Decizia ÎCCJ nr. 14/2019 (RIL)Punctul VIII

VIII. Înalta Curte de Casație și Justiție 16. Examinând sesizarea cu recurs în interesul legii, raportul întocmit de judecătorii-raportori, punctul de vedere al procurorului general, precum și dispozițiile legale ce se solicită a fi interpretate în mod unitar, constată următoarele: ... VIII.1. Admisibilitatea recursului în interesul legii 17. Recursul în interesul legii îndeplinește condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 514 și art. 515 din Codul de procedură civilă, fiind exercitat de un subiect de drept căruia legea îi recunoaște legitimare procesuală și având ca obiect o problemă de drept reală pentru care s-a făcut dovada că a fost soluționată diferit prin hotărâri judecătorești, definitive și irevocabile, astfel cum rezultă din cuprinsul hotărârilor anexate sesizării. ... 18. Se impune reformularea problemei de drept pentru rigurozitate, din perspectiva art. 514 din Codul de procedură civilă și a jurisprudenței anexate, ca vizând modul de interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 22 alin. (1) din Legea nr. 255/2010, Completului pentru soluționarea recursului în interesul legii revenindu-i „sarcina de a determina dacă, prin modul de prezentare a problemei prin care s-a pretins o rezolvare neunitară prin hotărâri judecătorești definitive, aceasta reprezintă o problemă de drept de natură să pună în dezbatere interpretarea și aplicarea unei/unor reglementări legale“.^1 ^1 Decizia nr. 18 din 5 octombrie 2015 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 801 din 28 octombrie 2015, paragraful 37. ... ... VIII.2. Pe fondul recursului în interesul legii 19. Prin actul de sesizare s-a pus în discuție admisibilitatea/prematuritatea acțiunilor formulate de proprietarii expropriați, în temeiul Legii nr. 255/2010, prin care aceștia contestă cuantumul despăgubirilor estimate de expropriator, în etapa administrativă, conform art. 5 alin. (1) din Legea nr. 255/2010, și solicită stabilirea, pe cale judecătorească, a despăgubirilor definitive ce li se cuvin, ulterior emiterii deciziei de expropriere și consemnării sumelor aferente despăgubirilor, conform art. 9 alin. (1) ,(2) și (4) din Legea nr. 255/2010, însă anterior emiterii hotărârii prevăzute de art. 20 din aceeași lege, prin care se stabilesc despăgubirile definitive. ... 20. Din hotărârile judecătorești anexate actului de sesizare rezultă că într-o opinie se consideră că accesul la instanță este paralizat de inexistența, neemiterea hotărârii de stabilire a cuantumului despăgubirii, ca act de finalizare a procedurii prealabile administrative, după a cărei comunicare este considerat ca fiind născut dreptul expropriatului de a se adresa instanței de judecată, în aplicarea art. 22 alin. (1) din Legea nr. 255/2010 - din cauza fie a neînființării comisiei care trebuie să o emită, fie a neemiterii hotărârii de către comisie, la care se adaugă în unele situații și probleme cu documentele cadastrale, în vreme ce în cealaltă opinie este confirmat dreptul de acces la instanță al expropriatului și în lipsa hotărârii la care face referire art. 22 alin. (1) din lege, sancționându-se neîndeplinirea obligațiilor expropriatorului de înființare a comisiei și de emitere a hotărârii de către comisie într-o perioadă de timp apreciată mare, nerezonabilă, fără a se identifica elemente justificative, iar aceasta, în cele mai multe cazuri, în condiții de finalizare a obiectivului pentru care imobilul a fost expropriat. ... 21. Opinia care confirmă dreptul expropriatului de a se adresa instanței de judecată este cea corectă, întrucât lipsa hotărârii de stabilire a cuantumului despăgubirii, generată de nedeclanșarea ultimei etape a procedurii de expropriere sau nefinalizarea acesteia, nejustificat, nu poate paraliza demersul judiciar al acestuia prin care să conteste despăgubirile stabilite estimativ și să solicite atât stabilirea acestora de către instanță, cât și obligarea expropriatorului la plată. ... 