Decizia ÎCCJ nr. 16/2019 (HP)Punctul X

X. Înalta Curte de Casație și Justiție 57. Examinând sesizarea, raportul întocmit de judecătorii-raportori și chestiunile de drept a căror dezlegare se solicită, constată următoarele: ... A. Cu privire la admisibilitatea sesizării 58. Din cuprinsul prevederilor art. 519 din Codul de procedură civilă, care reglementează procedura de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, rezultă următoarele condiții de admisibilitate a sesizării, care trebuie îndeplinite cumulativ: – chestiunea de drept să fie ridicată în cursul judecății în fața unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță; ... – existența unei chestiuni de drept; problema pusă în discuție trebuie să fie una veritabilă, susceptibilă să dea naștere unor interpretări diferite; ... – chestiunea de drept să fie esențială, în sensul că de lămurirea ei depinde soluționarea pe fond a cauzei; noțiunea de „soluționare pe fond“ trebuie înțeleasă în sens larg, incluzând nu numai problemele de drept material, ci și pe cele de drept procesual, cu condiția ca de rezolvarea acestora să depindă soluționarea pe fond a cauzei; ... – chestiunea de drept să fie nouă; ... – chestiunea de drept să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, iar Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat deja asupra problemei de drept printr-o hotărâre obligatorie pentru toate instanțele. ... ... 59. Aceste condiții de admisibilitate sunt întrunite în legătură cu sesizarea analizată. ... 60. Astfel, se constată că litigiul în legătură cu care a fost formulată sesizarea este în curs de judecată, titularul sesizării (Curtea de Apel Galați - Secția contencios administrativ și fiscal), învestit cu calea de atac a recursului, urmează să soluționeze cauza în ultimă instanță, prin pronunțarea unei hotărâri judecătorești care, potrivit art. 96 pct. 3 din Codul de procedură civilă, raportat la art. 281 din Legea nr. 207/2015,art. 10 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 554/2004) și art. 634 alin. (1) pct. 5 din Codul de procedură civilă, este definitivă. ... 61. De asemenea, cauza care face obiectul judecății în recurs se află în competența legală a unui complet de judecată al Curții de Apel Galați - Secția contencios administrativ și fiscal, învestit să o soluționeze; litigiul are ca obiect o cerere de anulare a deciziilor A.J.F.P. Vrancea - D.G.R.F.P. Galați, prin care se calculează dobânzi și penalități în procedura de executare silită fiscală, ceea ce conferă competență curții de apel să judece în ultimă instanță. ... 62. Este îndeplinită și condiția referitoare la relația dintre dezlegarea dată chestiunii de drept și soluționarea pe fond a cauzei. Astfel, constituie o critică principală în calea de atac a recursului modalitatea în care prima instanță a făcut interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 226 alin. (1) și (3) și art. 227 alin. (8) din Codul de procedură fiscală, prin referire la art. 226 alin. (10) din același cod, în legătură cu natura creanței (a unui titlu executoriu reprezentat de o hotărâre judecătorească în materie civilă, pronunțată în favoarea unei instituții publice finanțate de la bugetul de stat, precum A.N.R.P.), precum și cu împrejurarea dacă, în cadrul executării silite a unor asemenea titluri executorii - hotărâri judecătorești care privesc restituirea unor despăgubiri acordate în baza Legii nr. 10/2001 și care nu cuprind obligații de plată a unor dobânzi și penalități de întârziere (ci doar obligația de restituire a despăgubirilor), organele fiscale pot stabili și calcula din oficiu, prin titluri executorii fiscale, obligații de plată accesorii, precum dobânzi și penalități de întârziere. ... 63. Totodată, se constată a fi îndeplinită și cerința noutății chestiunii de drept supuse interpretării, care, potrivit art. 519 din Codul de procedură civilă, reprezintă o condiție distinctă de admisibilitate. Astfel, legislația care a suscitat interpretări diferite este relativ recentă, iar examenul jurisprudențial efectuat a relevat că nu s-a cristalizat o practică unitară și constantă în legătură cu chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită, situație care justifică interesul în formularea unei cereri pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile în scopul prevenirii apariției unei jurisprudențe neunitare. ... 64. Problema de drept ce se solicită a fi dezlegată are un caracter real și serios, opiniile divergente în materie, întemeiate pe argumente derivând din interpretarea coroborată a acelorași texte de lege, conferind chestiunii litigioase un grad suficient de mare de dificultate. ... 