Decizia ÎCCJ nr. 18/2019 (RIL)Punctul VI

VI. Înalta Curte de Casație și Justiție 28. Examinând sesizarea cu recurs în interesul legii, raportul întocmit de judecătorii-raportori, punctul de vedere al Ministerului Public, precum și dispozițiile legale ce se solicită a fi interpretate în mod unitar, constată următoarele: ... VI.1. Admisibilitatea recursului în interesul legii 29. Conform dispozițiilor art. 515 din Codul de procedură civilă: „Recursul în interesul legii este admisibil numai dacă se face dovada că problemele de drept care formează obiectul judecății au fost soluționate în mod diferit prin hotărâri judecătorești definitive, care se anexează cererii.“ ... 30. Din cuprinsul textului de lege citat rezultă patru condiții ce trebuie îndeplinite cumulativ pentru ca recursul să fie admisibil, și anume: sesizarea să aibă ca obiect o problemă de drept; această problemă de drept să fi fost dezlegată diferit de instanțele judecătorești; dovada soluționării diferite să se facă prin hotărâri judecătorești definitive; hotărârile judecătorești să fie anexate cererii. ... 31. În prezenta cauză sunt îndeplinite condițiile impuse de norma legală pentru admisibilitatea recursului în interesul legii. ... 32. Astfel, potrivit actului de sesizare, problema de drept soluționată diferit de instanțele judecătorești a fost generată de interpretarea și aplicarea unor reglementări legale ce s-au dovedit a fi insuficient de clare și precise, generând astfel o practică neunitară. ... 33. Jurisprudența anexată sesizării a relevat că instanțele judecătorești, atât cele civile, cât și cele de contencios administrativ, analizând competența de soluționare a apelurilor declarate împotriva sentințelor pronunțate de judecătorii asupra contestațiilor formulate împotriva executărilor silite pornite în temeiul Legii nr. 207/2015, fie și-au reținut propria competență soluționând cauzele pe fond, fie au declinat reciproc competența de soluționare. De asemenea, hotărârile pronunțate în regulatorul de competență au evidențiat o practică neunitară, competența de soluționare în calea de atac fiind stabilită atât în favoarea secției civile, cât și în favoarea secției/completului de contencios administrativ. ... 34. Autorul sesizării a anexat dovezi din care rezultă cu claritate că problema de drept a primit o soluționare diferită la nivelul instanțelor de judecată. Chiar dacă nu toate hotărârile judecătorești definitive anexate sunt relevante pentru evidențierea problemei de drept ce face obiectul sesizării, se constată totuși că sunt suficiente elemente care demonstrează îndeplinirea cumulativă a condițiilor impuse de lege pentru admisibilitatea recursului în interesul legii. ... ... VI.2. Pe fondul recursului în interesul legii 35. Problema de drept supusă dezbaterii vizează interpretarea și aplicarea unitară a prevederilor art. 714 și art. 95 din Codul de procedură civilă, în sensul de a se stabili dacă soluționarea apelurilor declarate împotriva hotărârilor pronunțate de judecătorii asupra contestațiilor formulate împotriva executărilor silite pornite în temeiul Legii nr. 207/2015 este de competența secțiilor civile sau a secțiilor/completurilor de contencios administrativ și fiscal din cadrul tribunalelor. ... 36. Contestațiile la executare silită în materie fiscală sunt reglementate de prevederile art. 260 din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală, cu modificările și completările ulterioare, potrivit cărora: (1) Persoanele interesate pot face contestație împotriva oricărui act de executare efectuat cu încălcarea prevederilor prezentului cod de către organele de executare silită, precum și în cazul în care aceste organe refuză să îndeplinească un act de executare în condițiile legii. (2) Dispozițiile privind suspendarea provizorie a executării silite prevăzute de Codul de procedură civilă, republicat, nu sunt aplicabile. (3) Contestația poate fi făcută și împotriva titlului executoriu în temeiul căruia a fost pornită executarea, în cazul în care acest titlu nu este o hotărâre dată de o instanță judecătorească sau de alt organ jurisdicțional și dacă pentru contestarea lui nu există o altă procedură prevăzută de lege. (4) Contestația se introduce la instanța judecătorească competentă și se judecă în procedură de urgență. ... 