22. Prin art. 4 din Legea nr. 255/2010 sunt arătate etapele procedurii de expropriere, iar acestea sunt: „a) aprobarea indicatorilor tehnico-economici ai lucrărilor de interes național, județean sau local; b) consemnarea sumei individuale aferente reprezentând plata despăgubirii pentru imobilele care fac parte din coridorul de expropriere și afișarea listei proprietarilor imobilelor; c) transferul dreptului de proprietate; d) finalizarea formalităților aferente procedurii de expropriere.“ ... 23. Actul de sesizare și hotărârile judecătorești relevante se referă la ultima etapă, având în vedere și faptul că art. 9 alin. (4) din lege prevede că: „Transferul dreptului de proprietate asupra imobilelor din proprietatea privată a persoanelor fizice sau juridice în proprietatea publică a statului sau a unităților administrativ-teritoriale și în administrarea expropriatorului operează de drept la data emiterii actului administrativ de expropriere de către expropriator, ulterior consemnării sumelor aferente despăgubirii.“ ... 24. Articolul 18 din Legea nr. 255/2010 prevede că „În termen de 5 zile de la emiterea deciziei de expropriere, expropriatorul numește comisia de verificare a dreptului de proprietate ori a altui drept real în temeiul căruia cererea a fost formulată și constată acceptarea sau, după caz, neacceptarea cuantumului despăgubirii de către proprietar sau titularii altor drepturi reale asupra imobilului supus exproprierii“, prin întocmirea unui proces-verbal - variile situații care pot interveni regăsindu-se în art. 19 din lege și art. 15 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 255/2010 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, necesară realizării unor obiective de interes național, județean și local, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 53/2011, cu completările ulterioare (Normele metodologice). ... 25. Potrivit art. 16 alin. (1) din Normele metodologice, „În toate cazurile comisia va emite o hotărâre de stabilire a despăgubirilor în termen de două zile de la încheierea procesului-verbal (...)“. ... 26. Conform art. 22 alin. (1) din Legea nr. 255/2010, „Expropiatul nemulțumit de cuantumul despăgubirii prevăzute la art. 19 se poate adresa instanței judecătorești competente în termenul general de prescripție, care curge de la data la care i-a fost comunicată hotărârea de stabilire a cuantumului despăgubirii (...)“. ... 27. Lipsa hotărârii de stabilire a despăgubirii, la care se face referire în art. 22 alin. (1) din Legea nr. 255/2010, echivalează cu refuzul expropriatorului/comisiei de a-și îndeplini obligațiile reglementate de această lege, iar un asemenea refuz nu poate să rămână necenzurat pentru că nicio dispoziție legală nu limitează dreptul celui ce se consideră nedreptățit de a se adresa instanțelor competente. ... 28. Situația generată de conduita expropriatorului/comisiei este similară cu cea care și-a găsit rezolvarea prin Decizia nr. XX din 19 martie 2007 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secțiile Unite, prin care, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 26 alin. (3) din Legea nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 10/2001), s-a statuat că instanța de judecată este competentă să soluționeze, pe fond, nu numai contestația formulată împotriva deciziei/dispoziției de respingere a cererilor prin care s-a solicitat restituirea în natură a imobilelor preluate abuziv, ci și acțiunea persoanei îndreptățite în cazul refuzului nejustificat al entității deținătoare de a răspunde la notificarea părții interesate. ... 