Decizia ÎCCJ nr. 2/2023 (HP)Punctul VI

VI. Jurisprudența instanțelor naționale în materie VI.I. Jurisprudența comunicată de curțile de apel 30. În ceea ce privește prima chestiune de drept supusă interpretării, a fost comunicată jurisprudență care nu antamează strict chestiunea de drept supusă dezlegării, existând o singură orientare jurisprudențială, prin care s-a apreciat, implicit, în sensul că procedura specială de executare reglementată de art. 24 din Legea nr. 554/2004 se aplică și în ipoteza în care, prin titlul executoriu în discuție, s-a dispus, de către instanța de judecată, obligarea pârâtului Guvernul României să adopte o hotărâre de Guvern (Decizia civilă nr. 168 din 19 martie 2021 pronunțată în Dosarul nr. 4.144/117/2020 al Curții de Apel Cluj) pentru reintegrarea reclamantului, ipoteză care, de altfel, se circumscrie soluțiilor prevăzute de art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, respectiv obligarea autorității publice pârâte să emită un act administrativ, lato sensu. ... 31. În sensul orientării jurisprudențiale menționate anterior și-au exprimat punctul de vedere teoretic, nesusținut de practică judiciară, următoarele instanțe: Curtea de Apel Constanța (Secția de contencios administrativ și fiscal), Curtea de Apel Craiova (Secția de contencios administrativ și fiscal); tribunalele Hunedoara, Iași, Vaslui, Gorj, Buzău, Ilfov; Judecătoria Aiud. ... 32. În susținerea punctelor de vedere au fost expuse următoarele argumente: (i) pentru punerea în executare a obligațiilor stabilite într-o hotărâre pronunțată în baza dispozițiilor Legii nr. 554/2004, legiuitorul a stabilit o procedură specială, care derogă de la procedura generală prevăzută de art. 665 și următoarele din Codul de procedură civilă, ce este obligatoriu de urmat și în situația adoptării unei hotărâri de Guvern, și nu doar în situația încheierii unui act administrativ bilateral; ... (ii) față de prevederile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, în condițiile în care art. 24 din Legea nr. 554/2004 se referă la noțiunea de „act administrativ“, fără a face distincție după cum acesta este un act administrativ (bilateral) de gestiune sau act administrativ (unilateral) de autoritate, voința legiuitorului este clară, în sensul existenței unei proceduri speciale administrative pentru executarea obligațiilor prevăzute de Legea nr. 554/2004, indiferent de natura actului administrativ; ... (iii) deși dispozițiile art. 24 alin. (1) și următoarele din Legea nr. 554/2004 privesc încheierea, înlocuirea sau modificarea actului administrativ, eliberarea unui alt înscris sau efectuarea anumitor operațiuni administrative, textul se aplică și în situația adoptării unei hotărâri de Guvern, dispoziția executorie încadrându-se în natura obligațiilor stabilite în sarcina autorității publice; ... (iv) dacă intenția legiuitorului ar fi fost cea de excludere a hotărârilor de Guvern de la aplicarea art. 24 din Legea nr. 554/2004, ar fi prevăzut acest lucru în mod expres. Legiuitorul a optat pentru formula „încheierea“ în detrimentul unor termeni ca „adoptarea/emiterea“ tocmai cu intenția de a include și actele administrative asimilate (contractele administrative), și nu cu intenția de a exclude titlurile executorii ce vizează executarea unor acte administrative tipice, cum sunt și hotărârile de Guvern, care, potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, sunt eminamente unilaterale; ... (v) titlul executoriu referitor la obligația autorității publice de a emite o hotărâre de Guvern se întemeiază pe existența unei încălcări a unui drept al creditorului, respectiv pe constatarea refuzului nejustificat al autorității publice de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim constatat anterior de către instanță, în cadrul altui litigiu, ca fiind vătămat prin neemiterea acestui act administrativ ... ... 33. Într-o jurisprudență nuanțată, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 24 din Legea nr. 554/2004, s-a reținut că situația premisă pentru punerea în aplicare a acestei dispoziții de constrângere este existența unei hotărâri judecătorești prin care autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operațiuni administrative, respectiv prin care se stabilește în sarcina autorității publice o obligație de a face, textul fiind aplicabil atunci când în sarcina autorității publice se instituie o obligație de a face intuitu personae, respectiv o obligație care nu poate fi adusă la îndeplinire decât de autoritatea respectivă (Decizia nr. 449 din 29 iunie 2021, pronunțată în Dosarul nr. 4.535/62/2019, a Curții de Apel Brașov). ... 