Decizia ÎCCJ nr. 44/2023 (HP)Punctul VI

VI. Jurisprudența instanțelor naționale în materie A. Jurisprudența și punctele de vedere comunicate de curțile de apel 52. Într-o orientare jurisprudențială, s-a apreciat că, în interpretarea dispozițiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004, sintagma „persoana vătămată“ are în vedere strict persoana care a solicitat anterior, în condițiile art. 18 alin. (3) raportat la art. 8 din Legea nr. 554/2004, anularea unui act administrativ normativ fără a solicita totodată și acordarea despăgubirilor pentru daune materiale și morale. ... 53. Această orientare jurisprudențială se regăsește la nivelul Curții de Apel Cluj - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal (Decizia nr. 6.695 din 14 septembrie 2012, pronunțată în Dosarul nr. 51/100/2011, irevocabilă), respectiv Secția a III-a contencios administrativ și fiscal (Decizia nr. 1.273 din 15 octombrie 2020, pronunțată în Dosarul nr. 2.878/117/2018, definitivă). În același sens au fost exprimate și punctele de vedere teoretice, nesusținute de practică judiciară, ale următoarelor instanțe: curțile de apel București - Secția a X-a contencios administrativ și fiscal și pentru achiziții publice (opinie majoritară), Iași, Oradea, Târgu Mureș și tribunalele București, Ialomița, Ilfov, Teleorman, Neamț (opinie majoritară), Vrancea și Tulcea. ... 54. În susținerea acestei orientări jurisprudențiale au fost expuse argumentele redate în continuare. ... 55. Potrivit art. 8 din Legea nr. 554/2004, partea vătămată într-un drept al său sau printr-un act administrativ unilateral poate sesiza instanța de contencios administrativ să se pronunțe asupra daunelor materiale și morale suferite, concomitent cu cererea de anulare a actului administrativ vătămător, acțiunea în daune având, astfel, un caracter accesoriu față de cererea principală, care vizează anularea actului administrativ prin care i s-a produs vătămarea, sau, potrivit art. 19 din Legea nr. 554/2004, separat, printr-o acțiune în despăgubiri, în termen de un an de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei. Împrejurarea că acțiunea în despăgubiri este exercitată separat nu schimbă caracterul său accesoriu față de acțiunea în anulare, calitatea de a promova o astfel de acțiune având-o numai persoana vătămată care a cerut, în prealabil, anularea actului administrativ vătămător. ... 56. Prevederile legale menționate în cadrul paragrafului anterior instituie, drept condiție obligatorie de admisibilitate a acțiunii în daune, introducerea în prealabil, de către persoana vătămată care solicită despăgubiri, a acțiunii în anularea actului administrativ. Această condiție este o cerință anterioară introducerii cererii de chemare în judecată prin care se solicită obligarea la plata de despăgubiri, așa cum este, de altfel, și procedura prealabilă. ... 57. Argumentul de analogie nu poate funcționa, excepția prevăzută de art. 19 din Legea nr. 554/2004 neputând fi extinsă la situații pe care această normă juridică nu le prevede. ... 58. Condițiile de formă în care poate fi sesizată instanța de contencios administrativ sunt clare, reclamanta fiind limitată de îndeplinirea acestor cerințe. Modalitatea de accedere la justiție în materia contenciosului administrativ nu este îndeplinită în speță, motiv pentru care reclamanta nu poate aduce litigiul său în fața instanței de contencios administrativ. Condițiile generale impuse pentru sesizarea instanței de contencios administrativ, cum sunt cele privind competența materială, nu neagă dreptul reclamantei de a aduce litigiul său în fața unui judecător și sunt pe deplin compatibile cu dreptul de acces la justiție, fiind cert că stabilirea lor are ca obiectiv protejarea raporturilor juridice civile și buna funcționare a unui sistem juridic eficace. Legea oferă reclamantei o cale procedurală legală, și anume acțiunea de drept comun întemeiată pe răspunderea civilă delictuală, prin formularea căreia să își poată satisface pretențiile (Decizia nr. 6.695 din 14 septembrie 2012 a Curții de Apel Cluj - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal). ... 59. Printr-o acțiune în contencios obiectiv nu se poate solicita repararea prejudiciului cauzat ca urmare a emiterii unui act administrativ nelegal, întemeiată pe dispozițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, nici atunci când repararea este una în natură și nici atunci când s-ar face prin echivalent bănesc (Decizia nr. 1.273 din 15 octombrie 2020 a Curții de Apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal). ... 