Decizia ÎCCJ nr. 13/2017 (HP)Punctul VII

VII. Punctul de vedere al completului de judecată care a sesizat instanța supremă cu privire la dezlegarea chestiunii de drept 22. Din cuprinsul dispozițiilor legale supuse interpretării rezultă că legiuitorul a conferit Curții de Conturi atributul verificării și constatării abaterilor/neregulilor în gestionarea fondurilor publice, precum și rolul de a estima abaterea/eroarea constatată, în timp ce obligația legală a determinării efective a prejudiciului cert astfel creat este trasată conducerii entității verificate, care trebuie să ia și măsurile necesare recuperării lui. ... 23. Conform pct. 163 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010, cu modificările ulterioare (Regulamentul aprobat prin Hotărârea nr. 130/2010), raportul de control cuprinde, ca regulă, măsurile recomandate entității audiate pentru înlăturarea neregulilor constatate în activitatea financiar-contabilă sau fiscală controlată, precum și pentru stabilirea întinderii prejudiciului și luarea măsurilor necesare recuperării acestuia. Între aceste recomandări se înscrie și cea de sesizare a organelor de urmărire penală, cu informarea entității controlate în legătură cu această sesizare, în situația în care se constată existența unor fapte pentru care există indicii că au fost săvârșite cu încălcarea legii penale, care au determinat sau nu producerea de prejudicii, dar și suspendarea din funcție a persoanelor acuzate de săvârșirea de fapte cauzatoare de prejudicii importante sau a unor abateri grave cu caracter financiar, constatate în urma controalelor efectuate, până la soluționarea definitivă a cauzelor în care sunt implicate. ... 24. Textul pct. 171 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea nr. 130/2010 arată că, „pentru valorificarea constatărilor înscrise în raportul de control și, respectiv, în nota de constatare prevăzută la pct. 125 lit. a) -d) , care constituie anexă a raportului de control, Curtea de Conturi poate dispune/solicita“ mai multe măsuri în scopul înlăturării neregulilor constatate, inclusiv sesizarea organelor de urmărire penală. ... 25. În raport cu înscrisurile prezentate de părți a reieșit că este constituit un dosar penal în legătură cu aceste finanțări nerambursabile, astfel că entitatea auditată a pus în aplicare prevederile sus-menționate în directă legătură cu persoana/ persoanele identificată/identificate a fi apreciată/apreciate ca vinovată/vinovate de generarea acestui prejudiciu la bugetul local - în sensul că s-a constituit ca parte civilă în vederea recuperării lui. ... 26. Instanța, astfel sesizată, a considerat că problema de drept care necesită dezlegare este aceea referitoare la posibilitatea apelării de către reclamanta entitate audiată, în conformitate cu dispozițiile art. 33 alin. (3) teza ultimă din Legea nr. 94/1992 și cu normele enunțate, la orice altă instituție juridică în vederea recuperării prejudiciului constatat prin actele de control ale Curții de Conturi, în afara celei deja consacrate, de răspundere civilă delictuală a persoanelor găsite responsabile de emiterea actului nelegal de plată. ... 27. Această chestiune are, în contextul reglementării cu caracter general a răspunderii civile delictuale a funcționarului care a contribuit la producerea prejudiciului, conform art. 16 din Legea nr. 554/2004, precum și al reglementării cu caracter special a răspunderii civile a aleșilor locali pentru faptele săvârșite în exercitarea atribuțiilor ce le revin, conform art. 55 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, cu modificările și completările ulterioare, o importanță deosebită sub aspectul ordonării raționamentului juridic, fiindcă ea generează o serie de ipoteze de lucru în practică. ... 28. Astfel, dacă sarcina entității auditate de a lua măsurile necesare recuperării prejudiciului constatat prin controlul Curții de Conturi s-ar traduce într-un drept de opțiune între atragerea răspunderii civile delictuale a persoanei acuzate de săvârșirea de fapte cauzatoare de prejudicii importante sau a unor abateri grave cu caracter financiar - incluzând în această situație și teza răspunderii penale (cu constituire de parte civilă) - și, respectiv, solicitarea în justiție de la terțul beneficiar a sumelor alocate nelegal, aceasta ar presupune că răspunderea civilă delictuală pentru fapta proprie va putea opera cumulativ cu plata nedatorată. ... 