37. Mai întâi se impune a fi făcută precizarea că, în privința instanței fondului, nu există divergențe de opinie, întrucât toate instanțele au ținut cont în practica lor de Decizia nr. XIV din 5 februarie 2007 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secțiile Unite, prin care s-a stabilit că: „Judecătoria în circumscripția căreia se face executarea este competentă să judece contestația, atât împotriva executării silite înseși, a unui act sau măsuri de executare, a refuzului organelor de executare fiscală de a îndeplini un act de executare în condițiile legii, cât și împotriva titlului executoriu în temeiul căruia a fost pornită executarea, în cazul în care acest titlu nu este o hotărâre dată de o instanță judecătorească sau de un alt organ jurisdicțional, dacă pentru contestarea lui nu există o altă procedură prevăzută de lege.“ ... 38. Însă divergențele de jurisprudență au apărut în soluționarea apelurilor declarate împotriva hotărârilor pronunțate de judecătorii în materia contestațiilor la executare fiscală, unele instanțe apreciind că acestea sunt în competența funcțională a secțiilor civile ale tribunalelor, iar alte instanțe statuând că sunt în competența secțiilor de contencios administrativ și fiscal ale tribunalelor, în raport cu natura obiectului litigiului. ... 39. Pornind analiza de la considerentele Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secțiile Unite din Decizia nr. XIV din 5 februarie 2007, se constată că, în stabilirea interpretării de mai sus, instanța supremă a reținut că, potrivit dispozițiilor art. 169 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, republicată (2) , cu modificările și completările ulterioare (Ordonanța Guvernului nr. 92/2003), orice persoană interesată poate face contestație împotriva oricărui act de executare efectuat cu încălcarea prevederilor legale de către organele de executare fiscală, precum și împotriva refuzului acestora de a îndeplini un act de executare în condițiile legii. ... 40. Totodată, s-a avut în vedere că, în conformitate cu dispozițiile alin. (3) al aceluiași articol, „Contestația poate fi făcută și împotriva titlului executoriu în temeiul căruia a fost pornită executarea, în cazul în care acest titlu nu este o hotărâre dată de o instanță judecătorească sau de alt organ jurisdicțional și dacă pentru contestarea lui nu există o altă procedură prevăzută de lege“, iar în reglementarea competenței și a modului de soluționare, în cuprinsul alin. (4) al aceluiași articol 169 se mai prevede: „Contestația se introduce la instanța judecătorească competentă și se judecă în procedură de urgență.“ ... 41. S-a considerat că, în lipsa unor proceduri exprese referitoare la instanța judecătorească competentă, devin aplicabile, în această privință, dispozițiile art. 2 alin. (3) din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003, în care se precizează că: „Unde prezentul cod nu dispune se aplică dispozițiile Codului de procedură civilă.“ Or, potrivit prevederilor art. 400 alin. 2 din Codul de procedură civilă de la 1865, „Contestația privind lămurirea înțelesului, întinderii sau aplicării titlului executoriu se introduce la instanța care a pronunțat hotărârea ce se execută“, iar „Dacă o asemenea contestație vizează un titlu executoriu ce nu emană de la un organ de jurisdicție, competența de soluționare aparține instanței de executare“. ... 42. Din coroborarea acestor dispoziții cu prevederea de la art. 373 alin. 2 din Codul de procedură civilă de la 1865, care stabilește că „Instanța de executare este judecătoria în circumscripția căreia se va face executarea, în afara cazurilor în care legea dispune altfel“, instanța supremă a decis că este competentă să judece, atât contestația la executarea propriu-zisă, cât și contestația la titlu, judecătoria în circumscripția căreia se face executarea. ... 43. S-a apreciat că o atare soluție se impune, deoarece, în cazul contestării executării silite ce se realizează de către organele administrativ-fiscale în baza unui titlu executoriu fiscal, dreptul comun este reprezentat de normele dreptului civil, material și procesual, iar nu de normele de drept public cuprinse în Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 și, respectiv, în titlul IX din Codul de procedură fiscală anterior, care sunt aplicabile numai la soluționarea acțiunii în anularea sau modificarea obligației fiscale ce constituie titlu de creanță fiscală. ... 44. Deși această interpretare dată de Înalta Curte de Casație și Justiție într-o decizie de recurs în interesul legii este obligatorie pentru instanțe, în practica judiciară au apărut soluții diferite în calificarea naturii litigiului, în raport cu natura fiscală a creanței a cărei executare este în discuție. ... 