60. Calea procesuală reglementată prin art. 19 din Legea nr. 554/2004 este una de excepție, la care ar trebui să se recurgă numai atunci când reclamantul nu avea, în mod rezonabil, posibilitatea să cunoască întinderea pagubei încă de la momentul formulării acțiunii în anularea actului administrativ, în cadrul termenelor prevăzute de art. 11 din Legea nr. 554/2004. Totodată, interpretarea ad litteram a art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 impune concluzia potrivit căreia premisa unei cereri de despăgubiri formulate pe cale separată este aceea ca persoana care a suferit prejudiciul invocat (persoana vătămată) să fi fost cea care a acționat pentru a solicita anularea actului fără a cere în același timp și despăgubiri, pentru că, la acel moment, nu cunoștea și nu putea să cunoască întinderea pagubei. ... 61. Posibilitatea persoanei vătămate de a solicita despăgubiri în temeiul Legii nr. 554/2004 a fost constant calificată drept o expresie a contenciosului subiectiv de plină jurisdicție, aspect care presupune, în prealabil, o verificare nu doar a caracterului nelegal al actului administrativ, ci și a vătămării produse părții care se adresează instanței, dreptul la despăgubiri fiind accesoriu acțiunii în anularea actului administrativ. ... 62. Din perspectiva efectelor anulării unui act administrativ cu caracter normativ s-a opinat că sunt relevante considerentele Deciziei nr. 10 din 11 mai 2015 pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor probleme de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 458 din 25 iunie 2015. ... 63. Așadar, caracterul general obligatoriu și cu efecte pentru viitor al hotărârilor judecătorești prin care s-a anulat un act administrativ cu caracter normativ implică, în mod necesar, imposibilitatea legală a respectivului act de a mai servi pentru viitor drept temei al unor acte administrative cu caracter individual sau de a mai produce orice fel de efecte juridice vătămătoare în sensul art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. În egală măsură, efectele hotărârii judecătorești definitive de anulare a unui act administrativ cu caracter normativ se vor produce și în cadrul proceselor generate de aplicarea prevederii normative anulate, aflate în curs, similar efectelor produse de publicarea unei decizii a Curții Constituționale în cauzele aflate în curs de soluționare la data publicării. ... 64. În condițiile în care „anularea actului administrativ cu caracter normativ prin hotărârea judecătorească definitivă produce efecte și în privința actelor administrative individuale emise în temeiul acestuia care, la data publicării hotărârii judecătorești de anulare, sunt contestate în cauze aflate în curs de soluționare pe rolul instanțelor judecătorești“, în măsura în care partea vătămată solicitând anularea actului administrativ individual a formulat, totodată, și o cerere de despăgubiri, se va putea prevala, inclusiv cu privire la petitul accesoriu, de efectele anulării actului administrativ normativ. De asemenea, fiind persoană vătămată care a acționat în vederea anulării actului administrativ individual emis în baza actului administrativ normativ anulat, va avea deschisă calea unei acțiuni în despăgubiri în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, putând solicita repararea pagubei prin raportare la actul administrativ individual anulat. Or, această soluție nu poate fi extinsă la persoanele care nu au acționat în instanță și nu au solicitat fie anularea actului administrativ normativ, fie anularea actului administrativ individual emis în baza acestuia, respectiv nu au invocat fie o vătămare creată direct și nemijlocit de actul administrativ cu caracter normativ, fie o vătămare produsă de actul individual emis în baza actului administrativ normativ anulat. ... 65. În cazul acțiunilor în răspundere patrimonială întemeiate pe art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, hotărârea judecătorească de anulare a unui act administrativ cu caracter normativ nu conferă, în virtutea caracterului său general obligatoriu, și calitatea de persoană vătămată îndrituită să obțină despăgubiri. ... 66. În cadrul unora dintre punctele de vedere teoretice comunicate, nesusținute de practică judiciară, s-a conturat o opinie contrară potrivit căreia, în interpretarea dispozițiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004, în noțiunea de „persoană vătămată“ se include și o persoană care solicită despăgubiri în raport cu vătămarea cauzată de un act administrativ normativ anulat la cererea unui terț. ... 67. Această opinie a fost exprimată la nivelul Curții de Apel Craiova și al Tribunalului Covasna. ... 