29. Într-un asemenea caz s-ar admite că: – solicitarea inserată în decizia Curții de Conturi (pct. 181 alin. 2 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea nr. 130/2010), de luare de către entitatea verificată a măsurilor pentru suspendarea din funcție, în condițiile legii, a persoanelor acuzate de săvârșirea de fapte cauzatoare de prejudicii importante sau a unor abateri grave cu caracter financiar, „până la soluționarea definitivă a cauzelor în care sunt implicate“, ar fi facultativă, iar nu una cu caracter obligatoriu, supusă sancțiunii date de textul menționat - aplicarea art. 62 lit. b) din Legea nr. 94/1992; ... – recuperarea mai rapidă a prejudiciului în temeiul art. 1.635 alin. (1) din Codul civil, de la terțul beneficiar al plăților dispuse conform actului administrativ ulterior anulat, ar avea importanță hotărâtoare asupra procedurilor administrative, civile sau penale inițiate asupra persoanelor acuzate de săvârșirea de fapte cauzatoare de prejudicii (răspunderea civilă delictuală a acestora din urmă ori încadrarea juridică a faptelor de abuz în serviciu depinzând într-o măsură determinantă de prejudiciul rămas neacoperit); ... – restituirea prestațiilor de către terțul beneficiar ar avea în plan juridic aceleași efecte cu cele ale răspunderii civile delictuale solidare, în raport cu bugetul local prejudiciat; ... – s-ar pune în discuție existența, din perspectiva Legii nr. 554/2004, a dreptului terțului beneficiar al plății ordonanțate de a se regresa împotriva funcționarului public/alesului local găsit culpabil de săvârșirea faptei cauzatoare de prejudicii, atât pentru restituirea sumei primite, cât și pentru eventualele daune-interese suferite; ... – restituirea prestațiilor de către terțul beneficiar ar pune în discuție posibilitatea celui din urmă de a se apăra, în contextul imputării directe a unui prejudiciu stabilit printr-un control al Curții de Conturi, într-o procedură la care însă nu a participat. Cu toate că decizia Curții este în prezent act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, terțul beneficiar al plăților apreciate ca nelegale nu o va putea contesta în condițiile legii contenciosului administrativ, actele de control ale Curții de Conturi putând fi contestate doar de către entitățile supuse verificării; ... – acțiunea vizând restituirea sumelor primite ar ignora principiul securității juridice, câtă vreme - cum se invocă în speță - plățile ordonanțate au fost utilizate de către beneficiar în încheierea altor acte juridice. Cu privire la acest aspect, chestiunea aplicabilității principiului de drept resoluto jure dantis resolvitur jus accipientis, în urma anulării unui act administrativ care a produs efecte juridice în alte ramuri de drept, nu a fost negată și a făcut obiectul unor studii doctrinare; ... – acțiunea vizând restituirea sumelor primite ar pune în discuție modul de calcul al termenelor de prescripție (calculate de la data efectuării plății ori de la momentul constatării nelegalității plății ordonanțate). ... ... 30. Opinia instanței de trimitere este că, în tranșarea acestei probleme, are relevanță, în egală măsură, faptul că în cazul actului administrativ cu caracter individual emis de către o autoritate a administrației publice locale, legiuitorul a consacrat mecanisme specifice de control prealabil de legalitate; până la momentul punerii ei în aplicare, hotărârea consiliului județean este supusă avizului de legalitate al secretarului județului, în raport cu dispozițiile art. 97 și 98, cu referire la art. 48 din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 215/2001), dar și tutelei administrative reglementate prin art. 115 alin. (7) din aceeași lege, coroborat cu art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. ... 31. În considerarea acestor reglementări ale Legii nr. 215/2001, beneficiarul unor plăți dispuse prin acte administrative vizând sponsorizări sau alte alocări de fonduri publice este îndrituit să se încreadă în legalitatea operațiunilor de aprobare la plată (cu excepția cazului în care probele converg spre teza conivenței frauduloase a terțului beneficiar, iar răspunderea este atrasă pe alte temeiuri în drept). ... 32. Se consideră deopotrivă relevantă, în acest context, jurisprudența anterioară a instanței supreme în litigiile privind măsurile dispuse de către Curtea de Conturi în procedura administrativ-jurisdicțională, în raport cu dispozițiile art. 45 și următoarele din Legea nr. 94/1992, în forma în vigoare anterior revizuirii Constituției (Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 224 din 9 septembrie 1992) și în conformitate cu care era atrasă răspunderea civilă a administratorilor, gestionarilor, contabililor, precum și a celorlalți salariați care au concurat, prin acțiunile lor, la producerea pagubelor cauzate în legătură cu formarea, administrarea și întrebuințarea resurselor financiare ale statului și ale sectorului public, precum și cu gestionarea patrimoniului public și privat al statului și al unităților administrativ-teritoriale (de exemplu, Decizia nr. 206/1997 a Curții Supreme de Justiție - Secția comercială, publicată în Dreptul nr. 9/1997, p. 115), dar și soluția dată de Secțiile Unite prin Decizia nr. 2/1996, în aplicarea art. 46 din Legea nr. 94/1992. ... 