29. Pentru identitate de rațiune, argumentele care au stat la baza acestei decizii se aplică mutatis mutandis și în cazul prezent, neexistând motive pentru îndepărtarea de la acest raționament, prin acestea înlăturându-se, în parte, argumente ale celeilalte opinii. Similar, prin decizia respectivă nu a fost îmbrățișată opinia care considera inadmisibile sau prematur introduse acțiunile prin care se solicita restituirea imobilelor în natură, în cazul în care s-a făcut uz de procedura de restituire prevăzută în Legea nr. 10/2001, dacă unitatea deținătoare nu s-a pronunțat prin decizie sau prin dispoziție motivată asupra cererii, în termenul de 60 de zile de la data înregistrării notificării. ... 30. S-a reținut în această decizie că în cazul în care unitatea deținătoare sau unitatea învestită cu soluționarea notificării nu respectă obligația instituită prin art. 25 și art. 26 dinLegea nr. 10/2001 de a se pronunța asupra cererii de restituire în natură ori să acorde persoanei îndreptățite în compensare alte bunuri sau servicii ori să propună acordarea de despăgubiri, în termenul prevăzut de lege, se impune ca „instanța învestită să evoce fondul (...) și să constate, pe baza materialului probator administrat, dacă este sau nu întemeiată cererea de restituire în natură“. ... 31. Într-un astfel de caz, „lipsa răspunsului unității deținătoare, respectiv al entității învestite cu soluționarea notificării, echivalează cu refuzul restituirii imobilului, iar un asemenea refuz nu poate rămâne necenzurat, pentru că nicio dispoziție legală nu limitează dreptul celui care se consideră nedreptățit de a se adresa instanței competente, ci, dimpotrivă, însăși Constituția prevede, la art. 21 alin. (2) , că nicio lege nu poate îngrădi exercitarea dreptului oricărei persoane de a se adresa justiției pentru apărarea intereselor sale legitime“. ... 32. Din moment ce „în cuprinsul art. 2 alin. (2) și în art. 14 din Legea nr. 10/2001 se fac referiri la restituirea imobilelor prin hotărâre judecătorească^2, este evident că instanța, învestită cu cenzurarea deciziei sau a dispoziției de restituire în natură, nu este limitată doar la posibilitatea de a obliga unitatea deținătoare să emită o altă decizie/dispoziție de restituire în natură. Dimpotrivă, în virtutea dreptului său de plenitudine de jurisdicție ce i s-a acordat prin lege, instanța judecătorească, cenzurând decizia/dispoziția de respingere a cererii de restituire în natură, în măsura în care constată că aceasta nu corespunde cerințelor legii, o va anula, dispunând ea însăși, în mod direct, restituirea imobilului preluat de stat fără titlu valabil“. ^2 Similar, în art. 19 alin. (11) din Legea nr. 255/2010 se face referire la stabilirea unui cuantum superior prin hotărâre judecătorească definitivă. ... 33. Totodată, „retrimiterea cauzei la unitatea deținătoare a imobilului ar putea conduce la prelungirea nejustificată a procedurii de restituire“, iar „reluarea procedurilor cu caracter administrativ, precum și respingerea acțiunii ca inadmisibilă sau prematur introdusă ar contraveni și principiului soluționării cauzei într-un termen rezonabil, consacrat prin art. 6 paragraful 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, la care România a devenit parte“. ... 34. În ceea ce privește procedurile prealabile, Curtea Constituțională a statuat, încă din anul 1994, în sensul că „este de competența exclusivă a legiuitorului de a institui asemenea proceduri destinate, în general, să asigure soluționarea mai rapidă a unor categorii de litigii, descongestionarea instanțelor judecătorești de cauzele ce pot fi rezolvate pe această cale, evitarea cheltuielilor de judecată“, respectiv „de a institui regulile de desfășurare a procesului în fața instanțelor judecătorești“.^3 ^3 Decizia Plenului Curții Constituționale nr. 1 din 8 februarie 1994 privind liberul acces la justiție al persoanelor în apărarea drepturilor, libertăților și intereselor lor legitime, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994. ... 