68. În susținerea orientării prezentate în cadrul paragraful 66 din prezenta decizie a fost exprimat argumentul potrivit căruia, într-o astfel de procedură judiciară, reclamantul nu mai justifică interes să ceară, din nou, anularea actului administrativ normativ, ca un capăt principal de cerere, deoarece acest act a fost deja anulat, reclamantul având deschisă, astfel, calea solicitării de despăgubiri. ... 69. Curțile de apel Alba Iulia, Bacău, Brașov, București, Constanța, Craiova, Galați, Iași, Oradea, Pitești, Ploiești, Suceava, Târgu Mureș și Timișoara au comunicat faptul că în raza lor teritorială de competență nu a fost identificată jurisprudență cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării. ... ... B. Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție 70. Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii a pronunțat Decizia nr. 22 din 24 iunie 2019, în Dosarul nr. 852/1/2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 853 din 22 octombrie 2019, cu următoarele considerente: 75. În situația în care persoana vătămată, din cauza necunoașterii cuantumului pagubei ori din alte motive, nu a formulat cererea pentru despăgubiri odată cu acțiunea prin care a cerut anularea actului, are posibilitatea de a acționa în condițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004. ... 76. Intitulat «Termenul de prescripție pentru despăgubiri», art. 19 din Legea nr. 554/2004 are, în realitate, un obiect de reglementare mai larg, stabilind reguli privind: 1. condițiile de admisibilitate a acțiunii în despăgubiri; 2. durata și data de la care curge termenul de prescripție; 3. instanța competentă și 4. procedura aplicabilă. ... 77. Cererea pentru despăgubiri formulată pe cale separată, întemeiată pe dispozițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, este condiționată de existența unei hotărâri judecătorești prin care să fi fost admisă acțiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, tipic sau asimilat, pentru că repararea pagubei persoanei vătămate este o latură intrinsecă litigiului administrativ. În caz contrar, reclamantul nu poate recurge decât ... la calea dreptului comun pentru angajarea răspunderii delictuale a autorității publice, în condițiile prevăzute de Codul civil. 78. Din interpretarea sistematică a prevederilor art. 1 alin. (1) și (2) , art. 8, art. 11 și art. 18 din Legea nr. 554/2004, care transpun în plan normativ prevederea cu rang de principiu cuprinsă în art. 52 din Constituția României, se conturează regula acțiunii în contencios subiectiv de plină jurisdicție, conținând și capătul de cerere privind plata de despăgubiri pentru repararea pagubei și înlăturarea consecințelor vătămătoare ale actului administrativ - tipic sau asimilat - nelegal. De aceea, calea procesuală reglementată prin art. 19 din lege este una de excepție, la care ar trebui să se recurgă numai atunci când speța oferă elemente apte să conducă la concluzia că reclamantul nu avea, în mod rezonabil, posibilitatea să cunoască întinderea pagubei încă de la data formulării acțiunii în anulare, în cadrul termenelor prevăzute în art. 11 din Legea nr. 554/2004. (...) ... ... 71. Prin Decizia nr. 10 din 11 mai 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 458 din 25 iunie 2015, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a stabilit: Sintagma «sunt general obligatorii și au putere numai pentru viitor», utilizată atât de Constituție, cât și de Legea nr. 554/2004, nu poate primi decât o interpretare unitară, în sensul că excepția de neconstituționalitate admisă, respectiv actul administrativ normativ anulat nu produc niciun efect în privința cauzelor irevocabil/definitiv soluționate, însă produc efecte în cauzele aflate în curs de soluționare la data publicării deciziei Curții Constituționale sau a hotărârii judecătorești de anulare, așa cum s-a reținut în deciziile instanței de contencios constituțional indicate la pct. 6.2. (n.n. Decizia Curții Constituționale nr. 766 din 15 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 3 august 2011; Decizia Curții Constituționale nr. 223 din 13 martie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 256 din 18 aprilie 2012; Decizia Curții Constituționale nr. 164 din 12 martie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 296 din 23 mai 2013). Nu există nicio rațiune pentru care să se aplice un tratament diferențiat, din punctul de vedere al efectelor pe care le produc, hotărârilor prin care se invalidează o normă legală. Hotărârea judecătorească de anulare a unui act administrativ cu caracter normativ nu poate reprezenta doar un instrument de drept