Decizia CCR nr. 45/2018Punctul I

I. Necesitatea înlăturării confuziei vădite dintre statutul magistraților, exercitarea efectivă a funcției de judecător sau procuror și simpla deținere a acestor funcții Interpretarea logico-juridică, dar și cea teleologică a normelor constituționale referitoare la autoritatea judecătorească relevă faptul că, în ceea ce privește activitatea organelor judecătorești, trebuie să distingem, pe de o parte, între activitatea lor fundamentală, judiciară, și componenta activității administrative (în sens de administrare pentru buna organizare și funcționare a autorității judecătorești). Dacă am interpreta că, în cadrul autorității judecătorești, putem include doar activitatea de soluționare a cauzelor aflate pe rolul instanțelor judecătorești și pe cea de realizare a activității de urmărire penală, am lipsi de obiect întreaga arhitectură constituțională aferentă acestei sintagme. Imaginând o astfel de ipoteză, Consiliul Superior al Magistraturii ar rămâne fără obiect de activitate sau membrii acestuia - judecători și procurori - ar trebui să își dea demisia din funcții, odată ce ar fi aleși ca membri ai CSM. Or, este evident că nu aceasta a fost intenția legiuitorului constituant. Fără îndoială că exercitarea efectivă a profesiei de judecător și procuror (funcția de judecător/procuror) este incompatibilă cu exercitarea altor funcții, cu excepția celor didactice și de cercetare aferente, în sensul art. 124 alin. (3) și art. 132 alin. (2) din Constituție. Textele constituționale menționate nu exclud, însă, exercitarea de către judecători/procurori, magistrați- asistenți și personalul de specialitate juridică asimilat acestora a altor activități (spre exemplu, cele din sfera largă a administrării justiției, circumscrisă asigurării bunei funcționări a autorității judecătorești), câtă vreme aceste activități nu presupun exercitarea concomitentă și a activității jurisdicționale. Instituția detașării este menită tocmai a permite realizarea activităților din sfera autorității judecătorești sau în conexiune strânsă cu acestea, fără a impieta asupra activității jurisdicționale. Judecătorii, procurorii și asimilații acestora, detașați la unele autorități și organisme naționale, europene sau internaționale nu exercită, în același timp, atât funcțiile de judecător/procuror/magistrat-asistent/personal de specialitate juridică asimilat acestora, cât și funcțiile pe care aceștia sunt detașați, ci îndeplinesc doar activități specifice acestor din urmă funcții, circumscrise celor pe care cadrul constituțional referitor la autoritatea judecătorească le permite. Se observă, din această perspectivă, că prevederile constituționale referitoare la autoritatea judecătorească includ instanțele judecătorești (secțiunea 1 a cap. VI din titlul III), Ministerul Public (secțiunea a 2-a cap. VI din titlul III) și Consiliul Superior al Magistraturii (secțiunea a 3-a, cap. VI din titlul III). Atât normele care vizează Ministerul Public, cât și cele care vizează Consiliul Superior al Magistraturii se referă și la ministrul justiției. Potrivit art. 132 alin. (1) din Constituție, „Procurorii își desfășoară activitatea potrivit principiului legalității, al imparțialității și al controlului ierarhic, sub autoritatea ministrului justiției“, iar, potrivit art. 133 alin. (2) lit. c) din Constituție, ministrul justiției este membru de drept al Consiliului Superior al Magistraturii. Consacrarea distinctă (unică de altfel la nivel constituțional) a unui minister/ministru, în arhitectura unei autorități, în speță autoritatea judecătorească, este determinată de rolul fundamental pe care îl are în organizarea/funcționarea autorității respective. De aceea, și actele date în aplicarea Constituției și legii caracterizează Ministerul Justiției ca fiind organul de specialitate al administrației publice centrale, cu personalitate juridică, în subordinea Guvernului, care contribuie la buna funcționare a sistemului judiciar și la asigurarea condițiilor înfăptuirii justiției ca serviciu public, apărarea ordinii de drept și a drepturilor și libertăților cetățenești. Un astfel de rol determină fără îndoială consecințe juridice în planul organizării, funcționării, statutului personalului acestui minister, inclusiv sub aspectul funcțiilor de demnitate publică ocupate la nivelul său. Din această perspectivă, nu subzistă justificări de ordin constituțional care să susțină că ocuparea unei funcții, inclusiv de demnitate publică, în cadrul Ministerului Justiției impune demisia din funcția de judecător/procuror, magistrat-asistent sau personal asimilat, adică renunțarea la deținerea acestor funcții. Textele constituționale invocate impun renunțarea la exercitarea acestor funcții, iar nu și la deținerea lor. Față de noua abordare pe care o consacră interpretarea din prezenta decizie a Curții, un magistrat ar trebui să renunțe la această profesie dacă ar dori să contribuie la buna funcționare a sistemului judiciar, adică dacă ar dori să ocupe o funcție administrativă de demnitate publică în cadrul Ministerului Justiției (care are chiar acest rol