Decizia ÎCCJ nr. 168/2025 (HP)Punctul VII

VII. Jurisprudența instanțelor naționale în materie 43. Tribunalele București - Secția a V-a civilă și Arad - Secția I civilă și judecătoriile Sectorului 1 București, Sectorului 2 București, Sectorului 5 București, Sectorului 6 București, Bolintin-Vale, Buftea, Iași, Bicaz și Zărnești au transmis hotărâri judecătorești relevante cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării, iar curțile de apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, Iași - Secția de contencios administrativ și fiscal, Ploiești - Secția de contencios administrativ și fiscal, tribunalele Giurgiu, Ialomița, Ilfov, Teleorman - Secția conflicte de muncă, asigurări sociale și contencios administrativ și fiscal, Iași - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, Vaslui, Galați - Secția de contencios administrativ și fiscal și judecătoriile Bolintin-Vale, Pașcani, Hârlău, Piatra-Neamț, Roman, Târgu-Neamț, Brașov, Baia Mare, Vișeu de Sus, Liești, Galați, Câmpina, Târgoviște, Răcari și Găești au transmis puncte de vedere teoretice asupra acestei chestiuni. ... 44. Într-o primă orientare jurisprudențială s-a apreciat că dreptul organului, care a aplicat sancțiunea contravențională și a dispus măsura complementară, de a formula acțiunea prevăzută de art. 32 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 50/1991 se prescrie în termenul general de prescripție de trei ani prevăzut de dreptul comun, care curge de la expirarea termenului acordat prin procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției pentru intrarea în legalitate prin obținerea autorizației de construire sau desființarea lucrărilor realizate nelegal sau, după caz, de la data expirării termenului legal în care se putea formula plângere contravențională împotriva procesului-verbal de constatare și sancționare a contravenției sau de la data rămânerii definitive a hotărârii judecătorești prin care a fost respinsă plângerea contravențională formulată împotriva procesului-verbal de constatare și sancționare a contravenției. ... 45. Această orientare jurisprudențială se regăsește la nivelul următoarelor instanțe judecătorești: tribunalele București - Secția a V-a civilă (deciziile civile nr. 167/A din 18 ianuarie 2019 - Dosarul nr. 2.973/303/2018, nr. 2.407A din 14 octombrie 2022 - Dosarul nr. 283/300/2022, definitive), Ilfov - Secția civilă (Decizia civilă nr. 4.360/2017 din 28 noiembrie 2017 - Dosarul nr. 16.093/94/2014*, definitivă), Giurgiu - Secția civilă (Decizia civilă nr. 589/2024 din 25 septembrie 2024 - Dosarul nr. 2.722/192/2022, definitivă), Neamț - Secția I civilă și de contencios administrativ și fiscal (Decizia civilă nr. 695/2023 din 25 mai 2023, definitivă), judecătoriile Sectorului 2 București - Secția civilă (Sentința nr. 6.961 din 31 mai 2023 - Dosarul nr. 3.887/300/2023, definitivă, Sentința civilă nr. 7.232 din 8 iunie 2022 - Dosarul nr. 9.234/300/2022, definitivă), Sectorului 5 București - Secția civilă (Sentința civilă nr. 1.845 din 22 mai 2020 - Dosarul nr. 10.060/302/2019, definitivă), Sectorului 5 București - Secția a II-a civilă (sentințele civile nr. 9.207 din 18 decembrie 2019 - Dosarul nr. 4.506/302/2019, nr. 10.479 din 7 decembrie 2021 - Dosarul nr. 16.170/302/2020, definitive), Sectorului 6 București - Secția civilă (Sentința civilă nr. 4.422 din 12 iunie 2018 - Dosarul nr. 2.973/303/2018, definitivă), Buftea - Secția civilă (Sentința civilă nr. 14.424/2022 - Dosarul nr. 14.412/94/2022, atacată cu apel aflat pe rolul Tribunalului Ilfov - Secția civilă, cu termen de judecată la 10.03.2025), Iași - Secția civilă (Sentința civilă nr. 9.786/2020 - Dosarul nr. 634/245/2020, definitivă prin Decizia civilă a Tribunalului Iași nr. 294/2022), Zărnești (Sentința civilă nr. 685 din 26 martie 2021 - Dosarul nr. 1.291/338/2018), Arad - Secția civilă (Sentința civilă nr. 4.556 din 11 decembrie 2023 - Dosarul nr. 13.609/55/2023, definitivă). ... 46. În același sens au fost exprimate și punctele de vedere teoretice, nesusținute de practică judiciară, comunicate de următoarele instanțe: curțile de apel Ploiești - Secția de contencios administrativ și fiscal și Iași - Secția de contencios administrativ și fiscal, tribunalele Prahova - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, Teleorman - Secția conflicte de muncă, asigurări sociale și contencios administrativ și fiscal și Iași - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, judecătoriile Târgoviște, Găești, Răcari, Câmpina, Baia Mare, Brașov, Roman și Hârlău. ... 