35. Totodată, „instituirea unei proceduri administrative prealabile, obligatorii, fără caracter jurisdicțional nu este contrară principiului liberului acces la justiție cât timp decizia organului administrativ poate fi atacată în fața unei instanțe judecătorești“, iar, cu referire la jurisprudența relevantă a Curții Europene a Drepturilor Omului, „imperative de suplețe și eficacitate, pe deplin compatibile cu protecția drepturilor protejate de Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, pot justifica intervenția prealabilă a unor organe administrative care nu îndeplinesc condițiile cerute de art. 6 paragraful 1 din Convenție. Ceea ce impun însă dispozițiile acestui articol convențional este ca decizia unei asemenea autorități să fie supusă controlului ulterior exercitat de un organ de plină jurisdicție, adică un «tribunal» în sensul Convenției“. De asemenea, „liberul acces la justiție semnifică faptul că orice persoană se poate adresa instanțelor judecătorești pentru apărarea drepturilor, a libertăților sau a intereselor sale legitime, iar nu faptul că acest drept nu poate fi supus niciunei condiționări. Mai mult, exercitarea unui drept de către titularul său nu poate avea loc decât cu respectarea cadrului legal stabilit de legiuitor, care, potrivit art. 126 alin. (2) din Constituție, are legitimarea constituțională de a stabili procedura de judecată“.^4 ^4 Decizia Curții Constituționale nr. 315 din 18 iunie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 520 din 20 august 2013. ... 36. În jurisprudența Curții Constituționale s-a subliniat însă și că „existența oricărui impediment administrativ, care nu are o justificare obiectivă sau rațională și care ar putea până la urmă să nege acest drept al persoanei, încalcă, în mod flagrant, prevederile art. 21 alin. (1) -(3) din Constituție“.^5 ^5 Decizia Curții Constituționale nr. 953 din 19 decembrie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 53 din 23 ianuarie 2007. ... 37. În soluționarea prezentei sesizări sunt relevante și dispozițiile art. 6 paragraful 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale (Convenția) care reglementează dreptul la un proces echitabil, cu componenta dreptului de acces la un tribunal, drept care aparține oricărei persoane care consideră ilegală o ingerință în exercitarea drepturilor sale cu caracter civil și se plânge de faptul că nu a avut posibilitatea să supună o asemenea ingerință unui tribunal ce răspunde exigențelor impuse de acest text.^6 ^6 Corneliu Bîrsan, Convenția europeană a drepturilor omului. Comentariu pe articole, Vol. I. Drepturi și libertăți, Editura All Beck, București, 2005, pagina 458. ... 38. Din perspectiva normei convenționale și a jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului în materie, acest drept trebuie interpretat în lumina principiului preeminenței dreptului, care presupune existența unei căi legale efective care să permită oricărui justițiabil revendicarea drepturilor civile^7, întrucât drepturile civile protejate trebuie să fie „concrete și efective“, și nu „teoretice și iluzorii“^8, cerința efectivității impunând ca un individ să se bucure de o posibilitate clară și concretă de a contesta un act ce constituie o ingerință în drepturile sale.^9 ^7 Hotărârea din 12 noiembrie 2002, pronunțată în Cauza Běleš și alții împotriva Republicii Cehe, paragraful 49. ^8 Hotărârea din 9 octombrie 1979, pronunțată în Cauza Airey împotriva Irlandei, paragraful 24; Hotărârea din 13 mai 1980, pronunțată în Cauza Artico împotriva Italiei, paragraful 33; Hotărârea din 15 februarie 2000, pronunțată în Cauza Garcia Manibardo împotriva Spaniei, paragraful 43; Hotărârea din 28 iunie 2005, pronunțată în Cauza Virgil Ionescu împotriva României, paragraful 44. ^9 Hotărârea din 4 decembrie 1995, pronunțată în Cauza Bellet împotriva Franței, paragraful 36; Hotărârea din 15 octombrie 2002, pronunțată în Cauza Cañete de Goñi împotriva Spaniei, paragraful 34. ... 