Decizia ÎCCJ nr. 13/2018 (HP)Punctul V

V. Jurisprudența instanțelor naționale în materie 42. Prin Decizia nr. 25 din 6 noiembrie 2017, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii a admis recursul în interesul legii formulat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, stabilind că „În interpretarea și aplicarea art. 6 alin. (1) și art. 7 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare, raportat la art. 2 alin. (1) lit. c) și art. 8 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, este posibilă exercitarea controlului de legalitate, pe cale separată, asupra certificatului de urbanism prin care s-a dispus interdicția de a construi sau care conține alte limitări“. ... 43. La solicitarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, instanțele de judecată, în majoritate, au comunicat hotărâri și/sau puncte de vedere referitoare la chestiunile de drept supuse dezlegării, din analiza cărora se desprind următoarele orientări jurisprudențiale și de opinie: A. Într-o primă orientare, s-a apreciat că certificatul de urbanism trebuie integrat în categoria actelor administrative, legalitatea acestuia putând fi cenzurată de instanța de judecată prin mecanismele prevăzute de lege - fie printr-o solicitare expresă în acest sens, fie prin intermediul excepției de nelegalitate. 44. S-a susținut în sprijinul acestei orientări că, prin raportare la dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 și art. 6 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, natura juridică a certificatului de urbanism emis în scop preoperațional este aceea a unui act cu caracter individual, emis de o autoritate publică în regim de putere publică, în vederea executării în concret a Legii nr. 50/1991 și a Legii nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 350/2001); acest act dă naștere unor raporturi juridice, întrucât stabilește cerințele urbanistice care urmează să fie îndeplinite în funcție de specificul amplasamentului, precum și lista cuprinzând avizele și acordurile legale, necesare în vederea autorizării, condiții pe care solicitantul trebuie să le îndeplinească pentru obținerea ulterioară a autorizației de construire. ... 45. Într-adevăr, legea conferă certificatului de urbanism un caracter de informare, însă, în măsura în care prin certificat se impun anumite condiții, actul produce efecte juridice, iar beneficiarii certificatului de urbanism sunt ținuți de respectarea acestora, în lipsa lor refuzându-se eliberarea actelor ulterioare care conduc la acordarea dreptului de a construi. ... 46. În concret se susține că apartenența certificatului de urbanism la domeniul actelor administrative rezultă din următoarele două aspecte: – în primul rând, prin emiterea certificatului de urbanism, normele în baza cărora acest act a fost emis sunt conservate pe perioada sa de valabilitate, în situația în care, în această perioadă, ar interveni modificări legislative, normele aplicabile rămânând cele existente în momentul emiterii certificatului de urbanism, dreptul obținut de particular fiind protejat pe această cale; ... – în al doilea rând, în cuprinsul certificatului de urbanism se stabilesc avizele ce urmează a fi obținute, aspect care generează în sarcina beneficiarului obligația respectivă, modificându-se, astfel, realitatea juridică. Altfel spus, certificatul de urbanism creează efecte juridice și prin impunerea în sarcina particularului de a duce la îndeplinire aceste obligații, iar în situația în care beneficiarul nu obține anumite avize, din motive independente de voința sa, în persoana acestuia se va înregistra o vătămare, fiindu-i lezat interesul legitim privat, beneficiul de a obține actul final de autorizare. ... ... 47. S-au pronunțat, respectiv au opinat în acest sens următoarele instanțe: – tribunalele București (Secția a II-a contencios administrativ și fiscal: sentințele nr. 4.937 din 15 septembrie 2016; nr. 3.843 din 15 noiembrie 2011, definitivă prin nerecurare; nr. 5.417 din 3 septembrie 2015, definitivă prin Decizia nr. 3.840 din 30 iunie 2016 a Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal; nr. 460 din 12 februarie 2013, definitivă prin Decizia nr. 1.944 din 13 martie 2014 a Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal), Călărași, Giurgiu, Ialomița (Sentința nr. 458 din 22 martie 2017, pronunțată de Secția civilă), Argeș (Sentința nr. 834 din 26 septembrie 2016, pronunțată de Secția civilă, definitivă prin Decizia nr. 437 din 10 aprilie 2017, pronunțată de Curtea de Apel Pitești - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal; Sentința nr. 416 din 26 aprilie 2016, pronunțată de Secția