65. Textul art. 519 din Codul de procedură civilă mai prevede condiția ca Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat asupra problemei de drept ce face obiectul sesizării pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile sau să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare. ... 66. Analizând îndeplinirea acestei condiții, se constată că, în legătură cu interpretarea dispozițiilor art. 226 alin. (3) din Legea nr. 207/2015, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept s-a pronunțat prin Decizia nr. 66 din 2 octombrie 2017, însă exclusiv din perspectiva competenței executorilor fiscali, ca organe de executare silită ale statului în ceea ce privește executarea silită a titlurilor executorii - hotărâri judecătorești privind creanțe bugetare datorate în temeiul unor raporturi juridice contractuale care se fac venit la bugetul consolidat al statului, un aspect distinct de cel ce constituie obiect al prezentei sesizări. ... 67. În concluzie, se reține că Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat asupra problemelor de drept ce constituie obiect al sesizării. ... 68. Rezultă deci că sesizarea întrunește cumulativ condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, astfel încât se impune a se da eficiență mecanismului de unificare reprezentat de pronunțarea unei hotărâri prealabile, în vederea atingerii dezideratului acestei instituții procesuale, respectiv preîntâmpinarea soluționării diferite a unei chestiuni de drept de către instanțele judecătorești (control a priori), determinând și efectul asigurării securității raporturilor juridice. ... 69. Sesizarea îndeplinește și cerințele art. 520 din Codul de procedură civilă, conținând și argumentele care susțin admisibilitatea sa, punctul de vedere al instanței și al părților asupra acesteia. ... ... B. Cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării 70. Sesizarea pune în discuție interpretarea unor dispoziții de drept material în legătură cu calificarea, din perspectiva procedurii executării silite, a unei creanțe rezultate dintr-un raport juridic de drept civil, constatate printr-o hotărâre judecătorească care impune obligația restituirii sumei de bani acordate de o instituție publică și care urmează să se facă venit la bugetul de stat, precum și a efectelor juridice ce decurg dintr-o astfel de calificare, respectiv dacă o asemenea creanță își păstrează caracterul civil ori devine o creanță bugetară sau fiscală și dacă organul de executare poate calcula sau nu, din oficiu, accesorii fiscale (dobânzi și penalități) la aceasta. ... 71. Problema s-a ivit în cazurile în care beneficiarii unor măsuri reparatorii dispuse în baza Legii nr. 10/2001, care au încasat sume de bani acordate în conformitate cu procedura prevăzută de titlul VII din Legea nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietății și justiției, precum și unele măsuri adiacente, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 247/2005), au fost obligați, prin hotărâri judecătorești de întoarcere a executării, să restituie aceste sume la bugetul de stat. Punerea în executare a acestor hotărâri a fost făcută prin proceduri diferite, în funcție de calificarea creanței supuse restituirii, jurisprudența și punctele de vedere atașate nefiind unitare în calificarea acesteia. ... 72. Astfel, într-o opinie minoritară, s-a considerat că ceea ce se execută este și rămâne o creanță civilă, motiv pentru care executarea sa este supusă dreptului comun, reprezentat de cartea a V-a „Despre executarea silită“ din Codul de procedură civilă. ... 73. Opinia majoritară consideră că executarea hotărârii urmează procedura prevăzută de Codul de procedură fiscală, întrucât sumele de bani supuse restituirii constituie venit la bugetul de stat, iar competența de executare revine organelor de executare fiscală. ... 74. Mai departe însă, analizând contestațiile formulate împotriva actelor prin care s-au calculat, din oficiu, obligații fiscale accesorii (dobânzi și penalități de întârziere), jurisprudența a statuat în sensuri diferite. ... 75. O parte a jurisprudenței a apreciat că acest tip de creanță este o creanță fiscală, motiv pentru care este purtătoare de dobânzi și penalități, cu titlu de accesorii fiscale, ce pot fi stabilite și din oficiu de către organul de executare fiscală, fiind menținute actele administrative atacate. ... 