Decizia ÎCCJ nr. 17/2023 (HP)Punctul V

V. Jurisprudența instanțelor naționale în materie A. Jurisprudența comunicată de curțile de apel 17. Într-o orientare jurisprudențială s-a apreciat că procedura specială de executare reglementată de art. 24 din Legea nr. 554/2004 se aplică și în ipoteza în care, prin titlul executoriu în discuție, s-a dispus de către instanța de judecată obligarea pârâtului Guvernul României să adopte o hotărâre de Guvern, ipoteză care, de altfel, se circumscrie soluțiilor prevăzute de art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, respectiv obligarea autorității publice pârâte să emită un act administrativ lato sensu. ... 18. Practica judiciară comunicată în acest sens se regăsește la nivelul Curții de Apel Cluj (Decizia nr. 168 din 11 februarie 2021, pronunțată în Dosarul nr. 4.144/117/2020, prin care a fost aplicată sancțiunea amenzii pentru neexecutarea hotărârii judecătorești prin care Guvernul a fost obligat să adopte o hotărâre de numire în funcția de subprefect) și al Curții de Apel București (Sentința nr. 430 din 9 martie 2022, Dosarul nr. 2.901/2/2021; Sentința nr. 1.152 din 22 iunie 2022, Dosarul nr. 2.727/2/2022; Sentința nr. 1.290 din 8 iulie 2022, Dosarul nr. 3.284/2/2022, hotărâri prin care a fost aplicată prim-ministrului o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere până la executarea obligației ce rezultă din titlul executoriu reprezentat de Decizia nr. 2.370 din 8 mai 2019, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție). ... 19. Curtea de Apel București a comunicat și Sentința nr. 1.316 din 20 iulie 2022 (Dosarul nr. 4.232/2/2022) și Sentința nr. 1.318 din 20 iulie 2022 (Dosarul nr. 4.388/2/2022). Prin cele două sentințe a fost respinsă cererea prin care, în baza art. 24 din Legea nr. 554/2004, s-a solicitat instanței: (i) să constate că pârâtul Guvernul României nu a executat de bunăvoie, în termen de cel mult 30 de zile, Decizia nr. 2.370 din 8 mai 2019, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 1.442/2/2015; (ii) să aplice prim-ministrului, în calitate de conducător al Executivului, amenda de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere; (iii) să se fixeze cuantumul penalităților în valoare de 1.000 lei/zi de întârziere, ce vor fi calculate de la expirarea termenului de 30 de zile acordate prin titlul executoriu reprezentat de decizia menționată a Înaltei Curți de Casație și Justiție. ... 20. În considerentele sentințelor menționate în paragraful precedent au fost reținute, în esență, următoarele argumente: (i) fiind în discuție (ne)executarea de către Guvernul României a unei obligații unice, de a adopta o singură hotărâre, prin urmare, și eventuala sancțiune ce ar putea fi aplicată pentru neexecutarea acestei obligații este unică; (ii) prin Sentința nr. 430 din 9 martie 2022, pronunțată în Dosarul nr. 2.901/2/2021, prim-ministrul a fost deja sancționat, prin aplicarea amenzii, pentru neexecutarea obligației ce rezultă din titlul executoriu reprezentat de Decizia civilă nr. 2.370 din 8 mai 2019, astfel că sancțiunea amenzii a fost trecută, provizoriu, prin puterea de lucru judecat; (iii) un alt aspect de inadmisibilitate derivă din dispozițiile Legii nr. 173/2020 privind unele măsuri pentru protejarea intereselor naționale în activitatea economică, cu modificările ulterioare, care la art. 1 prevede: „Se interzice, pentru o perioadă de 2 ani, înstrăinarea acțiunilor deținute de stat la companiile și societățile naționale, la instituții de credit, precum și la orice altă societate la care statul are calitatea de acționar, indiferent de cota de capital social deținută“. Așa fiind, obligația principală din titlul executoriu, respectiv obligația de a face - adoptare hotărâre de Guvern - nu putea fi îndeplinită începând cu data intrării în vigoare a actului normativ, aflându-ne în prezența unei norme imperative în acest sens, astfel că, pe cale de consecință, nu pot interveni nici sancțiunile dictate de către Înalta Curte de Casație și Justiție, pentru același interval de timp. ... 21. În sensul jurisprudenței menționate anterior și-au exprimat punctul de vedere teoretic, nesusținut de practică judiciară, următoarele instanțe: Curtea de Apel Constanța și Craiova (Secția de contencios administrativ și fiscal); tribunalele București, Călărași, Gorj, Iași, Ilfov, Neamț, Vaslui și Vrancea. ... 