45. Unele instanțe au apreciat că, din moment ce natura creanței puse în executare și contestate este una fiscală, iar declanșarea formelor execuționale s-a realizat tocmai în temeiul prevederilor speciale de urmărire reglementate de Codul de procedură fiscală, aceasta atrage competența funcțională de soluționare a pricinii în favoarea instanței de contencios administrativ din cadrul tribunalului. Astfel, competența funcțională vizează principiul specializării instanței, care în cauză este dat de actul normativ cu caracter special în temeiul căruia se face executarea și de natura creanței puse în executare, care este una de natură fiscală. ... 46. Se observă că aceste instanțe au ținut cont, în motivarea hotărârilor pronunțate, de Decizia nr. XV din 5 februarie 2007, pronunțată tot într-un recurs în interesul legii de Înalta Curte de Casație și Justiție - Secțiile Unite, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 764 din 12 noiembrie 2007, prin care s-au stabilit următoarele: 1. Competența de soluționare în primă instanță a contestației formulate împotriva executării silite propriu-zise și a contestației care vizează lămurirea înțelesului, întinderii sau aplicării titlului executoriu ce nu emană de la un organ de jurisdicție revine judecătoriei. ... 2. Competența de soluționare a contestației privind înțelesul întinderii sau aplicării titlului executoriu, ce reprezintă o hotărâre judecătorească comercială sau un alt titlu comercial emis de un organ jurisdicțional, revine, după caz, instanței comerciale sau organului jurisdicțional care a pronunțat hotărârea ce se execută. ... ... 47. În considerentele acestei decizii, Înalta Curte de Casație și Justiție - Secțiile Unite a stabilit: (...) cu privire la instanța competentă să soluționeze căile de atac în contestațiile la executare nu există practică neunitară, divergențele de opinie apărând în ceea ce privește secția din cadrul instanței de control judiciar la care trebuie să se înregistreze asemenea pricini. Sub acest aspect, nu poate fi vorba despre o interpretare și aplicare diferită a legii, deoarece, cu excepția Înaltei Curți de Casație și Justiție, secțiile celorlalte instanțe - acolo unde există secții specializate - nu au o competență proprie prevăzută în texte de lege, susceptibile de interpretări diferite. Astfel, competența de soluționare a căii de atac se verifică în raport cu nivelul instanței, împărțirea pe secții fiind o chestiune de organizare judecătorească. Cu toate acestea, în considerarea principiului specializării, este firesc ca, atunci când contestația la executare propriu-zisă sau contestația la titlu vizează un titlu emis în materie comercială, acestea să se îndrepte la secția comercială - dacă aceasta există - a instanței competente. Sub acest aspect, nu poate fi primit punctul de vedere exprimat în unele hotărâri, conform căruia, atunci când este vorba despre o contestație la executare propriu-zisă, natura litigiului rămâne fără relevanță. ... 48. Instanțele care au îmbrățișat această primă opinie au concluzionat că, deși legislația procesual civilă a fost modificată, considerentele acestei decizii, precum și cele statuate rămân actuale, iar pentru identitate de rațiune sunt aplicabile și în situația în care contestația la executare vizează un titlu emis în materie administrativă. ... 49. Dimpotrivă, alte instanțe au considerat că natura fiscală a creanței ce se execută este lipsită de relevanță, deoarece regulile de procedură și normele de drept material aplicabile sunt cele civile, situație ce face ca intervenția instanței de contencios administrativ să fie exclusă, iar o astfel de natură a cauzei se păstrează și în calea de atac ce va reveni spre soluționare, de asemenea, instanței civile, iar nu celei de contencios administrativ. ... 50. Aceste din urmă instanțe au interpretat corect dispozițiile legale incidente, iar dezlegarea acestei probleme de drept controversate din practica instanțelor judecătorești răspunde scopului recursului în interesul legii de a asigura o aplicare și interpretare unitară a legii de către toate instanțele și, pe cale de consecință, o jurisprudență predictibilă. ... 51. Pentru a se stabili natura juridică a contestației la executare în materie fiscală nu pot fi ignorate considerentele Deciziei de recurs în interesul legii nr. XIV din 5 februarie 2007, citată anterior, prin care Înalta Curte de Casație și Justiție - Secțiile Unite a statuat că „în cazul contestării executării silite ce se realizează de către organele administrativ-fiscale în baza unui titlu executoriu fiscal, dreptul comun este reprezentat de normele dreptului civil, material și procesual, iar nu de normele de drept public cuprinse în Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ și, respectiv, în titlul IX din Codul de procedură fiscală, care sunt aplicabile numai la soluționarea acțiunii în anularea sau modificarea obligației fiscale, ce constituie titlu de creanță fiscală“. ... 