47. În susținerea acestei orientări jurisprudențiale și a punctelor de vedere teoretice au fost prezentate argumentele redate mai jos. ... 48. Întrucât în Legea nr. 50/1991, lege specială în materia executării lucrărilor de construcție, nu există o dispoziție referitoare la prescripția dreptului de a solicita, în justiție, ducerea la îndeplinire a măsurilor de desființare a construcțiilor realizate nelegal, dispuse prin procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției, rezultă că se vor aplica dispozițiile dreptului comun, din Codul civil, atât în ceea ce privește termenul de prescripție, cât și în ceea ce privește momentul de la care acesta începe să curgă, respectiv dispozițiile art. 2.517 și 2.523 din codul sus-menționat. ... 49. În ceea ce privește modul de calcul al termenului de prescripție s-a reținut că sunt aplicabile prevederile art. 2.544 cu referire la art. 2.552 alin. (1) din Codul civil. ... 50. Un alt argument prezentat în susținerea orientării jurisprudențiale de la paragraful 44 vizează caracterul patrimonial al dreptului la valorificarea căruia se tinde prin acțiunea introdusă, de obligare la desființarea construcțiilor executate nelegal, ceea ce atrage aplicarea, în materie de prescripție extinctivă, a prevederilor art. 2.501 și 2.517 din Codul civil, dispoziții din coroborarea cărora reiese că dreptul material la acțiune, în cazul specificat, se prescrie în termenul general de prescripție de trei ani. ... 51. Art. 2.502 din Codul civil consacră caracterul de excepție al imprescriptibilității dreptului la acțiune și reglementează, în mod expres, cazuri concrete de imprescriptibilitate în materii în care o protecție specială era necesară, înlăturând, astfel, controversele jurisprudențiale și doctrinare. Potrivit art. 2.502 alin. (1) din Codul civil, pentru a determina caracterul imprescriptibil al unei acțiuni se poate recurge la două criterii alternative, prevăzute de lege: fie la determinarea, pe cale legislativă, a caracterului imprescriptibil, fie la natura sau caracterul dreptului subiectiv ocrotit. Cum Legea nr. 50/1991 nu prevede un astfel de caracter imprescriptibil al acțiunii, este operant cel de-al doilea criteriu, or, dreptul subiectiv ocrotit nu este unul nepatrimonial. ... 52. Nu se poate reține că importanța obligațiilor statului în materia disciplinei în construcții face ca dreptul acestuia din urmă de a solicita demolarea construcțiilor ridicate fără autorizație sau cu nerespectarea autorizației emise să fie imprescriptibil, în sensul avut în vedere de dispozițiile art. 2.502 alin. (1) din Codul civil. ... 53. Cum termenul de prescripție a răspunderii contravenționale este de trei ani (așa cum reiese din prevederile art. 31 din Legea nr. 50/1991), iar legea specială (Legea nr. 50/1991) sau cea generală (Ordonanța Guvernului nr. 2/2001) nu stabilește un termen expres în care să se prescrie aplicarea unei sancțiuni complementare, atât timp cât o sancțiune complementară nu poate fi aplicată decât pe lângă una principală, prescripția aplicării sancțiunii principale va atrage și imposibilitatea aplicării sancțiunii complementare. ... 54. Cum art. 32 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 50/1991 face referire expresă la art. 28 alin. (1) din același act normativ, rezultă că și acțiunea în desființarea construcțiilor realizate nelegal se prescrie în același termen de trei ani, mai sus arătat. ... 55. Împlinirea termenului pentru intrarea în legalitate, stabilit prin procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției săvârșite la regimul ridicării construcției, deschide autorității publice îndreptățite potrivit legii dreptul la formularea unei acțiuni dintre cele descrise de art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, în termen de trei ani de la data împlinirii termenului de intrare în legalitate, stabilit pe cale administrativă. ... 56. Natura juridică de termen de recomandare a termenului acordat pentru intrarea în legalitate, stabilit pe cale administrativă prin procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției săvârșite la regimul ridicării construcției, nu echivalează cu imprescriptibilitatea acțiunii promovate de autoritatea competentă în coordonatele prevederilor art. 32 din Legea nr. 50/1991, prin care se solicită obligarea persoanei deja sancționate contravențional la desființarea lucrărilor de construire care au fost realizate fără a deține autorizație de construcție. Altfel, s-ar ajunge la soluția absurdă a imprescriptibilității acțiunii în discuție, neconformă principiilor ce guvernează materia răspunderii, în general, și rațiunilor instituției prescripției răspunderii contravenționale, în particular. ... 