civilă, definitivă prin Decizia nr. 253 din 1 martie 2017, pronunțată de Curtea de Apel Pitești - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal); ... – Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal (Decizia nr. 3.840 din 30 iunie 2016); Curtea de Apel Timișoara - Secția contencios administrativ și fiscal (Decizia nr. 6.082 din 29 septembrie 2017). ... ... ... B. Într-o altă orientare s-a considerat că natura juridică a certificatului de urbanism este aceea de înscris care certifică efectuarea unei operațiuni administrative neproducătoare de efecte juridice, respectiv aceea de informare a solicitantului. Certificatul de urbanism nu este, deci, act administrativ individual, ci act premergător eliberării autorizației de construire, putând fi cenzurat de instanță în condițiile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, în strânsă legătură cu cererea de anulare a autorizației de construire sau cenzurarea refuzului de emitere a autorizației de construire, iar nu în lipsa oricărei solicitări a părții privind cenzurarea și a legalității certificatului de urbanism. 48. S-au pronunțat, respectiv au opinat în acest sens următoarele instanțe: – tribunalele Hunedoara, Sibiu, Brașov, Ilfov, Constanța (Secția de contencios administrativ și fiscal: Sentința nr. 1.135 din 22 iunie 2017), Bacău (Secția a II-a civilă și de contencios administrativ și fiscal: sentințele nr. 284 din 9 februarie 2012, definitivă prin nerecurare; nr. 814 din 27 septembrie 2017, nedefinitivă); ... ... ... C. Într-o a treia orientare s-a apreciat că certificatul de urbanism nu poate fi calificat, în mod strict, drept act pregătitor, întrucât, față de conținutul său, el nu va fi urmat de emiterea unei autorizații de construire, neputând fi folosit de reclamant în acest scop. Ca urmare, având în vedere că reclamantul este nemulțumit că nu i se permite să construiască, așa cum a solicitat prin cererea sa, se constată că finalitatea acțiunii este mai curând de a se constata refuzul nejustificat al autorității pârâte de a rezolva, conform solicitării, cererea de eliberare a certificatului de urbanism pentru construcție. 49. În acest sens s-au pronunțat, respectiv au opinat următoarele instanțe: – tribunalele Alba (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ, fiscal și de insolvență: Sentința nr. 1.103 din 29 noiembrie 2016), Vâlcea (Secția a II-a civilă: Sentința nr. 1.734 din 14 decembrie 2016), Argeș (Secția civilă: Sentința nr. 701 din 22 iunie 2015, definitivă prin Decizia nr. 340 din 24 februarie 2016, pronunțată de Curtea de Apel Pitești - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal), Covasna (Secția civilă: Sentința nr. 122 din 19 februarie 2015), Bihor (Secția a III-a contencios administrativ și fiscal: Sentința nr. 2.127 din 17 noiembrie 2016, definitivă prin Decizia nr. 1.181 din 22 mai 2017 pronunțată de Curtea de Apel Oradea); ... – Curtea de Apel Pitești (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal: Decizia nr. 340 din 24 februarie 2016); Curtea de Apel Oradea (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal: Decizia nr. 1.181 din 22 mai 2017). ... ... ... D. În cadrul practicii judiciare de la nivelul Curții de Apel București au fost identificate trei orientări, reprezentând o sinteză a celor prezentate mai sus, la pct. A, B, și C, astfel: – o orientare majoritară, potrivit căreia, pentru beneficiar, certificatul de urbanism poate fi considerat un act administrativ care produce efecte juridice (în anumite situații specifice), fiind calificat fie act administrativ tipic, fie act administrativ asimilat (care exprimă explicit refuzul de a recunoaște dreptul de a construi pe teren într-o anumită configurație, dorită de proprietar) (deciziile nr. 4.484 din 24 octombrie 2013, nr. 1.770 din 7 martie 2014, nr. 5.479 din 26 iunie 2014, nr. 5.486 din 26 iunie 2014, nr. 4.444 din 29 septembrie 2015, nr. 964 din 23 februarie 2016, definitive); ... – o a doua orientare, conform căreia, din perspectiva unui terț, certificatul de urbanism nu produce efecte juridice în favoarea beneficiarului (nu conferă dreptul de a construi), astfel că acțiunea terțului în anularea certificatului de urbanism este inadmisibilă; ... – o opinie minoritară, în sensul că, indiferent de calitatea reclamantului (beneficiar sau terț), certificatul de urbanism reprezintă un simplu act de informare, neproducător de efecte juridice, astfel că nu poate fi supus controlului instanței de contencios administrativ decât odată cu acțiunea în anularea autorizației de construire (act administrativ tipic) sau odată cu refuzul de emitere a autorizației de construire