Decizia ÎCCJ nr. 2/2023 (HP)Punctul VIII

VIII. Opiniile specialiștilor 50. Opinia Facultății de Drept din cadrul Universității „Babeș-Bolyai“ din Cluj-Napoca. cu privire la prima problemă de drept supusă dezlegării, este în sensul că obligația unei autorități publice de a adopta (emite) o hotărâre de Guvern este inclusă în obligația de a „încheia, înlocui sau modifica actul administrativ, a elibera un alt înscris sau a efectua anumite operațiuni administrative“. ... 51. În realitate, dificultățile cu privire la aplicabilitatea dispozițiilor art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 sunt generate de omisiunea legiuitorului de a include în aceste prevederi și obligația de a adopta/emite un act administrativ, alături de cele expres indicate de acest text de lege. ... 52. Pornind de la definiția semantică a verbului a înlocui, respectiv „a pune ceva sau pe cineva în locul altuia“, ținând cont și de argumentele de mai jos, concluzia corectă ar trebui să fie aceea că obligația de a emite/adopta un act administrativ este inclusă în obligația de a-l înlocui care are, astfel, în acest context, un sens mai larg. ... 53. Pe de altă parte, deși obligația de a încheia un act administrativ este utilizată atunci când se pune problema încheierii unui contract, deci a unui act bilateral, nu există nicio rațiune pentru care art. 24 din Legea nr. 554/2004 s-ar aplica în ipoteza în care autoritatea publică ar fi obligată să încheie un contract administrativ, ce presupune un acord de voință, dar nu s-ar aplica în ipoteza în care autoritatea publică ar fi obligată să emită/adopte un act administrativ unilateral. ... 54. Cu privire la cea de-a doua problemă de drept supusă dezlegării s-a susținut că prevederile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 se aplică inclusiv în situația în care, prin titlul executoriu, instanța de judecată a stabilit penalități aplicabile părții obligate, pentru fiecare zi de întârziere, conform art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004. ... 55. Din analiza celor două texte de lege rezultă că acestea au, în principiu, același scop și aceeași natură juridică. În ambele ipoteze, reclamantul poate solicita instanței de contencios administrativ competente, fie în etapa judecății, fie în aceea a executării silite, aplicarea unei amenzi și a unor penalități de întârziere; în continuare, dacă debitorul refuză executarea obligațiilor care îi incumbă, la cererea creditorului, instanța revine printr-o nouă hotărâre și fixează suma care i se va datora reclamantului cu titlu de penalități. ... 56. Din acest moment, dispozițiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 completează dispozițiile art. 18 alin. (5) din același act normativ, de vreme ce acestea din urmă nu cuprind vreo dispoziție expresă contrară și nici nu poate fi descoperită vreo incompatibilitate absolută între cele două texte de lege, care să conducă la justificarea unui tratament diferențiat între cele două situații. ... 57. Opinia Institutului Național al Magistraturii, cu privire la ambele probleme de drept, a fost în sensul că sunt îndeplinite toate condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă. ... 58. Faptul că, în mod greșit, Tribunalul București nu și-a exprimat opinia cu privire la problemele de drept supuse dezlegării nu ar trebui să constituie un motiv de inadmisibilitate a sesizării, dat fiind faptul că ar trebui să primeze scopul avut în vedere de dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă, respectiv oferirea unui răspuns util instanței de trimitere și preîntâmpinarea practicii judiciare neunitare. ... 59. Cu privire la prima problemă de drept supusă dezlegării, s-a reținut că dispozițiile art. 24 alin. (1) -(3) din Legea nr. 554/2004 trebuie interpretate în sensul că procedura de executare a unei hotărâri judecătorești definitive pronunțate de o instanță de contencios administrativ este aplicabilă în situația în care, prin respectiva hotărâre judecătorească, a fost obligat Guvernul României să emită un act administrativ sub forma unei hotărâri de Guvern (Decizia nr. 12 din 22 februarie 2018, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept). ... 60. Cu privire la cea de-a doua problemă de drept supusă dezlegării, Institutul Național al Magistraturii a arătat că în cadrul catedrei s-au conturat două opinii contrare, respectiv: ... 61. Într-o primă opinie s-a apreciat că prevederile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 trebuie interpretate în sensul că procedura de fixare a sumei definitive datorate creditorului cu titlu de penalități nu se aplică în situația în care, prin titlul executoriu, instanța de judecată a stabilit penalități aplicabile părții obligate pentru fiecare zi de întârziere, potrivit art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004. ... 