22. În susținerea punctelor de vedere au fost expuse următoarele argumente: (i) chiar dacă art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 se referă la împrejurarea în care autoritatea publică este obligată „să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un certificat, o adeverință sau orice alt înscris“, nefiind menționată expres și situația în care ar fi obligată să adopte/emită un act normativ, dacă legiuitorul a menționat în textul de lege variantele referitoare la „încheierea/modificarea/ înlocuirea actului administrativ“, rezultă că și adoptarea/emiterea actului administrativ se încadrează în această ipoteză; (ii) deși dispozițiile art. 24 alin. (1) și următoarele din Legea nr. 554/2004 privesc încheierea, înlocuirea sau modificarea actului administrativ, eliberarea unui alt înscris sau efectuarea anumitor operațiuni administrative, textul se aplică și în situația adoptării unei hotărâri de Guvern, dispoziția executorie încadrându-se în natura obligațiilor stabilite în sarcina autorității publice; (iii) titlul executoriu referitor la obligarea autorității publice de a emite o hotărâre de Guvern se întemeiază pe existența unei încălcări a unui drept al creditorului, respectiv pe constatarea refuzului nejustificat al unei autorități publice de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim constatat anterior de către instanță, în cadrul altui litigiu, ca fiind vătămat prin neemiterea acestui act administrativ; (iv) ca urmare a constatării existenței unei vătămări, este necesar să fie înlăturate toate efectele vătămătoare. În cauza în care a fost formulată sesizarea trebuie amintit că există o hotărâre judecătorească definitivă prin care autoritatea a fost obligată să emită o hotărâre de Guvern, precum și principiul potrivit căruia autoritatea publică este obligată să aducă benevol la îndeplinire hotărârile instanțelor de judecată; (v) în situația în care, printr-o neexecutare ex officio a hotărârii judecătorești, nu sunt înlăturate efectele dăunătoare ale refuzului nejustificat sancționat, principiile care guvernează o bună administrație nu sunt compatibile cu opunerea de către administrație a exceptio mali processus față de un nou demers jurisdicțional, declanșat de persoana vătămată; (vi) dacă intenția legiuitorului era aceea de excludere a actelor administrative unilaterale de la aplicarea art. 24 din Legea nr. 554/2004, ar fi prevăzut acest lucru în mod expres. S-a optat pentru formula „încheierea“, în detrimentul unor termeni ca „adoptarea/emiterea“, tocmai cu intenția de a include și actele administrative asimilate (contractele administrative), iar nu cu intenția de a exclude titlurile executorii ce vizează executarea unor acte administrative tipice, care, potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, sunt eminamente unilaterale; (vii) regimul constituțional al hotărârilor Guvernului este stabilit de dispozițiile art. 108 alin. (2) și (4) din Constituție, iar, în aplicarea acestora, art. 37 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ prevede că: „în exercitarea atribuțiilor sale, Guvernul adoptă hotărâri și ordonanțe. Hotărârile se emit pentru organizarea executării legilor“. Dispozițiile art. 108 alin. (2) și (4) din Constituție se coroborează cu cele ale art. 126 alin. (6) din Constituție, care consacră controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice, pe calea contenciosului administrativ, precum și cu cele ale art. 52 - Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică, care îndreptățesc persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, să obțină recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului și repararea pagubei. Rezultă că hotărârile Guvernului sunt acte administrative normative sau individuale, expresie a competenței originare a Guvernului, prevăzută în Constituție, tipică pentru rolul acestuia de autoritate publică a puterii executive. Organizarea executării legilor pe calea hotărârilor este un atribut exclusiv al Guvernului. Potrivit regimului său constituțional, hotărârea Guvernului intervine atunci când executarea unor prevederi ale legii reclamă stabilirea de măsuri sau reguli subsecvente. Ca urmare, hotărârile Guvernului se adoptă întotdeauna pe baza și în vederea executării legilor, urmărind punerea în aplicare sau ducerea la îndeplinire a acestora. Așa cum reiese din textele legale precizate, hotărârea de Guvern este un act administrativ cu caracter normativ sau individual. Instanța de contencios administrativ poate obliga Guvernul să emită o hotărâre în aceleași condiții în care poate obliga orice altă autoritate administrativă să emită un act administrativ. Un prim argument este acela că nici legea, și nici Constituția nu exclud legalitatea hotărârilor Guvernului sau vătămarea cauzată de neemiterea lor din sfera de analiză a instanțelor de judecată. Nici art. 18, și nici art. 24 din Legea nr. 554/2004 nu formulează o astfel de excludere, astfel că nici interpretul nu ar trebui să o facă. Mai mult, prin procedura prevăzută de art. 24 din Legea nr. 554/2004, nu are loc o încălcare a separației puterilor în stat, întrucât instanța de judecată nu se substituie autorității executive și nici nu apreciază asupra