57. Exercitarea unui drept de către titularul său nu poate avea loc decât într-un anumit cadru, prestabilit de legiuitor, cu respectarea anumitor exigențe, cărora li se subsumează și instituirea unor termene, după a căror expirare valorificarea respectivului drept nu mai este posibilă. Instituția prescripției, în general, și termenele în raport cu care își produce efectele aceasta au ca finalitate exercitarea în condiții optime a unui drept, prevenindu-se eventualele abuzuri și limitându-se efectele negative asupra stabilității și securității raporturilor juridice civile. ... 58. Față de natura obligației și văzând dispozițiile art. 2.523 și 2.524 din Codul civil, termenul de prescripție pentru această obligație începe să curgă de la data la care obligația devine exigibilă, în speță, de la data-limită acordată pentru îndeplinirea obligației de intrare în legalitate. ... 59. Au fost invocate, totodată, deciziile Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii nr. 16 din 20 iulie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1047 din 9 noiembrie 2020 (Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii nr. 16/2020) și nr. 10/2021. ... 60. Chiar dacă dispozițiile art. 32 raportat la art. 28 din Legea nr. 50/1991 sunt instituite în vederea amenajării durabile și coerente a teritoriului și protejării individului și a societății, în general, de pericolul pe care îl reprezintă construcțiile edificate fără respectarea cerințelor de siguranță și calitate prevăzute de lege, totuși, în acord cu respectarea principiului securității și stabilității juridice, situația construcțiilor edificate fără autorizație de construire nu poate rămâne sub semnul incertitudinii o perioadă nedeterminată de timp, prescripția dreptului la acțiune fiind o sancțiune și pentru pasivitatea autorității administrative competente, care are obligația de a sesiza instanța într-un termen rezonabil, tocmai pentru a proteja în mod adecvat individul și societatea, în general, de pericolul pe care îl reprezintă construcțiile edificate fără respectarea cerințelor de siguranță și calitate prevăzute de lege. ... 61. Într-o a doua orientare jurisprudențială s-a apreciat că dreptul organului, care a aplicat sancțiunea contravențională și a dispus măsura complementară, de a formula acțiunea prevăzută de art. 32 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 50/1991 este imprescriptibil. ... 62. Această orientare jurisprudențială se regăsește la nivelul următoarelor instanțe: judecătoriile Sectorului 1 București - Secția I civilă (Sentința nr. 6.343/2017 din 18 august 2017 - Dosarul nr. 16.657/299/2017, definitivă), Iași - Secția civilă (Sentința civilă nr. 1.205/2021 - Dosarul nr. 10.975/245/2020, definitivă prin Decizia civilă nr. 294/2022 a Tribunalului Iași - Secția I civilă). ... 63. În același sens au fost exprimate și punctele de vedere teoretice, nesusținute de practică judiciară, comunicate de următoarele instanțe: tribunalele București (opinie minoritară), Ialomița, Ilfov și Vaslui și judecătoriile Bolintin-Vale, Cornetu, Vișeu de Sus, Pucioasa, Pașcani, Galați (opinie majoritară), Liești, Piatra-Neamț și Târgu-Neamț. ... 64. În susținerea acestei orientări jurisprudențiale și a punctelor de vedere teoretice au fost prezentate argumentele redate în continuare. ... 65. Soluția adoptată rezultă din interpretarea sistematică a ipotezelor normative reglementate de art. 31 și 32 din Legea nr. 50/1991. Astfel, pe când în privința dreptului material la acțiune având ca obiect constatarea săvârșirii contravenției și aplicarea amenzii contravenționale legiuitorul a reglementat un termen de prescripție extinctivă, în cazul măsurilor de încadrare a lucrărilor în prevederile autorizației ori de desființare a construcțiilor realizate nelegal nu a mai reglementat un asemenea termen. ... 66. Diferența de reglementare nu poate fi decât una intenționată, justificată fiind de dorința de a pune la dispoziția autorităților locale instrumentele juridice necesare și apte să asigure membrilor comunității dreptul la un trai civilizat care, în cazul concret suspus analizei, se materializează în posibilitatea acestora de a aplica măsurile stipulate de art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, chiar și atunci când dreptul de a sancționa contravențional ar fi prescris. ... 