62. În sprijinul acestei opinii s-a adus argumentul potrivit căruia coroborarea art. 18 cu art. 24 din Legea nr. 554/2004 ar genera dificultăți de aplicare [de exemplu, nu s-ar putea concilia aplicarea art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 cu termenul de 3 luni prevăzut de art. 24 alin. (4) din același act normativ, în situația în care, deși cu întârziere, debitorul autoritate publică execută totuși obligația stabilită în sarcina sa]. ... 63. Într-o opinie contrară s-a apreciat că prevederile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 trebuie interpretate în sensul că procedura de fixare a sumei definitive datorate creditorului cu titlu de penalități se aplică inclusiv în situația în care, prin titlul executoriu, instanța de judecată a stabilit penalități aplicabile părții obligate pentru fiecare zi de întârziere, potrivit art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004. ... 64. În susținerea acestei opinii au fost aduse următoarele argumente: (i) ipotezele normelor cuprinse în art. 18 alin. (1) și alin. (4) lit. b) și c) și art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 coincid în ceea ce privește obligațiile care implică un fapt personal al debitorului autoritate publică. Drept urmare, este suficient ca o obligație de acest tip să poată fi înscrisă în una dintre cele două ipoteze ca ea să fie supusă procedurii de executare reglementate de art. 24 din Legea nr. 554/2004; ... (ii) procedura de executare reglementată de art. 24 din Legea nr. 554/2004 presupune două etape, cea de-a doua având o variantă alternativă (Decizia nr. 12 din 22 februarie 2018 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept). Prima etapă este cea prevăzută de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și are un dublu scop: să dea efect principiului disponibilității care guvernează executarea silită și în materia contenciosului administrativ și să constrângă debitorul autoritate publică să execute în natură obligația care presupune faptul său personal, stabilită în sarcina sa de instanța de contencios administrativ. Mijloacele de constrângere sunt amenda în favoarea statului și penalitățile în favoarea creditorului. Cea de-a doua etapă, într-o primă variantă, are ca obiectiv executarea silită prin echivalent a obligației amintite, în cazul în care debitorul refuză executarea în natură. Astfel, potrivit art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, dacă, în termen de 3 luni de la data comunicării hotărârii de aplicare a amenzii și de acordare a penalităților, debitorul, în mod culpabil, nu execută obligația prevăzută în titlul executoriu, instanța de executare, la cererea creditorului, va fixa suma ce se va datora statului și suma ce i se va datora lui cu titlu de penalități, prin hotărâre dată cu citarea părților. Totodată, prin aceeași hotărâre, instanța va stabili, în condițiile art. 892 din Codul de procedură civilă, despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligației. Într-o a doua variantă, alternativă, etapa a doua constă în închiderea executării în ipoteza în care creditorul se desistează (renunță la executarea începută). Astfel, potrivit art. 24 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, în lipsa cererii creditorului, după împlinirea termenului prevăzut la alin. (4) , compartimentul executări civile al instanței de executare va solicita autorității publice relații referitoare la executarea obligației cuprinse în titlul executoriu și, în cazul în care obligația nu a fost integral executată, instanța de executare va fixa suma definitivă ce se va datora statului prin hotărâre dată cu citarea părților. În cea de-a doua etapă, dacă obligația nu a fost executată în natură, amenda și penalitățile se transformă din mijloace de constrângere în sancțiuni civile; ... (iii) în cazul obligațiilor care implică un fapt personal al debitorului autoritate publică și exercițiul autorității publice, dacă obligațiile nu sunt executate de bunăvoie, aplicarea dispozițiilor art. 18 alin. (5) [și, pentru aceleași considerente, alin. (6) ] nu elimină procedura de executarea silită reglementată de art. 24 alin. (3) , (4) și (5) . Este esențial că obiectul executării silite nu constă în amenda și penalitățile reglementate de art. 18 alin. (5) și (6) sau art. 24 alin. (3) , ci în obligația de a face ce implică un fapt personal al debitorului autoritate publică