52. Din această perspectivă s-a concluzionat, în soluționarea recursului în interesul legii, că judecătoria în circumscripția căreia se face executarea este competentă să judece contestația atât împotriva executării silite înseși, a unui act sau unei măsuri de executare, a refuzului organelor de executare fiscală de a îndeplini un act de executare în condițiile legii, cât și împotriva titlului executoriu în temeiul căruia a fost pornită executarea, în cazul în care acest titlu nu este o hotărâre dată de o instanță judecătorească sau de un alt organ jurisdicțional, evident numai dacă pentru contestarea lui nu există o altă procedură prevăzută de lege. ... 53. Or, natura obiectului litigiului se păstrează pe tot parcursul soluționării cauzei, aceasta neputându-se modifica în căile de atac, în funcție de gradul de jurisdicție și de stadiul procesual. ... 54. Din aceste considerente, dacă natura litigiului este pur civilă, iar dispozițiile fiscale nu sunt incidente, nu există niciun argument care să atragă competența instanței specializate de contencios administrativ în faza de soluționare a căii de atac. ... 55. Este de principiu că numai determinarea naturii juridice a litigiului ca fiind de contencios administrativ atrage competența instanțelor de contencios administrativ, iar, potrivit dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004, contenciosul administrativ este definit ca fiind „activitatea de soluționare de către instanțele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim“. ... 56. Din interpretarea textului legal citat se constată că, pentru a fi în prezența contenciosului administrativ, este necesar a fi întrunite în mod cumulativ două condiții: în primul rând, una dintre părți să fie o autoritate publică și, în al doilea rând, litigiul, conflictul, să fie rezultatul unui act administrativ tipic sau al unuia asimilat (nesoluționarea în termenul legal ori refuzul nejustificat de a rezolva o cerere). ... 57. În doctrină s-a reținut că, stricto sensu, contenciosul administrativ evocă totalitatea litigiilor dintre autoritățile publice și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime prin acte administrative nelegale, tipice sau asimilate, litigii care sunt de competența instanțelor de contencios administrativ și sunt soluționate în baza unui regim de putere publică guvernat de legea-cadru în materie. ... 58. Pe de altă parte, noțiunea de „act administrativ“ este definită în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, text care face referire la „actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice“, iar la lit. c^1) se prevede că „sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative“. ... 59. În acest context se constată că nu sunt întrunite condițiile prevăzute cumulativ de dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004 pentru a fi în prezența unui contencios administrativ care să reclame ratione materiae competența funcțională a instanțelor de contencios administrativ, nefiind suficient că în litigiu este implicată executarea unei creanțe fiscale, câtă vreme acest litigiu nu privește un act administrativ tipic sau asimilat. ... 60. Împrejurarea că titlul ce stă la baza executării este un act de natură fiscală sau o hotărâre pronunțată în materie fiscală nu constituie un argument care să atragă competența soluționării unor litigii, ce nu au legătură cu normele speciale ale Legii nr. 554/2004, de către judecătorul de contencios administrativ. ... 61. Mai mult, atunci când legiuitorul a dorit să atribuie competența instanței de contencios administrativ a făcut-o în mod clar, așa cum rezultă din art. 213 alin. (13) din Legea nr. 207/2015 (poprirea și sechestrul asigurător). Dimpotrivă, când se face referire la contestația la executare propriu-zisă împotriva actelor de executare emise de organele fiscale, art. 260 alin. (4) din Legea nr. 207/2015 se referă la instanța de drept comun, și nu la instanța specializată de contencios administrativ. Dacă intenția legiuitorului ar fi fost să se soluționeze astfel de litigii în căile de atac de către instanța de contencios administrativ, ar fi prevăzut expres acest lucru în textul de lege prin care a stabilit competența instanțelor pentru soluționarea contestației la executare propriu-zise. ... 