Decizia ÎCCJ nr. 23/2023 (HP)Punctul XI

XI. Înalta Curte de Casație și Justiție + Asupra admisibilității sesizării 47. Prealabil analizei în fond a problemei de drept supuse dezbaterii, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept trebuie să verifice dacă, în raport cu întrebările formulate de titularul sesizării, sunt îndeplinite cumulativ condițiile de admisibilitate pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile, în conformitate cu dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă. ... 48. Potrivit acestor dispoziții legale, „Dacă, în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată“. ... 49. Pentru declanșarea acestei proceduri, legiuitorul, în cuprinsul art. 519 din Codul de procedură civilă, a instituit condițiile de admisibilitate care trebuie îndeplinite cumulativ, respectiv: – existența unei cauze aflate în curs de judecată, în ultimă instanță; ... – cauza care face obiectul judecății să se afle în competența legală a unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului învestit să soluționeze cauza; ... – ivirea unei chestiuni de drept de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată; ... – chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită să fie nouă; ... – chestiunea de drept să nu fi făcut obiectul statuării Înaltei Curți de Casație și Justiție și nici obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare. ... ... 50. Verificarea admisibilității sesizării relevă îndeplinirea condițiilor prevăzute de lege pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile. ... 51. Astfel, litigiul în legătură cu care s-a formulat sesizarea este în curs de judecată, Curtea de Apel București - Secția a VII-a pentru cauze privind conflicte de muncă și asigurări sociale, titularul sesizării, învestită cu soluționarea apelului, urmează să soluționeze cauza în ultimă instanță, prin pronunțarea unei hotărâri judecătorești, care, potrivit art. 634 alin. (1) pct. 4 din Codul de procedură civilă, este definitivă, în condițiile art. 214 din Legea dialogului social nr. 62/2011, republicată, cu modificările și completările ulterioare. Cauza care face obiectul judecății se află în competența legală a unui complet de judecată al curții de apel învestit să o soluționeze, iar sesizarea are ca obiect o chestiune de drept de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei. ... 52. În privința condiției referitoare la existența unei chestiuni de drept de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei se constată că art. 519 din Codul de procedură civilă nu definește noțiunea de „chestiune de drept“. În doctrină s-a arătat însă că, pentru a fi vorba de o problemă de drept reală, trebuie ca norma de drept disputată să fie îndoielnică, imperfectă, lacunară sau neclară. Chestiunea de drept supusă dezbaterii trebuie să fie una veritabilă, legată de posibilitatea de a interpreta diferit un text de lege, fie din cauză că acest text este incomplet, fie pentru că nu este corelat cu alte dispoziții legale, fie pentru că se pune problema că nu ar mai fi în vigoare. ... 53. În același sens, întrebarea formulată în cadrul procedurii hotărârii prealabile trebuie să vizeze o chestiune de drept punctuală, astfel încât soluția dată în dezlegarea acesteia să aibă în vedere numai chestiunea respectivă, iar nu întreaga problematică a unui text de lege. ... 54. Astfel, există o deosebire esențială între procedura hotărârii prealabile și recursul în interesul legii: în primul caz se rezolvă o chestiune de drept punctuală, de care depinde soluționarea pe fond a cauzei, în al doilea caz se rezolvă, de regulă, o problemă de drept generică, de principiu. ... 55. Referitor la acest aspect, în doctrină s-a arătat că, în înțelesul legii, chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită trebuie să fie specifică, urmărind interpretarea punctuală a unui text legal, fără a-i epuiza înțelesurile sau aplicațiile; întrebarea instanței trebuie să fie una calificată, iar nu generică și pur ipotetică. ... 56. În același timp, problema de drept trebuie să fie reală, iar nu aparentă, să privească interpretarea diferită sau contradictorie a unui text de lege, a unei reguli cutumiare neclare, incomplete sau, după caz, incerte ori incidența unor principii generale ale dreptului, al căror conținut sau a căror sferă de acțiune sunt discutabile. ... 57. Cum de chestiunea de drept respectivă depinde soluționarea pe fond a cauzei, înseamnă că ea trebuie să fie una importantă și să se regăsească în soluția ce va fi cuprinsă în dispozitivul hotărârii ce urmează să fie dată, indiferent dacă cererea este admisă sau respinsă. În acest sens, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a statuat deja că admisibilitatea procedurii hotărârii prealabile este condiționată de împrejurarea ca interpretarea pe care o va da instanța supremă să producă consecințe juridice de natură să determine soluționarea pe fond a cauzei, iar chestiunea de drept să conducă la dezlegarea în fond a cauzei, sub aspectul statuării în privința raportului juridic dedus judecății. ... 58. Din această perspectivă se constată că există o relație de dependență între problema de drept a cărei dezlegare se solicită, privind aplicabilitatea art. 47 alin. (2) din Codul muncii în situația unui salariat detașat de la un angajator din mediul privat la un angajator din sectorul bugetar, atunci când drepturile salariale stabilite prin contractul individual de muncă perfectat cu angajatorul cedent sunt superioare nivelului maxim prevăzut de Legea-cadru nr. 153/2017, și soluționarea apelului de către instanța de trimitere. ... 59. De asemenea, este îndeplinită și cerința noutății chestiunii de drept supuse interpretării, care, potrivit articolului anterior menționat, reprezintă o condiție distinctă de admisibilitate. Ea este îndeplinită atunci când chestiunea de drept își are izvorul în reglementări nou-intrate în vigoare, iar instanțele nu i-au dat încă o anumită interpretare și aplicare la nivel jurisprudențial ori dacă se impun anumite clarificări, într-un context legislativ nou sau modificat față de unul anterior, de natură să impună reevaluarea sau reinterpretarea normei de drept analizate. ... 