DECIZIE 4607/2024Punctul 5

5. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este întemeiat. Prioritar, instanța supremă stabilește că motivul de recurs constând în încălcarea prevederilor art. 7 alin. (2) , (4) , (8) și (10) din Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică se circumscrie dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă, normele pretins a fi greșit aplicate având valența de norme de „drept material“, în sensul dispoziției antereferite. Revenind la cauza dedusă judecății în recurs, Înalta Curte constată că la data de 10 decembrie 2019 a fost emis Ordinul nr. 1.037 pentru punerea în aplicare a Instrucțiunilor privind individualizarea sancțiunilor pentru contravențiile prevăzute la art. 55 din Legea concurenței nr. 21/1996, instrucțiunile fiind parte integrantă din acesta (fiind incluse în anexă), ordinul fiind publicat în Monitorul Oficial nr. 1017 din 18 decembrie 2019. Potrivit dispozițiilor pct. 1 din instrucțiuni, scopul acestora este acela de „a stabili modalitățile de individualizare a sancțiunilor în cazul săvârșirii unei contravenții prevăzute la art. 55 din lege, ținându-se seama de gravitatea și durata faptei, precum și de alte elemente stabilite de prezentele instrucțiuni și procedura de acordare a unui tratament favorabil întreprinderilor care recunosc săvârșirea unei fapte anticoncurențiale“. În cuprinsul pct. 2 s-a prevăzut o metodologie de determinare a cuantumului amenzii, întemeiată pe stabilirea unui nivel de bază care se poate majora în cazul existenței circumstanțelor agravante sau care se poate reduce în cazul existenței circumstanțelor atenuante. În procedura de adoptare a actului în discuție au fost parcurși următorii pași: La data de 30.10.2019, Proiectul de instrucțiuni a fost supus spre consultare prin publicarea acestuia pe site-ul C.C., cu stabilirea datei de 28.11.2019 ca fiind data-limită pentru depunerea propunerilor, sugestiilor și opiniilor. În această etapă, punctul 9 din Proiectul de instrucțiuni avea următorul conținut: „9. Pentru societățile având drept obiect principal de activitate leasingul financiar, ce sunt astfel instituții financiare în sensul prevederilor art. 68 lit. a) din Legea concurenței nr. 21/1996, republicată, cu modificările și completările ulterioare, cifra de afaceri avută în vedere în scopul aplicării amenzii este alcătuită, cumulativ, din: a) venituri din dobânzi și venituri asimilate; ... b) venituri privind titlurile: venituri din acțiuni și din alte titluri cu venit variabil, venituri din participații, venituri din părți în cadrul societăților legate; ... c) venituri din comisioane; ... d) profit sau pierdere netă din operațiuni financiare; ... e) alte venituri din exploatare. ... La data de 14.11.2019 a fost emis de către Consiliul Consultativ Avizul nr. 941; la 1.12.2019 a fost publicat anunțul privind organizarea dezbaterii publice care s-a desfășurat la data de 2.12.2019, instrucțiunile fiind adoptate la 10.12.2019. Punctul 9 lit. d) din instrucțiuni are următorul conținut, diferit de forma lansată în dezbatere publică și supusă avizării CL, respectiv: „d) profitul net din operațiuni financiare“, în forma finală fiind, de asemenea, adăugată față de varianta lansată în dezbatere publică și lit. f) : „f) alte categorii de venituri prevăzute de legislația specifică fiecărui domeniu“. Față de această manieră, particulară cauzei, de adoptare a actului contestat cu ignorarea supunerii avizării CL aspecte esențial modificate în raport cu forma inițială a actului, supusă dezbaterii publice, conduce Înalta Curte, în dezacord cu judecătorul fondului, la concluzia că actul astfel adoptat este lovit de nulitate. Potrivit art. 27 alin (1) din Legea concurenței nr. 21/1996: „proiectele de regulamente și instrucțiuni, precum și modificările acestora necesită avizul CL, după care sunt adoptate în Plenul C.C. și puse în aplicare prin ordin al președintelui C.C., ce se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I“, iar, potrivit art. 7 alin. (8) din Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică: „proiectul de act normativ se transmite spre analiză și avizare autorităților publice interesate numai după definitivare, pe baza observațiilor și propunerilor formulate potrivit alin. (4) “. Cu privire la importanța obținerii avizului CL, Curtea Constituțională, în paragraful 54 din considerentele Deciziei nr. 229/2020, a statuat că: „în ceea ce privește respectarea prevederilor legale și constituționale care stabilesc competența autorităților, prin Decizia nr. 611 din 3 octombrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 877 din 7 noiembrie 2017, paragraful 106, s-a