34. Într-o opinie nuanțată, exprimată la nivelul Tribunalului București, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 24 din Legea nr. 554/2004, s-au reținut următoarele: (i) verificarea compatibilității normelor Codului de procedură civilă cu raporturile de drept administrativ este parte a actului de justiție înfăptuit de judecător, iar hotărârile care cuprind alte situații decât cele avute în vedere de art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 vor urma direct procedura de executare silită reglementată de Codul de procedură civilă; ... (ii) trimiterile pe care art. 24 din Legea nr. 554/2004 le face la art. 905 și 891 din Codul de procedură civilă (în forma în vigoare la data demarării procedurii speciale de executare) nu modifică în vreun fel regimul executării hotărârilor pronunțate de instanțele de contencios administrativ în ceea ce privește obiectul procedurii speciale de executare; ... (iii) pentru soluționarea problemei de drept supuse dezlegării, trebuie avută în vedere distincția între hotărârile de Guvern ce constituie acte administrative individuale și hotărârile de Guvern care constituie acte administrative normative; în condițiile în care o hotărâre de Guvern are caracter individual, nu este exclusă aplicarea prevederilor art. 24 alin. (1) -(3) din Legea nr. 554/2004; ... (iv) pe de altă parte, o autoritate centrală nu poate fi obligată, pe cale judecătorească, să emită un act de reglementare general, precum o hotărâre de Guvern cu caracter normativ, întrucât s-ar încălca principiul separării puterilor în stat. ... ... 35. Într-un punct de vedere teoretic, nesusținut de practică judiciară, comunicat de Curtea de Apel Târgu Mureș - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, s-a apreciat, în mod contrar, în sensul că dispozițiile art. 24 din Legea nr. 554/2004, ce reglementează o procedură specială și excepțională de executare silită a obligațiilor de a face cuprinse în titluri executorii pronunțate în materia contenciosului administrativ, trebuie interpretate restrictiv, doar pentru cele cinci ipoteze de aplicare (încheierea, înlocuirea, modificarea actului administrativ, eliberarea unui înscris și efectuarea unei operațiuni administrative), iar nu și pentru adoptarea actului administrativ, față de care nu poate fi extinsă aplicarea normei legale. ... 36. În ceea ce privește prima chestiune de drept supusă dezlegării, Curtea de Apel București a comunicat faptul că, la nivelul Secției a IX-a contencios administrativ și fiscal, nu a fost identificată jurisprudență cu privire la prima chestiune de drept supusă dezlegării. ... 37. Curțile de apel Alba Iulia, Bacău, Constanța, Galați, Iași, Oradea, Pitești, Ploiești, Suceava, Târgu Mureș, Timișoara, Craiova și tribunalele Mehedinți, Dolj, Olt, Teleorman, Călărași au comunicat faptul că în raza lor teritorială de competență nu a fost identificată jurisprudență cu privire la chestiunile de drept supuse dezlegării. ... 38. În ceea ce privește cea de-a doua chestiune de drept supusă dezlegării, într-o orientare jurisprudențială, s-a apreciat că, atunci când s-a stabilit obligarea la plata penalităților dispuse prin dispozitivul titlului executoriu în temeiul art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, calculul acestora se realizează în temeiul art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, dacă, în termen de 3 luni de la data comunicării hotărârii de aplicare a penalităților, debitorul, în mod culpabil, nu a executat obligația prevăzută în titlul executoriu, sens în care instanța de executare va fixa suma ce i se va datora creditorului cu titlu de penalități. ... 39. Practica judiciară comunicată în acest sens se regăsește la nivelul Curții de Apel București: – Sentința civilă nr. 1.559 din 20 septembrie 2022, pronunțată în Dosarul nr. 4.286/2/2022 (recurată de reclamant), prin care s-a reținut că, atunci când s-a stabilit obligarea la plata penalităților dispuse prin dispozitivul titlului executoriu în temeiul art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, calculul acestora se realizează în temeiul art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 dacă, în termen de 3 luni de la data comunicării hotărârii de aplicare a penalităților, debitorul, în mod culpabil, nu execută obligația prevăzută în titlul executoriu, sens în care instanța de executare va fixa suma ce i se va datora creditorului cu titlu de penalități; ... – Sentința civilă nr. 1.566 din 20 septembrie 2022, pronunțată în Dosarul nr. 4.282/2/2022 (recurată de reclamant), prin care s-a reținut că, pentru fixarea sumei datorate cu titlu de penalități, în temeiul art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 se impune epuizarea, în prealabil, a procedurii prevăzute de art. 24 alin. (3) din lege, nefiind echivalentă cu stabilirea penalităților prin titlul executoriu, în temeiul art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004; ... – Sentința nr. 1.259 din 20 iunie 2022, pronunțată în Dosarul nr. 3.352/2/2022 (nerecurată), prin care Curtea a respins cererea de chemare în judecată ca inadmisibilă, reținând că, în condițiile în care reclamanții nu au parcurs și nu au finalizat procedura reglementată de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, aceștia nu fac dovada unui drept născut și actual, recunoscut de lege, în temeiul căruia să poată pretinde stabilirea în mod definitiv a sumei datorate de pârât cu titlu de penalități și obligarea acestuia la plata despăgubirilor. ... ... 