60. În aceste condiții, în stabilirea elementului de noutate a chestiunii de drept a cărei interpretare se solicită trebuie plecat de la următoarele premise: – asigurarea funcției mecanismului hotărârii prealabile de prevenire a practicii judiciare neunitare; ... – evitarea paralelismului și suprapunerii cu mecanismul recursului în interesul legii. ... ... 61. Potrivit jurisprudenței Înaltei Curți de Casație și Justiție, în situația în care există un număr semnificativ de hotărâri judecătorești care să fi soluționat diferit, în mod constant, o problemă de drept, într-o anumită perioadă de timp, mecanismul legal de unificare a practicii judiciare este cel cu funcție de reglare - recursul în interesul legii, iar nu hotărârea prealabilă. ... 62. În cazul de față, examenul jurisprudențial efectuat a relevat că nu s-a cristalizat o practică judiciară unitară și constantă în legătură cu chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită, situație care justifică interesul în formularea unei cereri pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile în scopul prevenirii apariției unei practici neunitare, iar analiza deciziilor pronunțate oferă indicii referitoare la posibilitatea apariției unei practici neunitare din această perspectivă. ... 63. Concret, noutatea problemei de drept nu trebuie raportată la noutatea normelor legale a căror interpretare se solicită, întrucât, într-adevăr, Legea nr. 53/2003 - Codul muncii nu este un act recent intrat în vigoare, iar instituția detașării salariatului a fost în mod similar reglementată și în legile ce au precedat actualul Cod al muncii. În mod asemănător, deși Legea-cadru nr. 153/2017 poate fi considerată un act normativ nou, stabilirea unui sistem unic de salarizare pentru personalul plătit din fonduri publice nu este o soluție legislativă nouă. Dimpotrivă, încă de la intrarea în vigoare a Legii-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările ulterioare (Legea-cadru nr. 330/2009) și a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 1/2010 privind unele măsuri de reîncadrare în funcții a unor categorii de personal din sectorul bugetar și stabilirea salariilor acestora, precum și alte măsuri în domeniul bugetar, se putea pune problema eventualei coliziuni între normele legale ce reglementează drepturile salariale ale personalului detașat în ipoteza ce interesează cauza și caracterul legal al salarizării bugetarilor. ... 64. Însă, așa cum rezultă din jurisprudența analizată, problema de drept s-a ivit relativ recent în practica judiciară a instanțelor, respectiv în anii 2020-2022. Mai mult, în vreme ce chestiunea de drept a fost rezolvată în mod unitar atât de instanțele învestite cu soluționarea conflictelor de muncă, cât și de instanțele de contencios administrativ, în cenzurarea măsurilor dispuse prin rapoartele Curții de Conturi, există divergență de jurisprudență între hotărârile pronunțate în cele două materii. Așadar, în condițiile inexistenței unui număr semnificativ de hotărâri judecătorești care să fi soluționat diferit o problemă de drept, se justifică accesarea mecanismului de unificare a practicii judiciare cu rol preventiv. ... 65. Așa fiind, condiția noutății se verifică, devenind actuală cerința interpretării și aplicării normei de drept respective. ... 66. Totodată, se constată că asupra acestei chestiuni de drept Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat anterior pe calea unui recurs în interesul legii ori a unei alte hotărâri prealabile. ... 67. Prin urmare, sesizarea întrunește cumulativ condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, astfel încât se impune a se da eficiență mecanismului de unificare reprezentat de pronunțarea unei hotărâri prealabile, în vederea atingerii dezideratului acestei instituții procesuale, respectiv preîntâmpinarea soluționării diferite a unei chestiuni de drept de către instanțele judecătorești (control a priori), determinând și efectul asigurării securității raporturilor juridice. ... + Asupra fondului sesizării 68. Înainte de a intra în analiza propriu-zisă a chestiunii de drept ce vizează, în esență, a se stabili în ce măsură un salariat detașat de la un angajator din sistemul privat la un angajator ce aplică salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice poate beneficia de drepturile salariale mai favorabile, stabilite la angajatorul cedent, este util a face scurte considerații cu privire la instituția detașării și la contextul normativ mai larg în care aceste raporturi juridice se încadrează. ... 69. Astfel, potrivit Codului muncii, detașarea reprezintă schimbarea temporară a locului de muncă, din dispoziția angajatorului, la un alt angajator, în scopul executării unor lucrări în interesul acestuia din urmă. Detașarea este reglementată de art. 42 și art. 45-47 din acest act normativ. Instituția detașării este o măsură unilaterală, dispusă de angajator, pentru valabilitatea sa nefiind necesar acordul angajatului, și determină o modificare a locului muncii. Concomitent cu modificarea unilaterală a locului muncii, ca element al contractului individual de muncă, poate avea loc și o schimbare a felului muncii, însă o atare modificare poate fi dispusă numai cu acordul salariatului, fiind, prin urmare, o modificare convențională. ... 70. Detașarea este dispusă în interesul angajatorului cesionar. Constituind o transmitere de drepturi și obligații, detașarea are la bază acordul celor doi angajatori. Totuși, salariatul poate refuza detașarea dispusă de angajatorul său numai în mod excepțional și pentru motive temeinice. Această măsură are caracter temporar, putând fi dispusă pentru o perioadă de cel mult un an. Ulterior, detașarea poate fi prelungită numai cu caracter excepțional, pentru motive obiective ce impun prezența salariatului la angajatorul în interesul căruia a fost dispusă, din 6 în 6 luni, însă numai prin acordul salariatului. ... 