Decizia ÎCCJ nr. 18/2017 (HP)Punctul IV

IV. Punctul de vedere al părților cu privire la dezlegarea chestiunii de drept Apelanta-parte civilă B.R.S. - S.A. a susținut că funcționarul bancar, angajat al unei societăți bancare cu capital integral privat, autorizată și aflată sub supravegherea Băncii Naționale a României, este funcționar public, în accepțiunea dispozițiilor art. 175 alin. (2) din Codul penal. În susținerea acestei opinii a menționat că, în România, activitatea bancară realizată de băncile cu capital integral privat este o activitate de interes general, chiar dacă are și un scop particular constând în realizarea intereselor patrimoniale ale acționarilor. Serviciul prestat de băncile private este un serviciu de interes legitim public, reglementat, autorizat, supravegheat de către o autoritate a statului, respectiv de Banca Națională a României, care este, în același timp și autoritate de reglementare în domeniul bancar, putând emite norme, pe care sistemul bancar privat ori de stat este obligat să le respecte. Apelanții-inculpați H.R.E., D.R.M., S.D.D.M. și N.T. au opinat în sensul că funcționarul bancar, angajat al unei societăți bancare cu capital integral privat, autorizată și aflată sub supravegherea Băncii Naționale a României, nu este funcționar public, în accepțiunea dispozițiilor art. 175 alin. (2) din Codul penal. Apelantul-inculpat H.R.E. și-a argumentat punctul de vedere exprimat prin aceea că Banca Națională a României nu constituie o autoritate publică în sensul titlului III din Constituția României, deoarece actele normative care au reglementat și reglementează înființarea acesteia, respectiv Legea nr. 34/1991 privind Statutul Băncii Naționale a României, Legea nr. 101/1998 privind Statutul Băncii Naționale a României și Legea nr. 312/2004 privind Statutul Băncii Naționale a României, sunt legi ordinare, nu legi organice. Apelantul-inculpat S.D.D.M. a susținut, sub un prim aspect, că Banca Națională a României nu are statut de autoritate publică, față de împrejurarea că niciuna dintre prevederile comunitare nu conferă băncilor centrale prerogativele de autoritate publică ori autoritate administrativă publică ori învestită cu competențe administrativ-publice, ci precizează că statele naționale ar trebui să modifice legislația în sensul în care băncile centrale să dobândească asemenea statut, în condițiile în care nu îl au, potrivit legislației interne. Calitatea băncilor centrale de a fi autorități competente și de rezoluție se referă la aptitudinile conferite acestora în scopul redresării și rezoluției instituțiilor de credit și firmelor de investiții pe fondul crizei financiare a anilor 2010-2014 si nu modifică statutul juridic pe care băncile centrale îl au în statele membre, potrivit reglementarilor interne. A considerat că un argument în acest sens îl reprezintă Proiectul de lege pentru modificarea Statutului Băncii Naționale a României nr. 4c2/119 din 2 martie 2017, al cărui obiect de reglementare l-a constituit „schimbarea statutului juridic al Băncii Naționale a României din instituție publică independentă, cum este în prezent, în instituție administrativă publică autonomă, proiect respins de Camera Deputaților“. Raportat la aceste susțineri, a concluzionat în sensul că noțiunea de „autoritate competentă“ nu este similară cu cea de autoritate publică, de vreme ce poate fi autoritate competentă orice alt organism recunoscut oficial în dreptul intern (...), că reglementările europene propun conferirea unui anume statut băncilor centrale, dar nu îi atribuie acest statut contrar reglementărilor interne și că Banca Națională a României nu are, potrivit legislației actuale, competența unei autorități administrative publice, de vreme ce Parlamentul a apreciat că o asemenea modificare legislativă nu s-ar impune. Totodată, a considerat că alăturarea Băncii Naționale a României autorităților centrale autonome create prin legi organice este lipsită de substanță, întrucât între Banca Națională a României și aceste autorități există diferențe de esență, în sensul că, spre deosebire de acestea, Banca Națională a României este, potrivit statutului său, „instituție publică independentă“; în timp ce primele sunt definite fie ca autorități administrative autonome (Consiliul Concurenței, Autoritatea de Supraveghere Fiscală), fie ca autorități publice autonome (Consiliul Național al Audiovizualului), primele sunt înființate pe lângă Guvern sau se subordonează Parlamentului, în timp ce Banca Națională a României se bucură de o independență totală față de toate celelalte autorități publice, nefiind