39. Curtea Europeană a Drepturilor Omului a acceptat că dreptul de acces la instanță nu are un caracter absolut, fiind recunoscută existența unor limitări, întrucât, prin însăși natura lui, acesta necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o anumită marjă de apreciere.^10 Aceste limitări nu pot însă să restrângă accesul liber la o instanță într-o asemenea măsură sau până la un punct încât să fie afectată însăși esența dreptului^11 și nu sunt în acord cu art. 6 paragraful 1 din Convenție decât dacă urmăresc un „scop legitim“ și dacă există un „raport rezonabil de proporționalitate între mijloacele folosite și scopul urmărit“.^12 ^10 Corneliu Bîrsan, op. cit., pagina 461; Hotărârea din 21 februarie 1975, pronunțată în Cauza Golder împotriva Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord, paragraful 38. ^11 Hotărârea din 16 decembrie 1992, pronunțată în Cauza De Geouffre de la Pradelle împotriva Franței, paragraful 28; Hotărârea din 17 ianuarie 2012, pronunțată în Cauza Stanev împotriva Bulgariei, paragraful 230; Hotărârea din 19 mai 2015, pronunțată în Cauza Fălie împotriva României, paragraful 19. ^12 Hotărârea din 22 octombrie 1996, pronunțată în Cauza Stubbings și alții împotriva Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord, paragraful 50; Hotărârea din 28 octombrie 1998, pronunțată în Cauza Osman împotriva Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord, paragraful 147; Cauza Garcia Manibardo împotriva Spaniei, citată anterior, paragraful 36. ... 40. Procedurile prealabile au fost recunoscute în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului ca limitări admise în exercițiul dreptului de acces la instanță, arătându-se însă că intervenția inițială a organismelor administrative, care au sau nu prerogative judiciare, poate fi justificată dacă aceste organisme se supun controlului ulterior al unui organ judiciar cu competență deplină, care garantează drepturile prevăzute de art. 6 paragraful 1 din Convenție^13. ^13 Hotărârea din 10 februarie 1983, pronunțată în Cauza Albert și Le Compte împotriva Belgiei, paragraful 29; Hotărârea din 23 iunie 1981, pronunțată în Cauza Le Compte, Van Leuven și De Meyere împotriva Belgiei, paragraful 51; Hotărârea din 24 mai 2005, pronunțată în Cauza Buzescu împotriva României, paragraful 60. ... 41. Totodată, în măsura în care neîndeplinirea unei condiții în exercitarea dreptului nu se datorează culpei titularului dreptului la exercițiul căii de atac, iar responsabilitatea modului de îndeplinire a acesteia, impusă de lege, revenea unor organe publice ale statului, în exercițiul funcțiunii lor, el nu poate fi decăzut din posibilitatea de a o pune în valoare și nu are a fi „ținut responsabil“.^14 ^14 Hotărârea din 11 ianuarie 2001, pronunțată în Cauza Platakou împotriva Greciei, paragraful 39. ... 42. Curtea Europeană a Drepturilor Omului a mai subliniat că, deși este adevărat că autorităților naționale le revine, în primul rând, sarcina de a interpreta și de a aplica normele de natură procedurală, un formalism excesiv în aplicarea acestora se poate dovedi contrar art. 6 paragraful 1 din Convenție atunci când acesta se face în detrimentul uneia dintre părți.^15 ^15 Hotărârea din 8 ianuarie 2013, pronunțată în Cauza S.C. Raisa M. Shipping S.R.L. împotriva României, paragraful 29. ... 43. Din perspectiva celor anterior subliniate pe tărâm constituțional și convențional, se observă că exercițiul dreptului de acces la instanță al expropriatului este afectat atunci când acesta nu poate deveni concret și efectiv, din cauza conduitei nejustificate a expropriatorului/comisiei în îndeplinirea obligațiilor în termenele legale sau, în lipsă, a unor termene rezonabile, durata procedurii putând fi apreciată ca fiind rezonabilă numai în măsura în care i se asigură eficacitate. ... 