71. Cum detașarea presupune executarea unor lucrări sau sarcini corespunzătoare atribuțiilor de serviciu aferente unui post vacant de la angajatorul la care este detașat salariatul, principalul efect pe care îl produce este suspendarea contractului individual de muncă încheiat de salariat cu angajatorul cedent și încadrarea temporară la unitatea la care este detașat. Prin urmare, prestarea muncii în favoarea unității cedente, precum și, în principiu, plata salariului de către această unitate sunt suspendate. ... 72. Așadar, pe perioada detașării se stabilesc raporturi de muncă între salariat și angajatorul la care este detașat, ceea ce înseamnă că acesta este obligat să îi plătească salariul și să îi acorde toate celelalte drepturi de detașare, potrivit art. 47 alin. (1) din Codul muncii. Pe durata detașării, salariatul beneficiază de drepturile care îi sunt mai favorabile, fie de drepturile de la angajatorul care a dispus detașarea, fie de drepturile de la angajatorul cesionar. ... 73. Indiferent care sunt drepturile mai favorabile salariatului, potrivit legii, obligația acordării acestora incumbă angajatorului la care este detașat, angajatorul cedent având obligația de a lua toate măsurile necesare pentru ca angajatorul cesionar să își îndeplinească integral și la timp toate obligațiile față de salariatul detașat. În caz contrar, salariatul se poate îndrepta împotriva oricăruia dintre cei doi angajatori sau împotriva amândurora. În situația în care există divergență între cei doi angajatori sau niciunul dintre ei nu își îndeplinește obligațiile, pe lângă dreptul de a acționa împotriva oricăruia dintre cei doi angajatori sau a ambilor, salariatul are dreptul de a reveni la locul său de muncă de la angajatorul care l-a detașat și de a cere executarea silită a obligațiilor neîndeplinite. ... 74. În acest context se cuvine reamintit că instanța de trimitere a solicitat, pe lângă interpretarea prevederilor art. 47 alin. (1) și (2) din Codul muncii, prin relaționarea acestor norme care instituie dreptul salariatului detașat de a beneficia de drepturile salariale mai favorabile și plata lor de către angajatorul cesionar, cu caracterul legal al salarizării în cazul angajatorului supus Legii-cadru nr. 153/2017, și interpretarea alin. (4) și (5) ale art. 47 din Codul muncii. ... 75. Modul în care autorul sesizării a justificat necesitatea interpretării acestor din urmă texte de lege a pornit de la prezumtiva obligație ce ar putea să îi incumbe angajatorului cedent de a plăti salariatului detașat acele drepturi salariale care depășesc cuantumul maxim prevăzut de Legea-cadru nr. 153/2017, cuantum datorat de angajatorul cesionar. Totodată, învestită fiind doar cu acțiunea în restituirea plății nedatorate promovată de angajatorul cesionar împotriva salariatului detașat, instanța de trimitere își pune problema mecanismului prin care s-ar putea desocoti cei doi angajatori. ... 76. Se constată însă că în cauza în care a fost formulată prezenta sesizare nu a fost pus în discuție dreptul salariatului detașat de a se îndrepta împotriva angajatorului cedent pentru neplata integrală a drepturilor salariale, după cum nici eventuala divergență dintre cei doi angajatori nu a făcut obiectul dezbaterii. În consecință, nu vor fi analizate probleme de drept ipotetice, ci se va da o rezolvare de principiu doar acelei chestiuni apte și suficiente să conducă la soluționarea cauzei. De altfel, scopul acestui mecanism de unificare a practicii judiciare este acela de a rezolva o chestiune punctuală, specifică, și nu de a epuiza întreaga problematică a unui text de lege. ... 77. Procedând la restrângerea obiectului sesizării potrivit celor sus-arătate, se va realiza în cele ce urmează o analiză sumară a contextului legislativ în care au avut loc detașările salariaților de la angajatori din mediul privat la angajatori al căror sistem de salarizare este supus unei legi-cadru unice, datorită modului de finanțare a acestora, respectiv din fonduri publice. ... 78. Astfel, între angajatorii din mediul privat și cei din sectorul public există diferențe semnificative atât în privința modalităților de recrutare a personalului, cât și în ceea ce privește sistemul de salarizare. Desigur, există și principii și reguli comune, dar acestea nu fac obiectul analizei de față. ... 79. În cazul angajatorilor care se finanțează din resurse proprii, contractul individual de muncă se încheie după verificarea aptitudinilor profesionale și personale ale celui care solicită angajarea. Astfel, conform art. 29 din Codul muncii, ce instituie cadrul general în această materie: (1) Contractul individual de muncă se încheie după verificarea prealabilă a aptitudinilor profesionale și personale ale persoanei care solicită angajarea. (2) Modalitățile în care urmează să se realizeze verificarea prevăzută la alin. (1) sunt stabilite în contractul colectiv de muncă aplicabil, în statutul de personal - profesional sau disciplinar - și în regulamentul intern, în măsura în care legea nu dispune altfel. (3) Informațiile cerute, sub orice formă, de către angajator persoanei care solicită angajarea cu ocazia verificării prealabile a aptitudinilor nu pot avea un alt scop decât acela de a aprecia capacitatea de a ocupa postul respectiv, precum și aptitudinile profesionale. (4) Angajatorul poate cere informații în legătură cu persoana care solicită angajarea de la foștii săi angajatori, dar numai cu privire la activitățile îndeplinite și la durata angajării și numai cu încunoștințarea prealabilă a celui în cauză. ... 80. Însă, în afară de situațiile în care există prevederi legale referitoare la diverse statute profesionale, modalitățile concrete în care se recrutează personalul în mediul privat rămân la latitudinea angajatorului. ... 