76. O altă parte a jurisprudenței a apreciat că o astfel de creanță poate fi asimilată unei creanțe bugetare izvorâte din raporturi contractuale, distinctă, în accepțiunea Codului de procedură fiscală, de creanța fiscală, astfel că nu este putătoare de dobânzi și penalități decât în măsura în care acestea au fost prevăzute expres în titlul executoriu care se execută. ... 77. Pentru lămurirea problemei asupra căreia s-au ivit divergențele de opinii, aceea dacă respectivele creanțe, care - deși izvorăsc dintr-un raport juridic civil - se fac venit la bugetul de stat, pot fi asimilate, în faza executării silite, unor creanțe supuse dispozițiilor Codului de procedură fiscală, trebuie pornit de la analizarea definițiilor date de lege instrumentelor de drept fiscal. ... 78. În acest sens se reține că, potrivit art. 1 pct. 11 din Legea nr. 207/2015, creanța fiscală principală este definită ca dreptul la perceperea impozitelor, taxelor și contribuțiilor sociale, precum și dreptul contribuabilului la restituirea sumelor plătite fără a fi datorate și la rambursarea sumelor cuvenite, în situațiile și condițiile prevăzute de lege, iar potrivit art. 1 pct. 8 din aceeași lege, creanța bugetară principală este reprezentată de dreptul la încasarea oricărei sume care se cuvine bugetului general consolidat. ... 79. Conform art. 226 alin. (1) din Codul de procedură fiscală, executarea silită a creanțelor fiscale se efectuează în temeiul unui titlu executoriu emis „potrivit prevederilor prezentului cod“ de către organul de executare silită competent; alin. (2) al aceluiași articol prevede că în titlul executoriu emis, potrivit legii, de organul de executare silită prevăzut la alin. (1) se înscriu creanțele fiscale, principale și accesorii, neachitate la scadență, stabilite și individualizate în titluri de creanță fiscală întocmite și comunicate în condițiile legii, precum și creanțele bugetare individualizate în alte înscrisuri care, potrivit legii, constituie titluri executorii. Niciun titlu executoriu nu se poate emite în absența unui titlu de creanță fiscală emis și comunicat în condițiile legii sau a unui înscris care, potrivit legii, constituie titlu executoriu. Art. 226 alin. (3) dinCodul de procedură fiscală prevede că executarea silită a creanțelor bugetare rezultate din raporturi juridice contractuale se efectuează în baza hotărârii judecătorești sau a altui înscris care, potrivit legii, constituie titlu executoriu. ... 80. Rezultă din textele de lege menționate că, pentru creanțele fiscale, organul de executare este abilitat a emite titlul executoriu în baza titlului de creanță fiscală care constată și creanța principală și accesoriile, putând doar să actualizeze accesoriile stabilite de autoritatea fiscală competentă. ... 81. În acest sens nu pot fi ignorate cele statuate de Curtea Constituțională prin Decizia nr. 150 din 8 februarie 2011, care, în examinarea excepției de neconstituționalitate a art. 142 alin. (6) din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003 [al cărui conținut este similar celui al art. 227 alin. (8) din noul Cod de procedură fiscală], a arătat că textul legal este constituțional, întrucât „se referă la o operațiune strict contabilă, și anume calcularea de către organul de executare a cuantumului exact al dobânzilor, penalităților, majorărilor etc., luând în considerare nivelul prevăzut în titlul executoriu și întinderea în timp a acestor accesorii. Așadar, organul de executare nu stabilește noi impozite și taxe sau accesorii, ci doar le actualizează potrivit titlului executoriu existent“. ... 82. Pentru creanțele bugetare, titluri executorii sunt și alte înscrisuri care au acest caracter conform legii, hotărârile judecătorești pronunțate în reglarea unor raporturi juridice de drept civil putând reprezenta astfel de înscrisuri la care textul de lege face trimitere. ... 83. Sunt, totodată, de reținut, cu distincțiile ce rezultă din compararea acestora, și definițiile cuprinse în art. 1 pct. 9 dinCodul de procedură fiscală, potrivit cărora creanța bugetară accesorie este dreptul la încasarea dobânzilor, penalităților sau a altor asemenea sume, în baza legii, aferente unor creanțe bugetare principale; potrivit art. 1 pct. 12 din același cod, creanța fiscală accesorie este dreptul la perceperea dobânzilor, penalităților sau majorărilor aferente unor creanțe fiscale principale, precum și dreptul contribuabilului de a primi dobânzi, în condițiile legii. ... 84. De asemenea, potrivit art. 1 pct. 20 din Codul de procedură fiscală, dobânda este obligația fiscală accesorie reprezentând echivalentul prejudiciului creat titularului creanței fiscale principale ca urmare a neachitării la scadență de către debitor a obligațiilor fiscale principale, iar potrivit art. 1 pct. 33 din același cod, penalitatea de întârziere este obligația fiscală accesorie reprezentând sancțiunea pentru neachitarea la scadență de către debitor a obligațiilor fiscale principale. ... 