67. Nu pot fi aplicate nici prevederile art. 2.524 alin. (1) din Codul civil, coroborate cu dispozițiile art. 2.517 din Codul civil, care ar presupune prescrierea dreptului material la acțiune în termenul general de prescripție de trei ani, având în vedere că prevederile mai sus indicate constituie drept comun numai în materia dreptului privat, nu și în materia dreptului public, iar normele cuprinse în Legea nr. 50/1991 se circumscriu acestei din urmă materii. ... 68. În virtutea acestor argumente decurge, în mod logic, și concluzia că acțiunea în obligație de a face, formulată de către organul statal care a aplicat sancțiunea prin intermediul procesului-verbal de constatare și sancționare a contravenției, are un caracter imprescriptibil, nefiind incidentă dezlegarea oferită de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii prin Decizia nr. 16/2020, care se aplică doar termenului de prescripție a răspunderii contravenționale pentru contravențiile prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, constând în executarea, fără autorizație de construire, a unei construcții ce cuprinde toate elementele structurale necesare pentru a fi considerată terminată la data constatării contravenției, termen care începe să curgă de la data terminării în fapt a construcției. ... 69. Așa cum rezultă din analiza art. 2.500 și art. 2.501 alin. (1) din Codul civil, drepturile la acțiune fără obiect patrimonial sunt prescriptibile numai în cazurile anume prevăzute de lege. ... 70. În speță, dreptul la acțiune al autorității nu are conținut economic, ci derivă din prerogativele conferite de lege acesteia în materia amenajării teritoriului și disciplinei în construcții. ... 71. Totodată, prin raportare la finalitatea urmărită, exercițiul dreptului autorității de a solicita desființarea construcției nu poate fi limitat în timp. ... 72. Este adevărat că obiectivul salvgardării construcției prevalează în raport cu desființarea acesteia, însă construcția poate fi salvgardată numai în condițiile în care aceasta corespunde reglementărilor urbanistice și exigențelor de calitate și siguranță prevăzute de lege. ... 73. Autorul construcției are posibilitatea de a contesta procesul-verbal, în termenul prevăzut de lege, putând invoca inclusiv prescripția dreptului organului constatator de a aplica sancțiunea. Are, de asemenea, posibilitatea de a intra în legalitate până în momentul în care hotărârea prin care instanța dispune desființarea construcției rămâne definitivă. ... 74. Însă, odată ce procesul-verbal de constatare a contravenției și de aplicare a sancțiunii rămâne definitiv și intrarea în legalitate nu s-a produs până la termenul stabilit prin acesta, autoritatea are dreptul și obligația de a cere desființarea construcției. ... 75. Limitarea în timp a exercițiului acestui drept echivalează cu încălcarea finalității urmărite prin edictarea prevederilor legale. ... 76. Acțiunea analizată nu este evaluabilă în bani, soluționarea acțiunii neavând efecte asupra patrimoniului titularului dreptului/interesului protejat, respectiv asupra instituției emitente a actului sancționator. ... 77. În aceste condiții, potrivit art. 2.501 alin. (2) din Codul civil, pentru a fi supus prescripției extinctive dreptul material la acțiune, trebuie să existe o normă juridică care să reglementeze un termen expres de prescripție, ceea ce nu este cazul. ... 78. Obligațiile complementare cuprinse în procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției nu sunt supuse intervenției prescripției extinctive, indiferent de natura ei, căci se referă la obligații de natură administrativă, deci publică. Prescripția extinctivă poate interveni numai în situațiile în care un drept subiectiv civil nu este pus în executare pentru o anumită perioadă de timp. Or, în speță nu sunt incidente dispozițiile referitoare la prescripția extinctivă guvernate de art. 2.500 din Codul civil, ci reclamanta, ca organ de stat abilitat de Legea nr. 50/1991, solicită instanței autorizarea punerii în executare a unor măsuri de natură administrativă, publică, ce nu pot fi afectate de stingerea dreptului material la acțiune caracteristic dreptului civil. ... 79. Celelalte curți de apel nu au identificat practică judiciară în materie și nici nu au comunicat opinii teoretice. ... 80. Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat faptul că la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil nu se verifică, în prezent, practică judiciară în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii în problema de drept ce formează obiectul sesizării. ... ...