40. Au fost exprimate și următoarele puncte de vedere, nesusținute de practică judiciară: (i) s-a apreciat că, pentru definitivarea sumei datorate cu titlu de penalități, este aplicabil art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, neexistând o altă procedură pentru fixarea sumei definitive (Tribunalul București, Judecătoria Aiud); ... (ii) prevederile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 trebuie interpretate în sensul că procedura de fixare a sumei datorate creditorului cu titlu de penalități se aplică inclusiv în situația în care instanța de judecată a stabilit penalități pentru fiecare zi de întârziere în conformitate cu dispozițiile art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 (Tribunalul Ilfov, Tribunalul Vrancea); ... (iii) art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 face trimitere la întregul art. 906 din Codul de procedură civilă, ceea ce atrage, totodată, aplicarea art. 28 din Legea nr. 554/2004, normele urmând a fi interpretate și aplicate coroborat, în măsura în care nu sunt incompatibile cu raporturile juridice administrative. Tribunalul a avut în vedere și faptul că dispozițiile art. 892 și 906 din Codul de procedură civilă nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritățile publice și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, astfel că ele completează prevederile Legii nr. 554/2004 (Tribunalul Ialomița); ... (iv) verificarea cererii de încuviințare a executării silite cu privire la penalitățile de întârziere se efectuează tot de către instanța de executare care a soluționat fondul litigiului de contencios administrativ, asemenea obligației principale. Astfel, nici această creanță nu îndeplinește condițiile prevăzute de art. 663 din Codul de procedură civilă, nefiind daune-interese moratorii, conform art. 1.536 din Codul civil, ci o sancțiune pecuniară cu caracter distinct prevăzută de art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, având natura unor măsuri de executare (Tribunalul Giurgiu). ... ... 41. Într-o altă orientare jurisprudențială s-a reținut că penalitățile prevăzute de art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 reprezintă obligații de plată stabilite prin însuși titlul executoriu care nu intră sub incidența art. 24 din Legea nr. 554/2004, iar executarea obligației de plată a unei sume de bani, stabilită prin chiar titlul executoriu, va urma procedura de drept comun, iar nu procedura reglementată de art. 24, ce derogă de la normele de drept comun doar în limitele stabilite de alin. (1) (Sentința civilă nr. 1.671 din 3 octombrie 2022, pronunțată de Curtea de Apel București, în Dosarul nr. 4.217/2/2022, recurată de reclamant). ... 42. În sensul jurisprudenței menționate anterior și-au exprimat punctul de vedere teoretic, nesusținut de practică judiciară, următoarele instanțe: Curtea de Apel Craiova (Secția de contencios administrativ și fiscal), Tribunalul Buzău și Tribunalul Hunedoara). ... 43. În susținerea punctelor de vedere au fost invocate următoarele argumente: (i) interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 impun a fi în sensul că, după pronunțarea de către instanța de executare asupra cererii creditorului de fixare a sumei datorate cu titlu de penalități, neînsoțită de o cerere de despăgubiri, sau - în lipsa unei cereri de fixare a penalităților - după expirarea termenului de prescripție a executării silite de 3 ani de la împlinirea termenului de 3 luni prevăzut de norma legală în discuție, nu mai este admisibilă formularea de către creditor - pe acest temei legal - a cererii de stabilire a despăgubirilor pentru neexecutarea în natură a obligației de a face care implică faptul personal al debitorului; ... (ii) termenul în care creditorul poate solicita fixarea sumei ce i se datorează de către debitor cu titlu de penalități este termenul de prescripție a executării silite de 3 ani, reglementat de art. 706 din Codul de procedură civilă, termen care curge de la data executării obligației sau, în caz de neexecutare, data expirării termenului de trei luni, înăuntrul căruia debitorul avea posibilitatea să execute în natură obligația (Decizia nr. 12/2018 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept); ... (iii) din analiza alin. (4) al art. 24 al Legii nr. 554/2004 rezultă că, după expirarea termenului de trei luni, se consideră că mijloacele coercitive utilizate nu au avut eficiență și executarea silită nu este posibilă. Acesta este motivul pentru care, după împlinirea termenului în discuție, se procedează la stabilirea unor sume definitive, atât în ceea ce privește amenzile aplicate în favoarea statului, cât și în ceea ce privește penalitățile acordate creditorului; ... (iv) penalitățile reglementate de art. 24 din Legea nr. 554/2004 au exclusiv un scop coercitiv, ele nu au un caracter reparator, nu corespund unui prejudiciu produs în patrimoniul creditorului (pentru repararea prejudiciului suferit de creditor ca urmare a neexecutării obligației înscrise în titlul executoriu se acordă despăgubiri în condițiile art. 892 din Codul de procedură civilă). ... ... 