85. Din examinarea acestor definiții legale rezultă că legislația fiscală distinge între creanțele fiscale, ce decurg din neplata impozitelor, taxelor și contribuțiilor sociale, care au un regim specific de constatare și atrag, cu titlu de accesorii, dobânzi și penalități de întârziere stabilite din oficiu de organul de executare fiscală, și creanțele bugetare, ce includ alte tipuri de venituri cuvenite bugetului general consolidat al statului și care permit accesorii, însă acestea se stabilesc exclusiv conform legii în baza căreia a fost emis titlul executoriu și se dispun prin acesta. ... 86. Este adevărat că, în reglementarea art. 226 - „Titlul executoriu și condițiile pentru începerea executării silite“, Codul de procedură fiscală se referă doar la creanțe fiscale și la creanțe bugetare rezultate din raporturi contractuale, dar, prin coroborarea dispozițiilor alin. (3) al acestui articol cu cele ale art. 1 pct. 8 din același cod (creanța bugetară este orice sumă care se cuvine bugetului general consolidat), rezultă că pot fi cuprinse în sfera creanțelor bugetare supuse procedurii speciale de executare și alte creanțe de drept privat, care își au izvorul într-un raport juridic extracontractual, cum este, în cazul de față, creanța pe care A.N.R.P. o are de încasat și care, deși provine din întoarcerea executării, dispusă pe cale judiciară în condițiile dreptului comun, pentru neîndeplinirea unor condiții reglementate de o normă de drept substanțial civil, se face, prin voința legiuitorului, venit la bugetul de stat. ... 87. Sesizarea pendinte privește două aspecte: dacă o astfel de creanță poate fi asimilată, în faza de executare silită, unei creanțe bugetare, cu consecința atragerii competenței executorilor proprii ai organului financiar și, în cazul unui răspuns afirmativ, dacă aceștia pot stabili, din oficiu, obligații de plată accesorii, respectiv dobânzi și penalități de întârziere. ... 88. Astfel cum dispune art. 29 alin. (5) din Legea nr. 207/2015, organul fiscal central, prin A.N.A.F., este competent și pentru colectarea creanțelor bugetare stabilite în titluri executorii, cuvenite bugetului de stat, indiferent de natura acestora, care au fost transmise acestuia în vederea recuperării, potrivit legii. ... 89. De asemenea, potrivit dezlegării date prin Decizia nr. 66 din 2 octombrie 2017, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, pentru creanțele rezultate din raporturi juridice contractuale ce au dobândit natura unor creanțe bugetare sunt aplicabile prevederile dreptului comun în ceea ce privește regimul juridic, mai puțin recuperarea pe calea executării silite. S-a considerat că este exclusă executarea silită potrivit regulilor generale (reprezentate de dispozițiile art. 623 din Codul de procedură civilă), această activitate fiind dată în competența executorilor fiscali (din cadrul Agenției Naționale de Administrare Fiscală sau ai unităților administrativ-teritoriale), care efectuează executarea silită în baza titlului executoriu obținut în condițiile dreptului comun, însă după regulile corespunzătoare din Legea nr. 207/2015, având în vedere că, potrivit art. 226 alin. (10) din Codul de procedură fiscală, instituțiile publice finanțate total sau parțial de la buget, care nu au organe de executare silită proprii, transmit titlurile executorii organului fiscal, iar sumele astfel realizate se fac venit la bugetul de stat. ... 90. Cum creanțele rezultate din raporturi juridice contractuale de drept privat pot dobândi, în condițiile enunțate prin Decizia nr. 662 din 2 octombrie 2017, natura unor creanțe bugetare, având în vedere că sfera de cuprindere din definiția legală dată creanțelor bugetare este mai mare, pentru identitate de rațiune, este evident că, și în cazul altor hotărâri judecătorești, chiar dacă nu se referă la creanța bugetară izvorâtă dintr-un raport juridic contractual, în măsura în care aceasta constituie o creanță de încasat la bugetul consolidat al statului, poate fi asimilată, în vederea executării silite, uneia izvorâte dintr-un raport juridic contractual, atrăgând procedura de executare și competența organului fiscal specializat. ... 