44. Expropriatorul/Comisia nu poate amâna sine die îndeplinirea obligațiilor legale și este necesar ca o astfel de conduită să fie sancționată, întrucât produce efecte în detrimentul expropriatului, care este pus într-o situație de incertitudine privind proprietatea sa, de care este lipsit și referitor la care, de cele mai multe ori, s-a și finalizat obiectivul pentru care a fost deposedat. Altfel, acest drept este iluzoriu. ... 45. În acest context, prin obstrucționarea determinată de organele administrative, dreptul de acces la instanță este amânat fără termen, acesta fiind, fără îndoială, afectat sau chiar lipsit de substanță. ... 46. Într-adevăr, cum se susține într-una dintre opinii, transferul dreptului de proprietate la expropriator nu operează până la data consemnării sumelor aferente despăgubirii - art. 9 alin. (4) din Legea nr. 255/2010, însă la acest moment nu se discută cerințele legale ale lipsirii de bun, ci numai dreptul expropriatului de a se adresa unui tribunal, care să se pronunțe dacă despăgubirile consemnate în cadrul etapelor anterioare ale procedurii de expropriere respectă cerințele impuse de art. 44 alin. (3) din Constituție, art. 481 din Codul civil anterior/art. 562 alin. (3) din actualul Cod civil [în funcție de data nașterii raportului juridic dedus judecății, art. 32 alin. (1) din Legea nr. 255/2010 prevăzând că în cazul procedurilor de expropriere aflate în curs de desfășurare, pentru continuarea realizării obiectivelor, se aplică prevederile acestei legi] și art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenție. ... 47. Pentru același motiv, Decizia Curții Constituționale nr. 29 din 19 ianuarie 2012 și Decizia Curții Constituționale nr. 316 din 29 martie 2012, valorificate în susținerea opiniei contrare, nu se circumscriu cadrului procesual prezent, acestea vizând despăgubirea care se consemnează până la rămânerea definitivă a hotărârii judecătorești pronunțate în temeiul art. 22 alin. (1) din Legea nr. 255/2010, referitor la care s-a reținut că respectă caracterul prealabil cerut de art. 44 alin. (3) din Constituție, urmând ca, pentru stabilirea cuantumului final al acesteia, să se apeleze la contestația în justiție. Mai mult, în prima decizie menționată s-a reținut și că „obligația pozitivă a legiuitorului, la nivel normativ, este aceea de a prevedea o procedură administrativă clară, precisă și neechivocă în privința stabilirii despăgubirilor“. ... 48. În egală măsură, este necesar să se sublinieze și că soluția oferită de opinia contrară, de solicitare a despăgubirilor aferente lipsei de folosință pe perioada de timp cât s-a întârziat emiterea hotărârii de stabilire a cuantumului despăgubirii, nu este un remediu suficient și nu este de natură a paraliza drepturile cu caracter civil de care se poate prevala expropriatul. ... 49. Totodată, aplicarea literală a dispozițiilor art. 22 alin. (1) din Legea nr. 255/2010 și respingerea ca prematură/inadmisibilă a acțiunii proprietarului expropriat ar reprezenta dovada unui formalism incompatibil cu litera și spiritul art. 6 paragraful 1 din Convenție și ar aduce o atingere nejustificată dreptului acestuia de acces la o instanță pentru determinarea drepturilor sale cu caracter civil. ... 50. În concluzie, în contextul anterior relevat, nerecunoașterea dreptului decât ulterior epuizării procedurii administrative prealabile nesocotește plenitudinea de jurisdicție de care se bucură instanța și, în egală măsură, dreptul de acces la instanță al expropriatului, recunoscut de art. 21 alin. (1) -(3) din Constituția României, republicată, și de art. 6 paragraful 1 din Convenție, pentru apărarea dreptului de proprietate, protejat de normele naționale și convenționale sus-menționate. ... ... ...