și, implicit, exercițiul forțat al autorității publice necesar pentru înlăturarea unei vătămări. Amenda și penalitățile devin obiect al executării silite (alături de despăgubiri, altele decât cele de întârziere) doar în condițiile art. 24 alin. (4) [sau, în cazul amenzii, alin. (5) din Legea nr. 554/2004], după ce instanța de executare [care este instanța de contencios administrativ, conform art. 25 alin. (1) raportat la art. 2 alin. (1) lit. ț) din Legea nr. 554/2004] a constatat că obligația de executare în natură nu este posibilă datorită refuzului culpabil al debitorului și, la cererea creditorului [necesară potrivit interpretării per a contrario a dispozițiilor art. 24 alin. (5) din lege], dispune executarea ei prin echivalent, fixând suma datorată statului cu titlu de amendă și sumele datorate creditorului cu titlu de penalități și de despăgubire. Concepția potrivit căreia incidența art. 18 alin. (5) și (6) elimină aplicabilitatea procedurii de executare silită a obligațiilor care implică un fapt personal al debitorului autoritate publică se întemeiază pe o confuzie în ceea ce privește obiectul executării silite [deoarece obiectul executării nu constă în amendă și penalități, care, în forma reglementată de art. 18 și, de asemenea, art. 24 alin. (3) , sunt doar mijloace de constrângere; obiectul executării este dat de obligația de a face]. Închiderea procedurii se va dispune de instanța de executare în condițiile art. 24 alin. (4) sau, după caz, alin. (5) . După închiderea procedurii, executarea silită se va face, dacă este cazul, potrivit dreptului comun; ... (iv) dacă o hotărâre cade sub incidența ipotezei art. 24 alin. (1) [identică cu ipoteza art. 18 alin. (1) și alin. (4) lit. b) și c) ] este obligatoriu ca executarea silită să urmeze procedura prevăzută de Legea nr. 554/2004. Or, hotărârea ce se execută în dosarul aflat pe rolul instanței de trimitere a fost pronunțată în temeiul art. 18 alin. (1) (obligarea autorității publice să emită act administrativ), ceea ce înseamnă că executarea ei silită se face în condițiile art. 24 alin. (3) -(5) . Faptul că s-a făcut și aplicarea art. 18 alin. (5) nu schimbă cu nimic acest aspect, neexistând nicio bază legală pentru o astfel de distincție de regim juridic. În plus, obligația stabilită în baza art. 18 alin. (5) este accesorie obligației principale (emiterea actului administrativ) și, drept urmare, este firesc să fie executată în același cadru dat de Legea nr. 554/2004; ... (v) art. 18 alin. (5) și (6) din Legea nr. 554/2004 nu reprezintă decât o posibilitate mai energică pusă la dispoziția creditorului de a cere, încă din cursul judecății, executarea obligației principale sub sancțiunea penalităților și amenzii, care încep să curgă încă de la împlinirea termenului de executare dat prin hotărâre sau, în lipsa acestuia, în termen de 30 de zile de la rămânerea definitivă a hotărârii judecătorești. Dacă nu a uzat de această posibilitate, creditorul poate cere constrângerea debitorului prin penalități și amendă în temeiul art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004. Este vorba despre aceleași penalități și despre aceeași amendă, care, de data aceasta, încep să curgă diferit. Or, sumele ce reprezintă amenda și penalitățile aplicate în temeiul art. 24 alin. (3) se vor fixa într-un cuantum definitiv în baza art. 24 alin. (4) . Nu există nicio rațiune ca suma finală ce reprezintă penalitățile și amenda aplicate în temeiul art. 18 alin. (5) și (6) să fie fixată în condiții diferite, respectiv de instanța de executare civilă care, potrivit art. 651 alin. (1) din Codul de procedură civilă, este judecătoria; ... (vi) stabilirea cuantumului final al penalităților și amenzii nu reprezintă o simplă chestiune de calcul aritmetic pe care ar putea să o facă un executor judecătoresc în condițiile Codului de procedură civilă. Dacă ar fi așa, dispozițiile art. 24 alin. (4) și (5) din Legea nr. 554/2004 nu ar avea nicio rațiune, iar penalitățile și amenda stabilite în temeiul art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 s-ar putea executa direct în temeiul Codului de procedură civilă, fără mijlocirea instanței de executare [fie ea instanța de contencios administrativ prevăzută de art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, fie, în cazul penalităților, instanța civilă prevăzută de art. 906 din Codul de procedură civilă]. Ambele sunt guvernate de principiul proporționalității. În schimb, după fixarea sumei totale datorate cu titlu de penalități și amendă, executarea silită a acestora se va face în condițiile dreptului comun dat de Codul de procedură civilă. ... ... ...