44. Curtea de Apel Cluj a comunicat faptul că la nivelul Secției de contencios administrativ și fiscal nu a fost identificată jurisprudență cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării. ... ... VI.II. Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție 45. În considerentele Deciziei nr. 35 din 31 octombrie 2016 pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept și publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1023 din 20 decembrie 2016, s-a reținut că „norma cuprinsă în art. 24 din Legea nr. 554/2004 are caracter de lege specială, derogatorie, în ceea ce privește mijloacele de constrângere și, după caz, sancționarea persoanei culpabile pentru neexecutarea hotărârilor definitive pronunțate de instanța de contencios administrativ“ (paragraful 35). Prin aceeași decizie s-a reținut că „într-adevăr, art. 24 reglementează nu doar o sancțiune, ci un ansamblu de mijloace de constrângere a debitorului în vederea îndeplinirii obligației stabilite prin hotărâre judecătorească“ (paragraful 39). ... 46. În considerentele Deciziei nr. 12 din 22 februarie 2018 pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept și publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 418 din 16 mai 2018, s-a reținut că: „În ceea ce privește data de la care se aplică penalități, hotărârea instanței învestite în temeiul art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 are autoritate de lucru judecat, instanța învestită cu o cerere a creditorului în temeiul art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 neavând decât competența de a calcula penalitățile, conform criteriilor stabilite prin hotărârea anterioară“ (paragraful 92); „În consecință, instanța învestită cu o cerere întemeiată pe dispozițiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 calculează penalități de la momentul indicat în încheierea pronunțată în cadrul procedurii reglementate de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, până la momentul executării obligației prevăzute în titlul executoriu, dar nu mai târziu de data la care se împlinește termenul de trei luni înăuntrul căruia debitorul avea posibilitatea să execute în natură obligația“ (paragraful 98); „În consecință, în cadrul procedurii reglementate de art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, instanța de judecată poate stabili valoarea obiectului obligației la care se aplică penalitățile de întârziere stabilite în procent pe zi de întârziere, în ipoteza în care instanța prevăzută la art. 24 alin. (3) din aceeași lege nu a stabilit acest lucru“ (paragraful 104). ... 47. În considerentele Deciziei nr. 21/2021 pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept și publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 572 din 4 iunie 2021, instanța supremă a statuat următoarele: „Verificarea compatibilității normelor Codului de procedură civilă cu raporturile de drept administrativ este parte a actului de justiție înfăptuit de judecător, iar în privința procedurii speciale de executare instituite de art. 24 din Legea nr. 554/2004 trebuie avut în vedere faptul că aceasta se aplică numai dacă, prin dispozitivul hotărârii definitive ce constituie titlu executoriu, autoritatea publică a fost obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să se efectueze anumite operațiuni administrative, fiind vorba deci de obligații de a face, care nu pot fi aduse la îndeplinire decât de autoritatea publică, prin reprezentanții săi legali“. ... 48. În considerentele Deciziei nr. 1.461 din 4 aprilie 2018 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal s-au reținut următoarele: „Art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 și fixarea sumei ce se va datora reclamantului creditor cu titlu de penalități se poate aplica numai dacă, în termen de 3 luni de la data comunicării încheierii de aplicare a amenzii și de acordare a penalităților emise conform art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, debitorul nu execută obligația prevăzută în titlul executoriu. Cum, în cauză, reclamanta a solicitat emiterea hotărârii prevăzute de art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, dar fără a solicita anterior aplicarea art. 24 alin. (3) din același act normativ, se impune respingerea cererii ca inadmisibilă. Acțiunea reclamantei nu poate fi considerată admisibilă prin raportare la cererile pe care aceasta le-a adresat unor executori judecătorești, deoarece dispozițiile art. 24 din Legea nr. 554/2004 sunt dispoziții derogatorii de la dreptul comun în materia executării titlurilor executorii, iar pentru hotărârile judecătorești pronunțate de instanța de contencios administrativ sunt aplicabile prevederile art. 24-25 din Legea nr. 554/2004 și nu dispozițiile Codului de procedură civilă, cu excepția hotărârilor judecătorești prin care s-a stabilit obligația de plată a cheltuielilor de judecată, dar nu în cazul hotărârilor judecătorești care cuprind «obligații de a face», cum este și cazul în speță“. ... ... ...