81. Prin excepție, în cazul instituțiilor și autorităților publice și al altor instituții bugetare, încadrarea salariaților se face numai prin concurs sau examen. În sectorul public, de regulă, în afara modalității diferite de recrutare a personalului, natura și nivelul studiilor sunt prescrise legal, în raport cu specialitatea, complexitatea și atribuțiile specifice postului. În acest sens sunt prevederile cu valoare de principiu cuprinse în art. 30 din Codul muncii: (1) Încadrarea salariaților la instituțiile și autoritățile publice și la alte unități bugetare se face numai prin concurs sau examen, după caz. (2) Posturile vacante existente în statul de funcții vor fi scoase la concurs, în raport cu necesitățile fiecărei unități prevăzute la alin. (1) . (3) În cazul în care la concursul organizat în vederea ocupării unui post vacant nu s-au prezentat mai mulți candidați, încadrarea în muncă se face prin examen. (4) Condițiile de organizare și modul de desfășurare a concursului/examenului se stabilesc prin regulament aprobat prin hotărâre a Guvernului. ... 82. Cât privește sistemul de salarizare în baza căruia se fixează salariile individuale, acesta se stabilește în raport cu forma de organizare a angajatorului (societăți cu capital privat, regii autonome, autorități și instituții publice, fundații, asociații etc.), cu caracterul activității sale și, nu în ultimul rând, cu sursa de finanțare. Art. 162 din Codul muncii, legea-cadru în materia salarizării, dispune astfel: (1) Nivelurile salariale minime se stabilesc prin contractele colective de muncă aplicabile. (2) Salariul individual se stabilește prin negocieri individuale între angajator și salariat. (3) Sistemul de salarizare a personalului din autoritățile și instituțiile publice finanțate integral sau în majoritate de la bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale și bugetele fondurilor speciale se stabilește prin lege, cu consultarea organizațiilor sindicale reprezentative. ... 83. Prin urmare, ca regulă, în sectorul privat salariile se stabilesc prin negocieri colective și/sau individuale, între angajatori și sindicatele reprezentative ori reprezentanții salariaților și, respectiv, între angajator și salariat, în funcție de posibilitățile financiare ale angajatorilor. ... 84. În schimb, în sectorul public salariile se stabilesc exclusiv prin lege, potrivit art. 162 alin. (3) din Codul muncii. Prin Legea-cadru nr. 330/2009 s-a operat o schimbare radicală a concepției referitoare la salarizarea din sectorul public, în sensul că, în vreme ce anterior salarizarea personalului plătit din fonduri publice era reglementată prin 39 de acte normative, prin acest act normativ întreaga materie a fost încorporată într-o unică lege. ... 85. În prezent, în sectorul public se aplică în materie de salarizare Legea-cadru nr. 153/2017. Prin urmare, față de conținutul sesizării de față, modalitatea de aplicare a prevederilor art. 47 alin. (2) din Codul muncii va fi raportată la această lege, deși relația cu legislația anterioară în ce privește sistemul de salarizare pentru personalul plătit din bugetul general consolidat al statului era identică. ... 86. Se cuvine a mai arăta că în sectorul public numărul de salariați și de funcționari publici, precum și fondul salariilor de bază pentru fiecare autoritate și instituție publică se aprobă distinct. În perioadele de criză economică sau de austeritate, generată de diverse alte cauze, de regulă, se intervine prin acte normative și funcțiile publice devenite vacante nu pot fi ocupate (se blochează posturile pentru o anumită perioadă). ... 87. Aceasta a fost situația și în perioada ce interesează prezenta analiză, întrucât în cursul anului 2018 a fost suspendată ocuparea prin concurs sau examen a posturilor vacante sau temporar vacante, prin efectul Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 90/2017 privind unele măsuri fiscal-bugetare, modificarea și completarea unor acte normative și prorogarea unor termene, aprobată cu completări prin Legea nr. 80/2018, cu modificările și completările ulterioare [art. 14 alin. (1) ]. Actul normativ a instituit unele excepții, dar și o procedură de urmat pentru angajatorii ce justificau necesitatea ocupării unor posturi vacante, prin art. 14 alin. (2) și (3) . Scopul declarat de legiuitor la adoptarea acestui act normativ, prin nota de fundamentare, a fost asigurarea sustenabilității cheltuielilor bugetare și menținerea în anul 2018 a unei ținte de deficit de sub 3% din produsul intern brut. ... 88. Ca atare, nu se poate aprecia că în perioada în care este interzisă ocuparea posturilor vacante prin concurs sau examen, în cadrul autorităților și instituțiilor publice, sunt totuși permise ocuparea acestora prin detașare și acordarea de drepturi salariale personalului detașat în cuantum superior celui datorat propriilor angajați. Chiar și în condițiile inexistenței unui text de lege care să interzică în mod explicit detașarea salariaților din mediul privat în cel public este evident înfrântă intenția legiuitorului, de reducere a cheltuielilor salariale, prin continuarea funcționării autorităților și instituțiilor publice doar cu personalul existent la data stipulată prin actul normativ sus-arătat. ... 89. De altfel, prin art. III alin. (1) și (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/2020 privind unele măsuri fiscal-bugetare și pentru modificarea și completarea unor acte normative, cu modificările și completările ulterioare, s-a dispus după cum urmează: (1) Începând cu data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență, ocuparea prin detașare a posturilor vacante sau temporar vacante din instituțiile și autoritățile publice, astfel cum sunt definite la art. 2 alin. (1) pct. 30 din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, cu modificările și completările ulterioare, și la art. 2 alin. (1) pct. 39 din Legea nr. 273/2006 privind finanțele publice locale, cu modificările și completările ulterioare, indiferent de sistemul de finanțare și subordonare, se poate realiza numai cu personal angajat în instituții și autorități publice. (2) Începând cu data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență, detașările care nu întrunesc condițiile prevăzute la alin. (1) încetează de drept. ... 