arătat că statul de drept presupune punerea în aplicare a prevederilor explicite și formale ale legii și ale Constituției. Cu alte cuvinte, «sub aspectul colaborării loiale între instituțiile/autoritățile statului, o primă semnificație a conceptului o constituie respectarea normelor de drept pozitiv, aflate în vigoare într-o anumită perioadă temporală, care reglementează în mod expres sau implicit competențe, prerogative, atribuții, obligații sau îndatoriri ale instituțiilor/ autorităților statului». Prin urmare, «colaborarea loială presupune, dincolo de respectul față de lege, respectul reciproc al autorităților/instituțiilor statului, ca expresie a unor valori constituționale asimilate, asumate și promovate, în scopul asigurării echilibrului între puterile statului. Loialitatea constituțională poate fi caracterizată, deci, ca fiind o valoare-principiu intrinsecă Legii fundamentale, în vreme ce colaborarea loială între autoritățile/instituțiile statului are un rol definitoriu în implementarea Constituției» (paragraful 107)“. În cauză, deși dispozițiile legale menționate mai sus consacră obligativitatea obținerii avizului CL după definitivarea actului, intimatul-pârât a procedat la adoptarea acestuia fără ca avizul să fie solicitat și cu privire la aspecte de interes și de esență pentru destinatarii de la punctul 9 din instrucțiuni, interes care derivă în afara oricărei ambivalențe din aceea că, în procesul de consultare publică, mai multe societăți de leasing (respectiv I.L. IFN - S.A., B.T.L., T.L. IFN - S.A., reclamanta din prezenta cauză, precum și alte instituții interesate, cum ar fi C.C.I.A.F. din România), au formulat propuneri de modificare a Proiectului de instrucțiuni, cele mai multe din observațiile formulate vizând sintagma de „cifră de afaceri“ cu trimitere la modificările propuse după emiterea, la 14.11.2019, a avizului de către CL, considerându-se că modul de calcul al „cifrei de afaceri“ este incert și în contradicție cu alte reglementări care trimit la aceeași sintagmă. Or, tocmai CL, care, potrivit art. 79 din Constituție, este un „organ consultativ de specialitate al Parlamentului, care avizează proiectele de acte normative în vederea sistematizării, unificării și coordonării întregii legislații“, dacă ar fi fost sesizat cu toate aspectele esențiale ale Proiectului de instrucțiuni, cum ar fi cele în discuție circumscrise sintagmei „cifra de afaceri“, și nu doar formal, pe un cuprins inițial al proiectului, diferit de cel conținut de forma propusă spre adoptare după obținerea avizului, ar fi avut posibilitatea să emită un aviz care să clarifice incertitudinea reclamată de către destinatarii actului, participanți la procedura de dezbatere publică. În concluzie, maniera în care intimatul-pârât C.C. a înțeles să supună avizării Proiectul de instrucțiuni, strict formal, lipsind de consistență dispozițiile legale care reglementează obligativitatea obținerii avizului și împiedicând CL să își îndeplinească rolul constituțional, este de natură a atrage nulitatea parțială a actului contestat cu privire la literele d) și f) ale punctului 9, modificate, respectiv introduse după emiterea de către CL a Avizului nr. 941 din 14.11.2019. Înalta Curte nu își însușește considerentele sentinței primei instanțe, conform cărora aspectele legate de obținerea avizului CL „au făcut obiectul dezbaterii și în dosarele nr. x/2/2020 și nr. y/2/2020, în care reclamante au fost societăți de leasing, în cuprinsul sentințelor reținându-se că Avizul nr. 940 din 14.12.2019 îndeplinește condițiile cerute de Legea nr. 52/2003“ și că „instanța apreciază că aspectele dezlegate în cuprinsul hotărârilor menționate se impun cu putere de lucru judecat în prezenta procedură“, în condițiile în care în litigiul pendinte nu s-a reținut, în susținerea nulității actului contestat, lipsa avizului CL, ci obținerea formală a acestuia, anterior modificărilor de esență aduse punctului 9 din Proiectul de instrucțiuni. Reținând că în cauză este dat motivul de nelegalitate al actului contestat dezvoltat mai sus, Înalta Curte consideră inutil a mai cerceta și celelalte motive de nelegalitate invocate în cererea de chemare în judecată și reiterate în recurs. Deosebit, deși în preambulul cererii de recurs recurentul reclamant a solicitat și anularea Adresei nr. 422 din 19.10.2020, reprezentând răspunsul la plângerea prealabilă adresată intimatului-pârât, Înalta Curte constată că soluția de respingere, ca inadmisibilă, a acestei cereri, prin Încheierea din data de 24.11.2021, a intrat sub autoritatea de lucru judecat, în recurs nefiind formulate critici față de soluția primei instanțe sub acest aspect. ...