într-o altă configurație decât cea permisă de certificatul de urbanism (act administrativ asimilat) (deciziile nr. 2.176 din 13 octombrie 2011 și nr. 3.604 din 15 octombrie 2012, definitive). ... ... E. În opinia judecătorilor de la Curtea de Apel Constanța Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal: – dacă se urmărește obținerea unui certificat de urbanism de informare, iar solicitantului îi este refuzată cererea, acesta are posibilitatea legală de a se adresa instanței de contencios administrativ pentru a obține obligarea autorității publice la emiterea actului, în contextul prevederilor art. (1) și (8) din Legea nr. 554/2004; ... – în schimb, dacă se critică refuzul de eliberare a unui certificat de urbanism cu modificările solicitate de parte, motivat de neconcordanțe tehnice/juridice, partea are deschisă calea acțiunii în contenciosul administrativ pentru a obține obligarea pârâtului la eliberarea actului în forma solicitată doar în ipoteza în care motivele indicate de autoritate depășesc limitele de apreciere sau sunt nelegale. ... 50. În acest sens au fost pronunțate și următoarele hotărâri: deciziile nr. 630 din 19 septembrie 2016 și nr. 699 din 28 mai 2015 ale Curții de Apel Constanța - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal și sentințele nr. 2.244 din 3 octombrie 2014 și nr. 3.187 din 31 mai 2013 ale Tribunalului Constanța - Secția de contencios administrativ și fiscal). ... ... F. În opinia și jurisprudența Curții de Apel Craiova, certificatul de urbanism prezintă o natură juridică duală, constituind un act de informare privind situația terenului, în accepțiunea art. 29 din Legea nr. 350/2001, atunci când legea o impune (spre exemplu, în ipotezele art. 29 alin. (2) , dar și un act juridic preoperațional ce cuprinde aceleași mențiuni privind regimul juridic, economic și tehnic al terenului, dar care arată, în mod explicit sau implicit, dacă terenul poate fi utilizat pentru realizarea operațiunii în scopul căreia este solicitat certificatul de urbanism (cu menționarea eventualelor avize sau acorduri necesare în vederea realizării). 51. În raport cu scopul urmărit, certificatul de urbanism este urmat de eliberarea autorizației de construire, în condițiile art. 31^1 alin. (1) din Legea nr. 350/2001; astfel, certificatul de urbanism constituie fie un act juridic preparatoriu, fie o operațiune administrativă premergătoare emiterii autorizației de construire. ... 52. Art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 extinde competența instanței de contencios administrativ de a se pronunța și asupra legalității operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului administrativ supus judecății, dar nu face precizări suplimentare cu privire la obiectul acțiunii în contencios administrativ. ... 53. În condițiile în care legalitatea autorizației de construire poate fi afectată și de vicii extrinseci, decurgând din omisiunile certificatului de urbanism, legalitatea acestuia poate fi analizată dacă se indică și acest petit dedus judecății, în condițiile art. 8 din Legea nr. 554/2004. ... 54. Au fost identificate ca reflectând această orientare următoarele hotărâri: Sentința nr. 1.154 din 8 martie 2017 a Tribunalului Dolj - Secția contencios administrativ și fiscal și Decizia nr. 2.315 din 30 iunie 2016 a Curții de Apel Craiova - Secția contencios administrativ și fiscal. ... ... G. Curtea de Apel Suceava, Curtea de Apel București și Curtea de Apel Bacău au comunicat și deciziile nr. 2.069 din 9 aprilie 2015, nr. 2.979 din 28 iunie 2017, nr. 4.449 din 3 decembrie 2012, nr. 766 din 12 iunie 2016, precum și sentințele definitive nr. 5.617 din 11 octombrie 2016, nr. 4.516 din 17 iunie 2014, nr. 478 din 31 martie 2016 și nr. 1.187 din 10 noiembrie 2016 și nr. 51 din 21 ianuarie 2016, prin care instanțele de judecată au avut de soluționat acțiuni având ca obiect anularea unei autorizații de construire. 55. Prin hotărârile sus-menționate, instanțele de judecată fie au dispus anularea atât a autorizației de construire, cât și a certificatului de urbanism, în acțiunea prin care reclamanții au solicitat în mod distinct, printr-un capăt de cerere separat, și anularea certificatului de urbanism care a stat la baza emiterii autorizației de construire, fie s-au pronunțat numai asupra legalității autorizației de construire, constatând că reclamanții nu au învestit instanța și cu verificarea legalității operațiunii administrative anterioare, dispozițiile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 devenind incidente doar în cazul în care obiectul cererii este reprezentat și de anularea actelor premergătoare. ... ... ... ...