oportunității emiterii hotărârii de Guvern. Întrucât hotărârile se emit pentru organizarea executării legilor, oportunitatea hotărârii se naște din lege, iar nu din voința instanței de judecată. În plus, recunoașterea posibilității instanței de judecată de a pronunța o hotărâre prin care Guvernul este obligat să emită o hotărâre, însă fără posibilitatea acestuia din urmă de a fi constrâns pecuniar să o execute silit, lipsește de finalitate demersul judiciar și perpetuează vătămarea suferită de cel care s-a adresat instanțelor. Fiind un simplu act de punere în executare a unei legi, hotărârea de Guvern, chiar și cea cu caracter normativ, poate face obiectul procedurii de executare silită reglementate de art. 24 din Legea nr. 554/2004. Sustragerea ei de la această procedură ar lipsi persoana vătămată de efectul util al unei eventuale hotărâri judecătorești care îi constată vătămarea, iar obligarea la plata unor amenzi, în caz de neconformare a Guvernului, nu semnifică încălcarea de către instanțe a separației puterilor în stat. ... 23. Într-o jurisprudență nuanțată, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 24 din Legea nr. 554/2004, s-a reținut că situația premisă pentru punerea în aplicare a acestei dispoziții de constrângere este existența unei hotărâri judecătorești prin care autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operațiuni administrative, respectiv prin care se stabilește în sarcina autorității publice o obligație de a face, textul fiind aplicabil atunci când în sarcina autorității publice se instituie o obligație de a face intuitu personae, respectiv o obligație care nu poate fi adusă la îndeplinire decât de autoritatea respectivă (Curtea de Apel Brașov, Decizia nr. 449/R din 29 iunie 2021, pronunțată în Dosarul nr. 4.535/62/2019). ... 24. Într-un punct de vedere teoretic, nesusținut de practică judiciară, s-a apreciat că dispozițiile art. 24 alin. (1) și următoarele din Legea nr. 554/2004 sunt aplicabile numai în privința ipotezelor strict reglementate (încheierea, înlocuirea, modificarea actului administrativ, eliberarea unui înscris și efectuarea unei operațiuni administrative), nefiind aplicabile în situația în care obligația stabilită prin hotărâre judecătorească definitivă este aceea de adoptare a unui act administrativ, în speță, adoptarea unei hotărâri de Guvern. ... 25. Acest punct de vedere a fost exprimat la nivelul următoarelor instanțe: Curtea de Apel Craiova (Secția I civilă); tribunalele Giurgiu și Ialomița; judecătoriile Baia de Aramă, Drobeta-Turnu Severin, Fălticeni, Novaci și Târgu Cărbunești. ... 26. În susținerea punctelor de vedere de mai sus au fost invocate următoarele argumente: (i) dispozițiile art. 24 din Legea nr. 554/2004 sunt de strictă interpretare și se referă numai la procedura specială și excepțională de executare silită a obligațiilor privind încheierea, înlocuirea, modificarea actului administrativ, eliberarea unui înscris și efectuarea unei operațiuni administrative, ceea ce duce la concluzia că nu poate fi extinsă și în cazul în care instanța de contencios administrativ a dispus obligarea la adoptarea unei hotărâri de Guvern; (ii) dispozițiile art. 24 din Legea nr. 554/2004, reglementând o procedură specială și excepțională de executare silită a obligațiilor de a face, cuprinse în titluri executorii pronunțate în materia contenciosului administrativ, trebuie interpretate restrictiv, iar nu prin analogie, astfel încât sunt aplicabile numai pentru cele cinci ipoteze reglementate (încheierea, înlocuirea, modificarea actului administrativ, eliberarea unui înscris și efectuarea unei operațiuni administrative), neputând fi extinse și în privința adoptării unui act administrativ. ... 27. Curțile de apel Alba Iulia, Bacău, Constanța, Craiova, Galați, Iași, Oradea, Pitești, Ploiești, Suceava, Târgu Mureș și Timișoara au comunicat faptul că, în raza lor teritorială de competență, nu a fost identificată jurisprudență cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării. ... ... B. Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție 28. În considerentele Deciziei nr. 35 din 31 octombrie 2016, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1023 din 20 decembrie 2016, s-a reținut că: „norma cuprinsă în art. 24 din Legea nr. 554/2004 are caracter de lege specială, derogatorie, în ceea ce privește mijloacele de constrângere și, după caz, sancționarea persoanei culpabile pentru neexecutarea hotărârilor judecătorești definitive pronunțate de instanța de contencios administrativ“ (paragraful 35). Prin aceeași decizie s-a reținut că, „într-adevăr, art. 24 reglementează nu doar o sancțiune, ci un ansamblu de mijloace de constrângere a debitorului în vederea îndeplinirii obligației stabilite prin hotărâre judecătorească“ (paragraful 39). ... ... ...