Decizia ÎCCJ nr. 73/2023 (HP)Punctul VI

VI. Jurisprudența instanțelor naționale în materie A. Jurisprudență comunicată de curțile de apel 39. Curțile de apel Alba Iulia, Bacău, Brașov, Cluj, Constanța, Craiova, Galați, Iași, Oradea, Pitești, Ploiești, Suceava, Târgu Mureș și Timișoara au comunicat faptul că, în raza lor teritorială de competență, nu a fost identificată jurisprudența cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării. ... 40. Într-o orientare jurisprudențială, s-a apreciat că persoana vătămată, alta decât contravenientul, căreia i s-a dispus demolarea construcției prin procesul-verbal de contravenție, nu poate fi asimilată persoanei vătămate căreia îi aparțin bunurile confiscate în sensul art. 31 alin. (2) teza a II-a din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, prin analogia reglementată de art. 1 alin. (2) din Codul civil. ... 41. În sensul acestei orientări jurisprudențiale a fost identificată o hotărâre judecătorească pronunțată de Tribunalul București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal. În același sens au fost exprimate și puncte de vedere teoretice, nesusținute de practică judiciară, de către alte șase instanțe judecătorești (un tribunal și cinci judecătorii). ... 42. În susținerea acestei orientări jurisprudențiale au fost expuse argumentele prezentate în continuare. ... 43. Dispozițiile art. 31 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 sunt de strictă interpretare și aplicare, astfel că noțiunea de proprietar al bunului confiscat nu poate fi extinsă la noțiunea de proprietar al bunului demolat. ... 44. S-a precizat că sunt sancțiuni contravenționale complementare, potrivit art. 5 alin. (3) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, confiscarea, suspendarea sau anularea avizului, acordului sau a autorizației de exercitare a unei activități, închiderea unității, desființarea lucrărilor și aducerea terenului în starea inițială etc. Dintre toate aceste sancțiuni complementare, care, în mod evident, au repercusiuni asupra diferiților subiecți de drept, legiuitorul a înțeles să restrângă titularii plângerii contravenționale doar la contravenient, partea vătămată și proprietarul bunului confiscat. ... 45. Deși art. 31 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 nu prevede expres faptul că doar persoana sancționată poate face plângere împotriva procesului-verbal de constatare și sancționare a contravenției, din interpretarea coroborată a alin. (1) și (2) ale aceluiași articol rezultă această concluzie, cu atât mai mult cu cât răspunderea contravențională este personală. Din moment ce persoane precum „partea vătămată“ sau „cel căruia îi aparțin bunurile confiscate“ nu pot invoca motive ce țin de fondul raportului juridic contravențional, cu atât mai puțin persoane străine de procesul-verbal pot formula plângere împotriva acestui act. ... 46. Este necesar a se avea în vedere că desființarea construcției respective nu se dispune prin procesul-verbal de contravenție întocmit în conformitate cu dispozițiile Legii nr. 50/1991, ci în baza hotărârii judecătorești pronunțate conform prevederilor art. 32 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 50/1991, această procedură implicând un proces civil. ... 47. Or, în măsura în care proprietarul pretins afectat - care nu a fost sancționat conform procesului-verbal de contravenție - ar pretinde imposibilitatea de demolare, ar avea posibilitatea să intervină în procesul respectiv sau chiar să atace hotărârea instanței în măsura în care nu ar fi fost citat și s-ar fi impus aceasta față de calitatea sa de proprietar. Totuși, s-a considerat că trebuie adăugat că, în măsura în care pretinsul proprietar nu a acționat în mod legal și nu și-a înscris dreptul de proprietate în evidențele publice, acestei persoane îi aparține culpa și poate suferi consecințe ca urmare a nerespectării prevederilor legale, inclusiv prin desființarea construcției pentru care nu există autorizație de construire și care a fost executată de contravenient. ... 48. Fiind un act administrativ, controlul legalității acestuia ar putea fi efectuat pe calea contenciosului administrativ, în măsura în care o altă persoană decât cea sancționată contravențional ar justifica existența unui interes legitim în contestarea actului, ca urmare a cauzării unui prejudiciu prin întocmirea procesului-verbal de constatare și sancționare a contravenției. ... 49. Persoana vătămată, alta decât contravenientul, proprietară a construcției cu privire la care s-a dispus demolarea prin procesul-verbal de contravenție nu poate fi asimilată persoanei vătămate căreia îi aparțin bunurile confiscate, întrucât o interpretare contrară ar echivala cu a adăuga, în mod nepermis, la lege, atât timp cât sancțiunea complementară a confiscării este distinctă de sancțiunea complementară a desființării lucrărilor, conform art. 5 alin. (3) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001. ... 50. Potrivit art. 10 din Codul civil, legile care restrâng exercițiul unor drepturi se aplică numai în cazurile expres și limitativ prevăzute de lege. ... 51. Într-o altă orientare jurisprudențială s-a apreciat că persoana vătămată, alta decât contravenientul, căreia i s-a dispus demolarea construcției prin procesul-verbal de contravenție, poate fi asimilată persoanei vătămate căreia îi aparțin bunurile confiscate în sensul art. 31 alin. (2) teza a II-a din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, prin analogia reglementată de art. 1 alin. (2) din Codul civil. ... 52. În sensul orientării jurisprudențiale arătate la paragraful anterior au fost exprimate și puncte de vedere teoretice, nesusținute de practică judiciară, de către 24 de instanțe judecătorești (o curte de apel; 10 tribunale și 13 judecătorii). ... 53. În susținerea acestei orientări teoretice, au fost expuse considerentele de mai jos. ... 54. Ambele sancțiuni, respectiv confiscarea și demolarea, au aceeași finalitate, respectiv deposedarea proprietarului de bunul proprietatea sa, iar modalitatea de deposedare este identică, respectiv prin aplicarea unei sancțiuni printr-un proces-verbal de contravenție care stabilește calitatea de contravenient pentru o altă persoană decât proprietarul bunului. ... 