ținută să răspundă în fața niciuneia dintre acestea. De asemenea, a susținut că Banca Națională a României nu poate fi considerată autoritate publică și prin prisma faptului că nu a fost înființată prin lege organică. Sub un al doilea aspect, a menționat că noțiunile de serviciu de interes public și serviciu public nu sunt identice. Activitatea desfășurată de o bancă cu capital privat excedează cu mult activității de creditare în legătură cu care s-au pronunțat Secțiile Unite prin Decizia în interesul legii nr. XIII/2016, aceasta îndeplinind funcții de depozit, de investiții și comerciale. În accepțiunea generală, obiectul de activitate principal al unei instituții bancare este acela de a organiza, realiza și gestiona servicii bancare (dintre care cele de creditare reprezintă doar un segment), în scopul obținerii unui profit. Prin urmare, deși acest serviciu poate satisface un interes pentru un segment al populației, banca cu capital privat nu urmărește și nu are abilitatea de a funcționa în scopul deservirii unui interes public general și nici nu realizează acest lucru. Activitatea bancară servește nevoilor unei părți a societății doar ca o modalitate prin care instituția bancară își poate atinge scopul și nu reprezintă un criteriu obiectiv care să confere serviciilor oferite caracter de „serviciu de interes public“. S-a mai menționat că în doctrină s-a exprimat opinia potrivit căreia „personalul din băncile private nu face parte din sfera noțiunii de funcționar public în sensul legii penale“, pentru că o asemenea interpretare a semnificației serviciului de interes public ar extinde arbitrar răspunderea penală la toate acele „persoane fizice care desfășoară activități de comerț în cadrul unor operatori economici privați, ceea ce ar fi de neconceput și contrar voinței legiuitorului“. Ceea ce este consacrat legislativ, doctrinar și prin jurisprudență constituie caracterul de interes public al activității pe care o bancă cu capital privat o desfășoară. Însă, chiar în condițiile exercitării serviciului public de către o entitate privată, pentru ca acel serviciu să aibă caracter public, este necesar a fi îndeplinite trei condiții: satisfacerea interesului general, care nu trebuie înlocuit sub nicio formă și în nicio situație cu interesul particular, în sensul că serviciile publice nu trebuie să aibă ca obiectiv obținerea de profit, mijloacele puterii publice sunt privilegii acordate firmei private care servește interesul general, care se va bucura de o anumită autoritate în raport cu terții, firmele private pot presta un serviciu public doar în urma unei delegări primite de la o persoană publică, ce va avea posibilitatea exercitării unui control asupra activității de prestări de servicii publice. Sub un al treilea aspect, a susținut că actele de supraveghere prudențială și control exercitate de Banca Națională a României se răsfrâng asupra activității instituțiilor de credit, nu asupra funcționarului bancar. Niciuna dintre persoanele la care se referă art. 108 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 99/2006 privind instituțiile de credit și adecvarea capitalului nu se află în raporturi de muncă sau de subordonare cu Banca Națională a României, ele sunt avizate de Banca Națională a României sub aspectul îndeplinirii cerințelor de pregătire profesională și moralitate, dar sunt numite, desemnate în funcție, iar odată cu avizarea lor, Banca Națională a României nu le transferă niciuna dintre propriile atribuții. Angajații instituțiilor bancare nu sunt subordonați Băncii Naționale a României, nu sunt împuterniciți sau autorizați pentru ocuparea anumitor posturi, așa cum se întâmplă în cazul profesiilor liberale, când persoanele fizice răspund în fața instituțiilor care le acreditează pentru exercitarea unei anumite funcții. Apelanta-inculpată D.R.M. a susținut, în esență, neconstituționalitatea redefinirii în cuprinsul Codului penal a unor instituții juridice ce au un înțeles stabilit prin lege organică, față de împrejurarea că dispozițiile art. 73 alin. (3) lit. h) din Constituția României stipulează faptul că numai dispozițiile privind infracțiunile, pedepsele și regimul executării acestora pot fi reglementate prin lege organică, nu și definirea unor noțiuni, cum este aceea de „funcționar public“, fapt pentru care, prin explicarea noțiunii de funcționar public în cuprinsul Codului penal, se creează un conflict între o lege organică (Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici) și o lege ordinară (Codul penal). Apelantul-inculpat N.T. a susținut, pe de o parte, că sesizarea