constituțional și legal). Statuările Comisiei de la Veneția nu susțin o asemenea interpretare restrictivă a statutului judecătorilor și procurorilor. Astfel cum se observă chiar din citatul redat din Avizul cu privire la proiectul de revizuire a Legii constituționale privind statutul judecătorilor din Kârgâzstan, paragraful 45, adoptat la cea de-a 77-a sesiune plenară, recomandarea Comisiei ca judecătorul să demisioneze înainte de a concura la o funcție politică se referă la candidaturi, adică la funcții elective, și este firesc, pentru că, așa cum Comisia arată expres, „chiar dacă un judecător a candidat și nu a fost ales acesta va fi identificat cu o anumită tendință politică, în detrimentul independenței“. Această ipoteză/interdicție este de altfel consacrată în mod expres de dispozițiile Constituției României. Art. 37 - Dreptul de a fi ales - alin. (1) prevede în acest sens că „(1) Au dreptul de a fi aleși cetățenii cu drept de vot care îndeplinesc condițiile prevăzute în articolul 16 alineatul (3) , dacă nu le este interzisă asocierea în partide politice, potrivit articolului 40 alineatul (3) .“ Potrivit art. 40 alin. (3) din Constituție, „Nu pot face parte din partide politice judecătorii Curții Constituționale, avocații poporului, magistrații, membrii activi ai armatei, polițiștii și alte categorii de funcționari publici stabilite prin lege organică“. Așadar, ipoteza vizată de Recomandarea Comisiei de la Veneția este reglementată în Constituție. Potrivit reglementărilor legale în vigoare, judecătorii și procurorii (fără a distinge sub aspectul funcției) nu pot face parte din partide politice, nu pot candida la funcții politice elective. Pe calea reglementărilor infraconstituționale sau jurisprudențiale, nu pot fi, însă, adăugate noi incompatibilități, depășind cadrul constituțional și chiar intrând în contradicție cu acesta. Sunt de remarcat, sub acest aspect, și termenii pe care legiuitorul constituant îi utilizează. Atunci când acesta a consacrat interdicția de a candida sau de a face parte din partide politice, a folosit termenul „magistrat“, având în vedere statutul acestuia, iar nu pe acela de „funcție“, și nici pe acela de „judecător“/„procuror“, utilizați expres de art. 125 alin. (3) și art. 132 alin. (2) . Distincția este semnificativă și susține raționamentul mai sus prezentat, în sensul că aceste din urmă texte se referă la exercitarea în concret a funcției, iar nu la statutul de judecător sau procuror. În plus, devine evident că magistratura are o sferă mai largă decât funcțiile de judecător și procuror, ceea ce pune în discuție definirea restrictivă, la nivelul legislației infraconstituționale, a noțiunii de „magistratură“. În concluzie, nu există temeiuri pentru extinderea unei incompatibilități expres prevăzute de textul constituțional în ceea ce privește exercitarea funcțiilor de judecător și procuror și nici pentru crearea pe cale jurisprudențială a unui statut al judecătorilor, procurorilor și personalului asimilat acestora excesiv de constrângător. În acest context, este rolul suveran al Parlamentului de a stabili statutul magistraților - prin lege organică, în baza prevederilor constituționale, iar Consiliul Superior al Magistraturii, în aplicarea legii, urmează a statua, pe cale regulamentară, aspectele concrete privind cariera acestora, inclusiv cele privind detașarea. Prin urmare, îi revine legiuitorului obligația de a reglementa aspectele generale și situațiile în care magistrații pot fi detașați la alte instituții și autorități decât cele ale sistemului judiciar, naționale, europene sau internaționale, inclusiv în funcții asimilate cu cele de demnitate publică, dar care, prin natura și conținutul lor, sunt strâns legate și/sau corespunzătoare profilului profesional al unui magistrat, fiind, desigur, inferioare celor de membru al Guvernului (spre exemplu, într-o funcție de demnitate publică în cadrul Ministerului Justiției ori pentru reprezentarea României în fața Curții de Justiție a Uniunii Europene sau la Agentul guvernamental pentru Curtea Europeană a Drepturilor Omului). Nu demnitatea publică, atașată unei anumite funcții, trebuie să fie criteriul după care se interzice sau se permite detașarea magistraților în funcția respectivă, ci conținutul și atribuțiile funcției respective (în directă conexiune cu experiența și expertiza profesională a unui magistrat, cu buna funcționare a justiției ca serviciu public etc.). Nu trebuie să se confunde funcția de membru al Guvernului, în care, într-adevăr, un magistrat nu poate fi detașat fără a încălca principiul separației puterilor în stat, cu una căreia numai i se atașează rangul de demnitate publică, dar care este inferioară/distinctă de cea de ministru/membru al Guvernului, și care, prin conținutul său (și eventualele cerințe impuse de acquis-ul european, privind chiar specificul acelei funcții) presupune să fie ocupată cu prioritate de către un magistrat. Magistratul nu poate fi exclus de la exercitarea temporară a unor funcții de demnitate publică, care nu îi afectează statutul, ci, dimpotrivă, presupun competențele sale profesionale. ...