55. O interpretare diferită ar reprezenta o discriminare între proprietarii vătămați în drepturile și interesele lor prin procese-verbale emise pe numele unor alte persoane. În același timp, excluderea unui coproprietar din procedura reglementată în materie contravențională face dificilă sau chiar imposibilă revendicarea în natură a dreptului lor de proprietate și îi lipsește și de posibilitatea de a intra în legalitate prin înaintarea documentației necesare în vederea obținerii autorizației de construire. Mai mult, dacă obiect al confiscării îl reprezintă, de regulă, bunurile mobile de gen care se pot înlocui prin alte bunuri de același fel, în cazul unui imobil supus demolării, acesta este un imobil determinat, cu o valoare economică superioară și mult mai greu de edificat din nou în aceeași stare. ... 56. S-a mai apreciat că, într-o interpretare contrară, deși drepturile persoanei sunt vătămate prin executarea măsurii desființării construcției, aceasta nu beneficiază de acces la justiție, în contradicție cu art. 21 alin. (1) din Constituția României, republicată, fiindu-i încălcat dreptul la un proces echitabil, acesta neavând la îndemână un alt demers judiciar pentru protecția dreptului său. ... 57. Această interpretare se impune și prin raportare la dreptul comun în materia contestării actelor administrative, în special art. 1 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, care conferă legitimitate procesuală activă și altei persoane vătămate într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept. ... 58. Potrivit doctrinei, procesul-verbal de contravenție este un act administrativ, iar potrivit art. 126 alin. (6) din Constituția României, republicată, controlul legalității acestora este garantat pe calea contenciosului administrativ, însă aceste acte sunt exceptate de la procedura comună, conform art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, deoarece fac obiectul unei alte proceduri judiciare. Prin urmare, pentru alte persoane decât contravenientul, proprietarul bunurilor confiscate și partea vătămată, se impune a se recunoaște, în ipoteza în care justifică un interes legitim pentru a ataca procesul-verbal, posibilitatea de a formula plângere contravențională în temeiul art. 31 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001. ... 59. Întrucât coproprietarul este titular al dreptului de proprietate împreună cu contravenientul, iar măsura demolării dispuse doar față de unul dintre coproprietari îl afectează în mod direct, acesta justifică un interes propriu pentru a ataca procesul-verbal. ... 60. Acordarea calității procesuale active persoanei vătămate a cărei construcție este vizată de sancțiunea complementară a demolării de a formula plângere contravențională doar în ceea ce privește această măsură ar fi oportună, întrucât temeiul legal cuprins la art. 31 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 nu prevede, în mod expres, numai contravenientul drept persoană care poate formula plângere, ceea ce, prin coroborarea cu prevederile celui de-al doilea alineat al aceluiași articol, permite interpretarea extensivă inclusiv în favoarea persoanei a cărei construcție a fost demolată prin procesul-verbal contestat. ... 61. S-a apreciat că, în condițiile în care proprietarul construcției nu are posibilitatea de a contesta măsura complementară de demolare, dispusă prin procesul-verbal, s-ar aduce atingere dreptului său de proprietate, drept garantat de art. 44 din Constituția României, republicată, și de art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale. ... 62. Legea civilă trebuie interpretată în sensul aplicării ei, iar nu în sensul neaplicării (actus interpretandus est potius ut valeat quam ut pereat). ... 63. În cadrul informațiilor comunicate de Curtea de Apel Cluj - Judecătoria Năsăud, a fost evidențiată existența unei hotărâri judecătorești pronunțate de Judecătoria Chișineu-Criș prin care a fost recunoscută calitatea procesuală activă a petentei, în calitate de coproprietar al bunului imobil supus măsurii demolării, deși aceasta nu avea calitatea de contravenient în cadrul procesului-verbal de constatare și sancționare a contravenției atacat prin plângere [Încheierea din 21 octombrie 2015 pronunțată de Judecătoria Chișineu-Criș; prin Sentința civilă nr. 671 din 11 noiembrie 2015, Judecătoria Chișineu-Criș a respins plângerea contravențională ca nefondată, iar prin Decizia nr. 530 din 10.05.2016 a fost admis apelul formulat de petentă, a fost admisă în parte plângerea contravențională și a fost înlocuită măsura demolării construcțiilor ridicate fără autorizație de construire cu măsura acordării unui termen pentru intrarea în legalitate. În motivarea soluției menționate, instanța de apel a reținut că punerea în executare a măsurii demolării construcțiilor este dificilă, existând și o aparență vădită de nelegalitate a acesteia, „câtă vreme, împotriva petentei nu există un litigiu executoriu“, așa cum există în cazul coproprietarului tabular (coproprietarul față de care a fost emis procesul-verbal de contravenție), știut fiind că sancțiunea contravențională poate fi atrasă doar în cazul în care se constată existența răspunderii contravenționale a persoanei care se face vinovată de săvârșirea unei fapte contravenționale prevăzute și sancționate de legea contravențională care apără valori sociale ce nu sunt ocrotite de legea penală, răspunderea fiind personală]. ... 64. Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat faptul că, la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil, nu se verifica, la momentul respectiv, practică judiciară, în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problema de drept ce formează obiectul sesizării. ... ... B. Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție 65. În jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție nu au fost identificate decizii relevante cu privire la problema de drept ce formează obiectul întrebării preliminare. ... ... ...