90. Așa cum s-a arătat prin precedentele considerente, principalul efect al detașării salariatului constă în suspendarea contractului individual de muncă încheiat cu angajatorul cedent și stabilirea de raporturi de muncă ale salariatului cu angajatorul cesionar. Practic, cel detașat face parte din colectivul de muncă al noului angajator, obligațiile lui de muncă în perioada detașării sunt cele stabilite pentru funcția/postul de la locul de muncă la care se execută detașarea, subordonându-se angajatorului cesionar. Faptul că salariatului detașat îi sunt achitate drepturile cuvenite, inclusiv salariul, de către angajatorul la care s-a dispus detașarea este consecința firească a prestării muncii în favoarea acestuia. ... 91. Dispozițiile art. 47 alin. (2) din Codul muncii, potrivit cărora salariatul detașat beneficiază de drepturile care îi sunt mai favorabile, nu reprezintă, potrivit dreptului comun, decât o măsură de protecție a salariatului, în condițiile în care detașarea reprezintă o modificare unilaterală a contractului individual de muncă, ce poate fi inițiată de angajator, pentru prima perioadă, de cel mult un an, fără consimțământul salariatului. Această măsură de protecție este pe deplin aplicabilă și în ipoteza în discuție, a detașării de la un angajator din mediul privat la o autoritate sau instituție publică, atunci când drepturile mai favorabile sunt cele stabilite la angajatorul cesionar, în condițiile legii speciale privind salarizarea personalului din sectorul bugetar. ... 92. Însă, atunci când salariatul detașat a beneficiat la angajatorul cedent de drepturi de natură salarială superioare celor prevăzute de Legea-cadru nr. 153/2017, angajatorul cesionar nu îi poate acorda mai mult decât cuantumul stabilit prin norme juridice imperative. Este vorba de o limitare legală a drepturilor cuvenite pentru munca prestată în cadrul unui angajator care aplică un sistem de salarizare unic pentru personalul plătit din fonduri publice. ... 93. Astfel, în domenii apropiate și, cu atât mai mult în cadrul aceluiași domeniu, salarizarea are, în principiu, un conținut similar. Realizarea ei practică este însă diferită de la angajator la angajator în sistemul privat, în funcție de politica salarială proprie, de mediul economico-social, de specificul pieței locale a muncii, de rezultatele sale financiare etc. Drept urmare, la angajatori diferiți, mărimea salariilor pentru funcții/posturi similare sau care au drept rezultat al muncii o valoare egală poate să nu fie aceeași. Însă, în cazul detașărilor salariaților la angajatori din mediul privat, operațiune precedată de acordul celor doi angajatori, este evident că salariatul trebuie să beneficieze, ca măsură de protecție, de drepturile ce îi sunt mai favorabile. ... 94. Normele din Codul muncii în materie de salarizare, inclusiv cele cuprinse în art. 47 alin. (2) din cod, nu pot fi aplicate în sectorul public decât în măsura în care nu există reglementări specifice, derogatorii. Or, Legea-cadru nr. 153/2017 reprezintă o astfel de reglementare specială în raport cu dreptul comun. ... 95. Astfel, potrivit art. 1 din actul normativ sus-arătat: (1) Prezenta lege are ca obiect de reglementare stabilirea unui sistem de salarizare pentru personalul din sectorul bugetar plătit din bugetul general consolidat al statului. (2) Prezenta lege creează cadrul legislativ pentru: a) dezvoltarea unui sistem de fundamentare a politicilor salariale în sectorul bugetar și de supraveghere a aplicării acestora; ... b) dezvoltarea unui sistem de distribuire a resurselor bugetare alocate pentru cheltuielile de personal, prin stabilirea salariilor de bază în sectorul bugetar, în vederea promovării performanței individuale; ... c) remunerarea persoanelor care ocupă funcții de demnitate publică. ... (3) Începând cu data intrării în vigoare a prezentei legi, drepturile salariale ale personalului prevăzut la alin. (1) sunt și rămân, în mod exclusiv, cele prevăzute în prezenta lege. (4) Prin contractele colective de muncă/acordurile colective de muncă și contractele individuale de muncă nu pot fi negociate salarii sau alte drepturi de natură salarială în bani sau în natură care excedează sau contravin prevederilor prezentei legi. ... 96. Prin urmare, în privința salarizării personalului din cadrul instituțiilor publice, de la data intrării în vigoare a legilor-cadru în această materie, drepturile salariale sunt exclusiv cele prevăzute de lege, în respectarea principiului supremației legii. Acest principiu este prevăzut de art. 1 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017, care stipulează explicit că, începând cu data intrării în vigoare a legii, drepturile salariale ale personalului prevăzut la alin. (1) sunt și rămân, în mod exclusiv, cele prevăzute de acest act normativ. Pentru a sublinia caracterul exclusiv al reglementării legale asupra modalității de stabilire a salariilor și a celorlalte drepturi de natură salarială cuvenite personalului din sectorul bugetar, art. 1 alin. (4) din legea-cadru prevede că prin acordurile colective de muncă nu pot fi negociate drepturi care excedează sau contravin prevederilor acestei legi. ... 97. Caracterul legal al salarizării exclude posibilitatea acordării către salariații detașați a unor drepturi de această natură în cuantum superior celor acordate propriilor angajați, din moment ce aplicarea legii speciale nu distinge după modalitatea în care s-au stabilit raporturile de muncă între angajator și salariat. Ceea ce atrage aplicarea legii speciale este sursa de finanțare a angajatorului cesionar, întrucât, așa cum rezultă din prevederile art. 1 alin. (1) , are ca obiect de reglementare stabilirea unui sistem de salarizare pentru personalul „plătit din bugetul general consolidat al statului“. ... 