33. Regulamentul aprobat prin Hotărârea nr. 130/2010 făcea trimitere la măsuri luate împotriva celor găsiți vinovați de producerea prejudiciului, mergând de la suspendarea din funcție și până la inițierea asupra acestor persoane a procedurilor legale de recuperare a sumelor (normele utilizând sintagma „până la soluționarea definitivă a cauzelor în care sunt implicate“ - n.r. - aceste persoane). ... 34. Opiniile doctrinare actuale susțin aceeași linie de gândire, afirmând că răspunderea autorității publice pentru prejudiciile cauzate prin acte administrative ilegale este o răspundere civilă delictuală obiectivă, care derivă din obligația de garanție instituită de lege în sarcina autorităților publice cu privire la legalitatea actelor pe care le emit și activității pe care o desfășoară în slujba cetățenilor, care are ca suport asumarea riscurilor pentru eventuala activitate defectuoasă, abuzivă, ilicită și cauzatoare de prejudicii pentru persoanele fizice și persoanele juridice. ... 35. În fine, s-ar putea pune în discuție dacă, prin jocul apelării la diferite proceduri judiciare de recuperare a prejudiciului constatat prin decizia Curții de Conturi, implicațiile de ordin patrimonial și penal asupra persoanei/persoanelor trimise în judecată pentru pretinsa săvârșire a unor infracțiuni în legătură cu gestionarea fondurilor publice să mizeze pe aplicarea acelorași argumente reținute de CEDO în Cauza Lungu și alții împotriva României - nr. 25.129/06, Hotărârea din 21 octombrie 2014 (încălcarea principiului securității juridice prin derularea simultană și în paralel a două proceduri independente cu privire la aceeași faptă - punerea instanței penale în situația luării în considerare a hotărârilor civile definitive, de impunere către terțe persoane, fie și în parte, a prejudiciului pentru care funcționarul public este trimis în judecată, ori de a lua în considerare reîncadrarea juridică a faptei pe măsura recuperării respectivului prejudiciu). ... 36. Instanța de trimitere a mai avut în vedere și că, în alte acte normative, legiuitorul a prevăzut explicit că prejudiciul constatat ca urmare a nerespectării legalității, conformității și regularității utilizării și administrării fondurilor publice stă la baza emiterii unui titlu de creanță, care fundamentează - în temeiul legii - acțiunea de recuperare de la beneficiari a sumelor primite necuvenit (de exemplu, art. 21 și următoarele din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 142/2012, cu modificările și completările ulterioare - Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011), ori că prejudiciul se recuperează prin decizie de imputație sau angajament de plată [art. 85 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare - Legea nr. 188/1999]. ... 37. Spre deosebire de aceste reglementări, Legea nr. 94/1992 pare a transpune în sarcina entității auditate și a factorilor de decizie din cadrul ei chestiunea răspunderii civile delictuale pentru actele emise. Astfel, art. 5 alin. (5) din legea menționată poate primi, în raport cu această viziune, interpretarea că rapoartele Curții de Conturi nu ar putea fi opuse de către entitatea auditată nici actelor ulterioare de control financiar, dar nici terților, iar răspunderea pentru prejudiciul produs prin utilizarea nelegală a fondurilor publice operează strict pe tărâmul dat de art. 1.349, art. 1.357, art. 1.382 și art. 1.384 din Codul civil. ... 38. Desigur, a susținut instanța de trimitere, problematica pusă în dezbatere nu are nicio legătură cu situațiile în care recuperarea creanțelor bugetare (constituite fie ca sume datorate de terțe persoane în temeiul legislației fiscale, fie ca plăți bugetare nedatorate pe temei contractual) implică luarea de către entitatea auditată a măsurilor necesare întregirii bugetului autorității administrației publice, pentru că, într-o atare ultimă ipoteză, valorificarea actelor de control se realizează în virtutea calității de creditor bugetar. ... 39. A concluzionat instanța de trimitere că problema de drept pusă în discuție în prezenta cauză vizează clarificarea existenței unui drept de opțiune între inițierea procedurii răspunderii civile delictuale a celor vinovați de producerea prejudiciului prin plăți nelegale de la bugetul local și recuperarea aceluiași prejudiciu de la beneficiarii de bună credință ai acestor plăți ori chiar a posibilității legale de valorificare concomitentă a ambelor opțiuni de către entitatea auditată. ... ...