91. O astfel de interpretare se bazează pe statuarea Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept din Decizia nr. 66 din 2 octombrie 2017 (paragraful 72), conform căreia „Situația specială, în acest caz (s.n. al regimului derogatoriu de la dreptul comun, în materia executării creanțelor bugetare, ce dă în competența executorilor fiscali executarea acestora) este dată de faptul că obiectul executării silite îl constituie încasarea creanțelor bugetare, interesul general ocrotit impunând adoptarea unor reguli care să asigure protejarea eficientă a creanțelor statului și recuperarea lor cu prioritate“. ... 92. Prin urmare, o hotărâre judecătorească în materie civilă, referitoare la restituirea unor despăgubiri acordate în baza Legii nr. 10/2001, pronunțată în favoarea unei instituții publice finanțate de la bugetul de stat, precum Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților, este asimilată, în vederea executării silite, unui titlu executoriu referitor la creanțe bugetare rezultate din raporturi juridice contractuale [la care se referă art. 226 alin. (3) din Codul de procedură fiscală], asimilare ce privește exclusiv procedura de executare prin organele proprii ale administrației financiare. ... 93. În ceea ce privește cel de-al doilea aspect al chestiunii de drept cu dezlegarea căreia instanța supremă a fost sesizată trebuie pornit de la aceeași premisă, în sensul că, deși o astfel de creanță se execută prin executorii fiscali, iar sumele încasate se fac venit la bugetul de stat, nu înseamnă că ea se transformă ope legis într-o creanță fiscală, ci își menține caracterul de creanță bugetară izvorâtă din alte titluri executorii, conform legii, așa cum este hotărârea judecătorească ce tranșează un litigiu de drept civil, iar nu de drept fiscal. ... 94. Acest tip de creanță bugetară nu intră în sfera de reglementare a dispozițiilor art. 173 alin. (1) și (2) din Codul de procedură fiscală, potrivit cărora, pentru neachitarea la termenul de scadență de către debitor a obligațiilor fiscale principale, se datorează după acest termen dobânzi și penalități de întârziere, mai puțin pentru sumele „datorate cu titlu de amenzi de orice fel, obligații fiscale accesorii stabilite potrivit legii, cheltuieli de executare silită, cheltuieli judiciare, sumele confiscate, precum și sumele reprezentând echivalentul în lei al bunurilor și sumelor confiscate care nu sunt găsite la locul faptei“. ... 95. În acest sens urmează a se reține și faptul că, din modul de redactare a art. 226 alin. (2) din Codul de procedură fiscală reiese cu claritate diferența de tratament juridic pe care legiuitorul însuși a înțeles să o facă, stipulând expres în privința creanțelor fiscale principale și accesorii că în titlul executoriu emis potrivit legii de organul de executare silită se înscriu aceste creanțe „stabilite și individualizate în titluri de creanță fiscală întocmite și comunicate în condițiile legii“, în timp ce, referitor la creanțele bugetare, a arătat că se înscriu în titlul executoriu emis de organul de executare silită acele „creanțe bugetare individualizate în alte înscrisuri care, potrivit legii, constituie titluri executorii“. Niciun titlu executoriu nu se poate emite în absența unui titlu de creanță fiscală emis și comunicat în condițiile legii sau a unui înscris care, potrivit legii, constituie titlu executoriu. ... 96. Rezultă deci că pentru creanțele bugetare (principale sau accesorii) este necesar ca acestea să fie deja prevăzute în înscrisul ce constituie titlul executoriu care este transmis spre executare silită organelor competente. ... 97. Reglementarea este similară și pentru executarea silită a creanțelor bugetare rezultate din raporturi juridice contractuale, în legătură cu care art. 226 alin. (3) din Codul de procedură fiscală dispune că „se efectuează în baza hotărârii judecătorești sau a altui înscris care, potrivit legii, constituie titlu executoriu“. ... 98. Prin urmare, dacă creanța rezultă dintr-un raport juridic de drept civil, chiar dacă executorul fiscal este cel abilitat, potrivit art. 226 alin. (10) din Codul de procedură fiscală, să ia măsuri pentru executarea acesteia, iar creanța este asimilată, în vederea executării, unei creanțe bugetare, ea nu este purtătoare de dobânzi și penalități fiscale pentru neexecutare, așa cum este creanța fiscală. În măsura în care prin hotărârea judecătorească pronunțată în procedura judiciară de soluționare a litigiului, înaintată ca titlu executoriu, s-au prevăzut obligații accesorii, acestea se execută, în mod evident, odată cu creanța principală, însă, în lipsa unei astfel de prevederi din titlu, nu se pot calcula, din oficiu, de către organul de executare fiscală accesorii ale debitului principal. ... ... ...