98. În acest context se cuvine reamintit că prin art. 6 din Legea-cadru nr. 153/2017 s-au reglementat principiile generale ale sistemului unitar de salarizare a personalului plătit din fonduri publice, astfel: Sistemul de salarizare reglementat prin prezenta lege are la bază următoarele principii: a) principiul legalității, în sensul că drepturile de natură salarială se stabilesc prin norme juridice de forța legii, cu excepția hotărârilor prevăzute la art. 11 alin. (1) , conform principiilor enunțate de art. 120 din Constituția României, republicată, dar cu încadrare între limitele minime și maxime prevăzute prin prezenta lege; ... b) principiul nediscriminării, în sensul eliminării oricăror forme de discriminare și instituirii unui tratament egal cu privire la personalul din sectorul bugetar care prestează aceeași activitate și are aceeași vechime în muncă și în funcție; ... c) principiul egalității, prin asigurarea de salarii de bază egale pentru muncă cu valoare egală; ... d) principiul importanței sociale a muncii, în sensul că salarizarea personalului din sectorul bugetar se realizează în raport cu responsabilitatea, complexitatea, riscurile activității și nivelul studiilor; ... e) principiul stimulării personalului din sectorul bugetar, în contextul recunoașterii și recompensării performanțelor profesionale obținute, pe baza criteriilor stabilite potrivit legii și regulamentelor proprii; ... f) principiul ierarhizării, pe verticală, cât și pe orizontală, în cadrul aceluiași domeniu, în funcție de complexitatea și importanța activității desfășurate; ... g) principiul transparenței mecanismului de stabilire a drepturilor salariale, în sensul asigurării predictibilității salariale pentru personalul din sectorul bugetar; ... h) principiul sustenabilității financiare, în sensul stabilirii nivelului de salarizare pentru personalul bugetar, astfel încât să se asigure respectarea plafoanelor cheltuielilor de personal ale bugetului general consolidat, stabilite în condițiile legii; ... i) principiul publicității în sensul transparenței veniturilor de natură salarială, precum și a altor drepturi în bani și/sau în natură pentru toate funcțiile din sectorul bugetar. ... ... 99. Toate aceste principii ar fi încălcate dacă, prin efectul detașării unui salariat din mediul privat, invocându-se un cuantum al salariului stabilit prin negociere, instituția publică cesionară ar putea fi obligată să plătească drepturi salariale ce depășesc cuantumul prevăzut de lege. Ar fi eludate, deopotrivă, principiul caracterului unitar, al supremației legii, al egalității și nediscriminării, ce presupun remunerație egală în condiții de muncă valoric egale, principiul ierarhizării, ce presupune un raport statuat legal între nivelul salarizării și importanța și complexitatea muncii. Nu în ultimul rând, ar fi încălcate principiile transparenței mecanismului de stabilire a drepturilor salariale în sectorul bugetar și principiul sustenabilității financiare. ... 100. Așadar, nu se poate susține că în circumstanțele ce interesează problema de drept analizată sunt aplicabile prevederile art. 47 alin. (2) din Codul muncii, întrucât legea specială privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice nu cuprinde dispoziții derogatorii. Dimpotrivă, așa cum s-a mai arătat, exclude în mod explicit posibilitatea ca un angajator a cărui sursă de finanțare este bugetul consolidat al statului să plătească alte drepturi de natură salarială decât cele stabilite prin norme juridice de forța legii. ... 101. Faptul că nu există o normă expresă cu privire la situația personalului detașat trebuie să conducă interpretul legii la necesitatea interpretării sistematice a actului normativ, așa cum s-a procedat în considerentele anterioare. ... 102. În acest context trebuie interpretate și prevederile art. 34 din Legea-cadru nr. 153/2017, care dispun după cum urmează: (1) Prevederile din actele normative referitoare la mutare, acordarea concediilor, cheltuieli de transport, cheltuieli cu cazarea și locuința rămân în vigoare. (2) Drepturile și obligațiile personalului autorităților și instituțiilor publice care îndeplinește unele activități cu caracter temporar, în țară și în străinătate, inclusiv cu ocazia delegării sau detașării, se stabilesc prin hotărâre a Guvernului, dacă prin prezenta lege sau alte acte normative în vigoare nu se reglementează altfel. (3) Până la data intrării în vigoare a actelor normative prevăzute la alin. (2) , rămân aplicabile prevederile referitoare la delegare și detașare din actele normative în vigoare la data prevăzută la art. 43. ... 103. În niciun caz nu poate fi primit argumentul acelora dintre instanțe care au apreciat că dispozițiile art. 34 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 permit acordarea de drepturi de natură salarială personalului detașat de la angajatori din mediul privat la instituții și autorități publice în cuantum superior celor prevăzute de legea-cadru, întrucât ar reprezenta o normă de trimitere la norma generală, respectiv la art. 47 alin. (2) din Codul muncii. În mod evident, se face vorbire de drepturile cuvenite personalului din instituții și autorități publice cu ocazia detașării, constând în indemnizații, cheltuieli de transport, cazare etc., stabilite prin diverse statute speciale. ... 104. Față de toate considerentele mai sus expuse, urmează a răspunde primei chestiuni de drept sesizate în sensul că, în interpretarea și aplicarea prevederilor art. 47 alin. (1) și (2) din Codul muncii, raportate la dispozițiile art. 1 alin. (1) , (3) și (4) din Legea-cadru nr. 153/2017, unui salariat detașat de la un angajator în cadrul căruia drepturile salariale se stabilesc prin negociere nu îi pot fi plătite de către angajatorul cesionar, instituție sau autoritate publică, drepturi care depășesc nivelul maxim prevăzut de Legea-cadru nr. 153/2017. ... 105. În ce privește cea de a doua problemă de drept formulată de instanța de trimitere se constată că se solicită, în esență, a se statua dacă angajatorul cesionar poate solicita restituirea, cu titlu de plată nedatorată, a sumelor plătite salariatului detașat, reprezentând drepturi de natură salarială, în măsura în care acestea au depășit cuantumul maxim prevăzut de Legea-cadru nr. 153/2017 pentru funcția și postul pe care a fost detașat. ... 