formulată de Curtea de Apel București - Secția I penală în Dosarul nr. 61.261/3/2010 nu este admisibilă, față de împrejurarea că dezlegarea solicitată chestiunii de drept nu este relevantă în cauza cu care a fost învestită instanța de apel, întrucât, în speță, legea penală mai favorabilă este Codul penal anterior. Pe de altă parte, a apreciat că funcționarul bancar, angajat al unei societăți bancare cu capital integral privat, autorizată și aflată sub supravegherea Băncii Naționale a României, nu este funcționar public, în accepțiunea dispozițiilor art. 175 alin. (2) din Codul penal, între acesta și Banca Națională a României neexistând un raport juridic. Totodată, a susținut că, raportat la dispozițiile art. 176 din Codul penal, termenul de interes public trebuie subrogat administrării sau exploatării bunurilor proprietate publică, perspectivă din care o societate bancară cu capital integral privat ar putea fi considerată de interes public doar dacă administrează sau exploatează bunuri proprietate publică. Funcționarul bancar, angajat al unei societăți bancare cu capital integral privat, poate fi asimilat funcționarului public doar printr-o interpretare forțată a termenilor de „interes public“, „serviciu de interes public“, „autoritate publică“, „învestire“ și „control ori supraveghere“. Chiar dacă, prin prisma reglementărilor adoptate pe parcursul ultimilor zece ani în domeniul financiar-bancar la nivel european și național, Banca Națională a României a căpătat autoritate și puteri sporite în ceea ce privește controlul, supravegherea și administrarea societăților bancare aflate în activitate, toate aceste reglementări au pornit de la principiul că, în situații de criză, sunt folosite pentru sprijinirea unor astfel de instituții fonduri publice. Autorizarea, controlul și supravegherea activității bancare sunt făcute, în general, de către Banca Națională a României, dar există țări care nu au o bancă națională sau țări în care banca centrală nu are puteri la fel de largi ca Banca Națională a României, de unde se poate observa că o astfel de instituție autonomă nu este obligatorie pentru existența statului, așa cum sunt celelalte autorități publice enumerate în Constituția României. Dacă nu se respectă principiul strictei interpretări a legii penale, aplicarea acesteia poate fi mult extinsă prin practica și motivările instanțelor, în contradicție cu principiile constituționale în vigoare. Orice serviciu de interes public, chiar și cel prestat de către persoane juridice de drept privat, este autorizat, supravegheat sau controlat de autoritățile publice, de aceea, dacă s-ar accepta teza că angajatul unei persoane juridice de drept privat supuse autorizării, supravegherii și controlului autorității este funcționar public, ar trebui să considerăm că toți angajații unei persoane juridice de drept privat care prestează un serviciu de interes public sunt funcționari publici, în sensul art. 175 alin. (2) din Codul penal, interpretare care ar lărgi sfera funcționarilor publici în mod imprevizibil și foarte larg. Un alt argument adus în sprijinul opiniei că funcționarul bancar, angajat al unei societăți bancare cu capital integral privat, autorizată și aflată sub supravegherea Băncii Naționale a României, nu este funcționar public este acela că orice societate bancară cu capital privat realizează activități bancare, în sensul art. 7 alin. (1) pct. 1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 99/2006 privind instituțiile de credit și adecvarea capitalului, respectiv de atragere de depozite sau alte fonduri rambursabile de la public și acordare de credite în cont propriu, care sunt orientate către realizarea de profit. Activitatea bancară nu este destinată realizării unui interes general sau unui drept recunoscut generic oricărei persoane, prin urmare, nu este de interes public, în sensul legii penale. Singura instituție bancară care urmărește realizarea unui astfel de interes este Banca Națională a României. În continuare, arată că Banca Națională a României realizează doar o activitate de reglementare a activității din piața bancară, nu o supraveghere asimilată unei autorități publice. Conform Legii nr. 312/2004 privind Statutul Băncii Naționale a României, Banca Națională a României nu este o autoritate publică, ci o instituție publică independentă, condusă de un consiliu de administrație numit de către Parlamentul României, și nici nu poate fi considerată autoritate publică în interpretarea dispozițiilor art. 140-142 din Constituția României, față de împrejurarea că nu este enumerată printre acestea. ...