62. Un argument în plus în sprijinul celor deja antamate este și faptul că, potrivit art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, secțiile de contencios administrativ ale tribunalelor judecă în fond, ca regulă generală, doar acele litigii fiscale determinate prin aplicarea criteriului valoric. Pe de altă parte, în apel, aceste secții specializate judecă doar în acele situații prevăzute expres de alte acte normative cu caracter special (spre exemplu, Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare). ... 63. În consecință, se poate observa că în materia contenciosului administrativ există un dublu grad de jurisdicție, potrivit căruia doar tribunalele și curțile de apel sunt competente să soluționeze cauze în primă instanță, calea de atac prevăzută de lege fiind recursul. De la această regulă generală se poate deroga doar prin norme speciale, care, în materia contestației la executare prevăzute de art. 260 din Legea nr. 207/2015, nu există. ... 64. Așa cum s-a evidențiat mai sus, este cert că nu se poate aprecia direct în apel competența funcțională a secției de contencios administrativ a tribunalului prin raportare la natura actului contestat, deoarece determinarea competenței funcționale prin raportare la natura actului se realizează cu ocazia soluționării cauzei în fond, iar nu în calea de atac. ... 65. Or, dacă în determinarea instanței competente funcțional ar prezenta relevanță natura actului contestat, atunci, prin raportare la art. 10 din Legea nr. 554/2004, cauza ar trebui să fie soluționată în fond de tribunal sau de curtea de apel, iar nu de către judecătorie. ... 66. Această soluție ar contrazice însă voința legiuitorului, care, prin introducerea art. 260 din Legea nr. 207/2015, a înțeles să trateze în același mod, din punct de vedere procedural, toate contestațiile la executare, indiferent dacă acestea privesc acte emise într-o procedură fiscală sau acte emise în executarea unor raporturi juridice de drept privat, dându-le pe toate în competența judecătoriei, ca instanță de fond. ... 67. Nu în ultimul rând, prin raportare la dispozițiile art. 95 pct. 4 din Codul de procedură civilă și art. 10 din Legea nr. 554/2004, secțiile de contencios administrativ ale tribunalelor nu judecă în apel, așa cum a statuat Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii prin Decizia nr. 17 din 18 septembrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 930 din 27 noiembrie 2017, iar în privința contestațiilor la executare nu există norme cu caracter special și derogatoriu de la această regulă. ... 68. De altfel, interpretarea dată în soluționarea prezentului recurs în interesul legii este în consens cu modificarea și clarificarea legislativă în privința prevederilor art. 713 alin. (2) din Codul de procedură civilă, intervenite prin Legea nr. 310/2018 pentru modificarea și completarea Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative, aplicabile numai în cazul contestațiilor formulate în legătură cu procedurile execuționale declanșate ulterior intrării în vigoare a acestei legi de modificare. ... 69. Conform noii redactări a art. 713 alin. (2) din Codul de procedură civilă, existența oricărei alte căi procesuale, inclusiv a unei acțiuni de drept comun, elimină posibilitatea formulării, în cadrul contestației la executare, de apărări de fond cu privire la dreptul cuprins în titlul executoriu. ... 70. Astfel, modificarea legislativă survenită elimină practic posibilitatea invocării, în cadrul contestației la executare, a apărărilor de fond referitoare la dreptul cuprins în titlul executoriu. Noua redactare a art. 713 alin. (2) din Codul de procedură civilă prevede ca astfel de apărări sau motive de fond să nu poată fi invocate pe calea contestației la executare, de vreme ce partea ar avea deschisă, în toate situațiile, calea unei acțiuni de fond (acțiune în anulare, declararea nulității actului juridic etc.) care va fi soluționată în conformitate cu actul normativ cu caracter special dedus din natura raportului juridic obligațional devenit litigios. ... 71. Pe cale de consecință, în considerarea dezlegărilor date anterior de Înalta Curte de Casație și Justiție, în interpretarea și aplicarea unitară a prevederilor art. 714 și art. 95 din Codul de procedură civilă, secțiile civile ale tribunalelor sunt competente funcțional să soluționeze apelurile declarate împotriva hotărârilor pronunțate de judecătorii asupra contestațiilor formulate împotriva executărilor silite pornite în temeiul dispozițiilor art. 260 din Legea nr. 207/2015. ... ... ...