106. Așa cum s-a arătat anterior, angajatorul cesionar nu poate plăti celui detașat drepturi salariale ce depășesc cuantumul maxim prevăzut de Legea-cadru nr. 153/2017. În acest context, instanța în fața căreia s-a ivit problema de drept se întreabă dacă pot fi calificate ca fiind necuvenite drepturile plătite de angajatorul cesionar care excedează sumei stabilite de legea specială, din moment ce clauza din contractul individual de muncă încheiat cu angajatorul cedent referitoare la salariu subzistă și poate fi opusă acestuia. Altfel spus, în condițiile în care detașarea salariatului a fost precedată de acordul celor doi angajatori, reglarea plăților ar trebui să fie pusă în sarcina acestora. ... 107. În primul rând, se reține că instanța de trimitere nu a fost învestită cu o acțiune a salariatului împotriva vreunuia dintre cei doi angajatori, pentru pretinsa neîndeplinire a obligațiilor ce le incumbă acestora pe durata detașării și nici cu soluționarea unei divergențe între angajatorul cesionar și cel cedent. Prin urmare, așa cum s-a mai arătat în precedentele considerente, nu se vor lua în discuție chestiuni de drept ipotetice, în măsura în care nu există legătură de dependență între acestea și modul în care va fi dezlegat raportul juridic supus spre analiză autorului sesizării. ... 108. În al doilea rând, se cuvine reamintit că, pe perioada detașării, contractul individual de muncă încheiat cu angajatorul care dispune detașarea este suspendat, așa cum rezultă din prevederile art. 52 alin. (1) lit. d) din Codul muncii. Angajatorului cesionar îi incumbă obligația acordării drepturilor cuvenite salariatului detașat pe durata detașării ca o consecință firească a faptului că, pe o perioadă limitată de timp, se stabilesc raporturi juridice de muncă între cele două părți, în sensul prestării muncii în favoarea unității cesionare. Împrejurarea că angajatorului cedent i-ar putea fi pusă în sarcină obligația de a plăti diferența dintre drepturile cuvenite celui detașat potrivit legii speciale, Legea-cadru nr. 153/2017, și cele prevăzute în contractul individual de muncă nu poate fi consecința executării respectivului contract pe durata detașării, ci, eventual, a unui acord în acest sens al părților contractante. Un asemenea acord nu este interzis de lege, dar nici nu interesează prezenta analiză. În mod asemănător, faptul că reducerea drepturilor salariale cuvenite, ca urmare a detașării de la un angajator din mediul privat la o instituție sau autoritate publică, ar putea reprezenta un motiv temeinic pentru care salariatul să refuze detașarea dispusă de angajatorul său, motiv care să se adauge celorlalte motive deja recunoscute de jurisprudență în aplicarea art. 45 alin. (3) din Codul muncii, de asemenea nu interesează analiza de față. ... 109. Cert este faptul că, pe perioada detașării, între salariatul detașat și angajatorul cesionar, instituție sau autoritate publică, s-au stabilit raporturi juridice de muncă. Totodată, este necontestat că, în măsura în care angajatorul a plătit celui detașat drepturi salariale ce au depășit nivelul maxim prevăzut de Legea-cadru nr. 153/2017 pentru postul pe care s-a dispus detașarea, acestea sunt sume nedatorate. ... 110. În acest context sunt pe deplin aplicabile prevederile art. 256 alin. (1) din Codul muncii, care dispun după cum urmează: „Salariatul care a încasat de la angajator o sumă nedatorată este obligat să o restituie.“ ... 111. Deși textul de lege nu precizează în mod expres, obligația de restituire a salariatului se bazează pe normele și principiile dreptului civil, respectiv, în principal, pe dispozițiile art. 1.341 din Codul civil. Practic, angajatorul a executat față de salariat o plată nedatorată și fără intenția de a executa obligația altuia. Această plată a unor drepturi salariale ce depășesc cuantumul legal a dat naștere unui raport juridic, avându-le ca subiecte pe solvens și accipiens, în al cărui conținut se identifică dreptul celui care a efectuat plata la restituirea prestației și obligația corelativă ce îi revine persoanei căreia i s-a efectuat plata. ... 112. Obligația de restituire a sumelor încasate necuvenit de către salariații detașați de la angajatori din sistemul privat la cei din sistemul public ar putea pune în discuție o eventuală inechitate între aceștia și cei detașați înăuntrul sistemului privat. ... 113. În situația examinată, persoanele angajate în sistemul privat și detașate în sistemul public se află într-o situație comparabilă cu cea a persoanelor angajate și detașate în sistemul privat. Tratamentul diferențiat ar consta în faptul că, în temeiul legislației care reglementează sistemul de salarizare pentru personalul din sectorul bugetar plătit din bugetul general consolidat al statului, primei categorii i-ar fi aplicabile dispozițiile Legii-cadru nr. 153/2017, în timp ce a doua categorie ar beneficia de drepturile mai favorabile, în temeiul art. 47 alin. (2) din Codul muncii, aceste venituri fiind, în ipoteza vizată, cele din sectorul privat. ... 114. Totuși, art. 14 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale nu interzice diferențele de tratament care se bazează pe o evaluare obiectivă a unor împrejurări de fapt fundamental diferite și care, fiind întemeiate pe interesul public, mențin un echilibru just între protecția intereselor comunității și respectarea drepturilor și libertăților garantate de Convenție (Hotărârea din 20 iunie 2006, pronunțată în Cauza Zarb Adami împotriva Maltei, paragraful 73). Potrivit Curții Europene a Drepturilor Omului, o diferență de tratament este discriminatorie atunci când nu are nicio justificare obiectivă și rezonabilă, adică dacă nu urmărește „un scop legitim“ sau atunci când nu există un raport rezonabil de proporționalitate între mijloacele folosite și scopul urmărit (Hotărârea din 19 decembrie 2018, pronunțată în Cauza Molla Sali împotriva Greciei, paragraful 135; Hotărârea din 5 septembrie 2017, pronunțată în Cauza Fábián împotriva Ungariei, paragraful 113). ... 