezultă că acestea au, în principiu, același scop și aceeași natură juridică. În ambele ipoteze, reclamantul poate solicita instanței de contencios administrativ, fie în etapa judecății, fie în aceea a executării silite, aplicarea unor penalități de întârziere, singura diferență între cele două situații constând în cadrul procesual în care este pronunțată hotărârea. Mai precis, dacă penalitățile prevăzute de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 pot fi aplicate conducătorului autorității publice sau, după caz, persoanei obligate, penalitățile prevăzute de art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 pot fi aplicate doar părții obligate, conducătorul autorității publice nefiind, în toate cazurile, parte în litigiul inițial de contencios administrativ. ... 133. În continuare, dacă debitorul refuză executarea obligațiilor care îi incumbă, la cererea creditorului, instanța revine printr-o nouă hotărâre și fixează suma care i se va datora reclamantului cu titlu de penalități. Din acest moment, dispozițiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 completează dispozițiile art. 18 alin. (5) din același act normativ, de vreme ce acestea din urmă nu cuprind vreo dispoziție expresă contrară și nici nu poate fi descoperită vreo incompatibilitate absolută între cele două texte de lege care să conducă la justificarea unui tratament diferențiat între cele două situații. ... ... ...