115. În situația în discuție se poate reține existența unui scop legitim constând în punerea efectivă în aplicare a unui sistem de salarizare pentru personalul din sectorul bugetar plătit din bugetul general consolidat al statului. Astfel, Legea-cadru nr. 153/2017 are ca obiectiv crearea cadrului legislativ pentru dezvoltarea unui sistem de fundamentare a politicilor salariale în sectorul bugetar și a unui sistem de distribuire a resurselor bugetare alocate pentru cheltuielile de personal, prin stabilirea salariilor de bază în sectorul bugetar. ... 116. După stabilirea existenței unui scop legitim, Curtea Europeană a Drepturilor Omului consideră că diferența de tratament trebuie să asigure un echilibru just între protecția intereselor comunității și respectarea drepturilor și libertăților individului. Astfel, Curtea impune existența unui raport rezonabil de proporționalitate între mijloacele folosite și scopul urmărit (Hotărârea din 19 decembrie 2018, pronunțată în Cauza Molla Sali împotriva Greciei, paragraful 135; Hotărârea din 7 februarie 2013, pronunțată în Cauza Fabris împotriva Franței, paragraful 56; Hotărârea din 1 februarie 2000, pronunțată în Cauza Mazurek împotriva Franței, paragrafele 46 și 48; Hotărârea din 18 februarie 1999, pronunțată în Cauza Larkos împotriva Ciprului, paragraful 29). În problema stabilirii dacă - și în ce măsură - diferențele existente în situații similare în alte privințe justifică o diferență de tratament, statele beneficiază de o anumită marjă de apreciere. ... 117. Curtea Europeană a Drepturilor Omului a indicat unele domenii în care marja de apreciere a statului rămâne destul de largă. De exemplu, Curtea a hotărât că, datorită cunoașterii directe a societății lor și a nevoilor acesteia, autoritățile naționale sunt, în principiu, mai în măsură decât instanța internațională să aprecieze ce anume este în interesul public din motive sociale sau economice, iar Curtea respectă, în general, alegerile legiuitorului în materie de politici, cu excepția cazului în care acestea sunt în mod vădit lipsite de un temei rezonabil (Hotărârea din 11 decembrie 2018, pronunțată în Cauza Belli și Arquier-Martinez împotriva Elveției, paragraful 94; Hotărârea din 21 iulie 2016, pronunțată în Cauza Mamatas și alții împotriva Greciei, paragrafele 88 și 89; Hotărârea din 7 iulie 2011, pronunțată în Cauza Stummer împotriva Austriei, paragraful 89). ... 118. În ipoteza analizată, măsura acordării drepturilor salariale prevăzute de Legea-cadru nr. 153/2017 personalului detașat din sectorul privat în cel public reprezintă o astfel de alegere a legiuitorului, justificată de necesitatea salarizării unitare a personalului plătit din fonduri publice. ... 119. Prin urmare, acordarea de drepturi salariale persoanelor detașate din mediul privat la instituții sau autorități publice în cuantum inferior celor negociate cu angajatorul cedent, deși reprezintă o limitare a acestor drepturi, este o măsură prevăzută de lege și justificată de considerente de interes public. ... 120. Cu toate că salarizarea, în cazul detașării la o instituție din sistemul public, se face potrivit normelor referitoare la funcția pe care s-a dispus detașarea, răspunsul care se impune la ultima întrebare este în sensul că nu se justifică obligarea persoanei detașate la restituirea sumelor încasate în plus, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare. ... 121. Pornind de la premisa că în sarcina persoanei detașate nu se reține nicio manoperă dolosivă care să fi condus la detașarea sa și la obținerea unui venit superior celui reglementat de Legea-cadru nr. 153/2017, obligarea acestei persoane la restituirea sumelor încasate în plus are o bază legală [art. 256 alin. (1) din Codul muncii], poate fi justificată de un scop legitim legat de nevoia de coerență și echitate în sistemul de salarizare bugetară, dar depășește ceea ce este necesar pentru atingerea acestui obiectiv, fiind o măsură disproporționată. ... 122. Curtea Europeană a Drepturilor Omului a subliniat în mai multe situații faptul că „greșelile sau erorile ce aparțin autorităților statului ar trebui să fie în beneficiul celor afectați, în special în situațiile în care nu există alte interese private contrare în joc. Cu alte cuvinte, riscul oricărei greșeli făcute de autoritatea statului trebuie suportat de stat, iar erorile nu trebuie remediate cu suportarea costului de către persoana fizică respectivă“ (Hotărârea din 15 decembrie 2015, pronunțată în Cauza S.C. Antares Transport - S.A. și S.C. Transroby - S.R.L. împotriva României, paragraful 48). ... 123. Or, în ipoteza din speță, pe toată perioada în care a fost detașată și a prestat o muncă în beneficiul instituției publice, persoana detașată a avut reprezentarea faptului că echivalentul acestei munci îl reprezintă salariul negociat în mediul privat. Această reprezentare a fost confirmată de actele întocmite de instituția publică, acte de a căror nelegalitate nu se face vinovată, în niciun mod, persoana detașată. Trebuie subliniat faptul că nu ne aflăm în situația în care salariatul ar fi încasat, din eroare, venituri superioare celor stabilite prin deciziile de salarizare și nici nu este vorba de o componentă secundară a salariului (un spor, un adaos etc.) care să îi fi fost acordată în mod eronat, ci se tinde la o modificare de substanță a modului de salarizare a persoanei detașate. ... 124. Mai trebuie reiterat și faptul că, potrivit art. 45 din Codul muncii, pentru detașare nu este necesar acordul salariatului decât în cazul prelungirii măsurii peste termenul de un an. Oricum, și în ipoteza existenței unui astfel de acord, se observă că salariatul și-a dat consimțământul, luând în considerare un anumit nivel de salarizare recunoscut, la acel moment, prin actele întocmite de instituția publică la care era detașat și de a căror nelegalitate salariatul nu avea cum să își dea seama. ... 125. Având în vedere toate aceste circumstanțe, reconsiderarea, pentru trecut, a modului de stabilire a drepturilor salariale ale persoanei detașate și obligarea acesteia la restituirea diferențelor încasate în plus reprezintă o sarcină disproporționată, de natură să aducă atingere art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale. ... ...