abstract care să se aplice unor situații viitoare ipotetice, apărute după publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I, foarte rar întâlnite în practică. Este evident că legiuitorul a avut în vedere mai ales procedurile judiciare în curs atunci când a edictat norma analizată, fiind greu de conceput ca, după publicarea hotărârii judecătorești de anulare a unei dispoziții normative, aceasta să mai fie totuși invocată drept temei al unui act administrativ individual emis ulterior. De asemenea, Înalta Curte are în vedere că soluția contrară ar constitui o veritabilă încălcare a dreptului de acces la o instanță, în sensul art. 6 § 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, pentru că aceasta ar fi golită de conținut, nemaiavând un caracter efectiv din perspectiva persoanei vătămate de un act administrativ individual emis în temeiul unui act administrativ cu caracter normativ, anulat într-o altă cauză. Astfel, această persoană nu va putea solicita pe cale principală, în temeiul art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, anularea actului administrativ normativ deja anulat, pentru că i se va opune excepția lipsei de interes și nici nu va putea invoca excepția de nelegalitate, câtă vreme art. 4 alin. (4) teza întâi din aceeași lege exclude actele normative de la acest control de legalitate incidental. Pe de altă parte, la aceeași concluzie se ajunge și prin prisma puterii de lucru judecat a hotărârii judecătorești irevocabile/definitive de anulare a unui act administrativ cu caracter normativ, a cărei existență în realitatea juridică nu poate fi ignorată în cursul proceselor generate de aplicarea prevederii normative anulate. Imperativul asigurării unei jurisprudențe unitare care să răspundă așteptărilor legitime ale justițiabililor angrenați în proceduri judiciare legate de aplicarea aceluiași act administrativ cu caracter normativ este, de asemenea, un argument de luat în seamă. Nu în ultimul rând, se observă că, deși chestiunea de drept supusă analizei nu a fost direct tranșată în jurisprudența Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, totuși, în toate deciziile relevante identificate la pct. 6.1 s-a ținut seama de hotărârea judecătorească de anulare publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, „fie aplicându-se nemijlocit, cu consecința respingerii excepției de nelegalitate a aceleiași prevederi normative ca lipsite de obiect/interes, fie recunoscându-i-se puterea de lucru judecat“. 72. În cadrul Deciziei nr. 4.380 din 12 decembrie 2007 (Dosarul nr. 6.681/1/2007) și Deciziei nr. 2.391 din 3 mai 2022 (Dosar nr. 953/33/2018), ambele pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal, s-au reținut următoarele: ... • Decizia nr. 4.380 din 12 decembrie 2007: ,,(...) Analizând aceste argumente, Înalta Curte constată, pe de o parte, că instanța de fond nu a avut în vedere că articolele din Legea nr. 554/2004 pe care le-a analizat se referă la mai multe căi procedurale prin intermediul cărora pot fi solicitate despăgubiri pentru prejudiciul produs printr-un act administrativ, tipic sau asimilat, considerat nelegal. Astfel, art. 8 alin. (1) , art. 11 alin. (1) și art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 reglementează situația care constituie regula în contenciosul administrativ, aceea în care cererea de daune se formulează odată cu acțiunea principală îndreptată împotriva actului administrativ tipic sau asimilat, urmând soarta cererii principale. Articolul 19 se referă la o situație distinctă, în care persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ fără a cere în același timp și despăgubiri și formulează această cerere pe cale separată, în termen de un an de la data la care a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei. Pe de altă parte, este de reținut că întreaga reglementare a acțiunii în contencios administrativ subiectiv conduce către ideea că acțiunea în răspundere patrimonială, chiar și atunci când este formulată separat, are un caracter subsecvent acțiunii principale îndreptate împotriva unui act nelegal sau refuzului de rezolvare a unei cereri referitoare la un drept sau un interes legitim. (...) • Decizia nr. 2.391 din 3 mai 2022: (...) Cererea pentru despăgubiri formulată pe cale separată, întemeiată pe dispozițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, este condiționată de existența unei hotărâri judecătorești prin care să fi fost admisă acțiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, tipic sau asimilat, pentru că repararea pagubei persoanei vătămate este o latură intrinsecă litigiului administrativ. În caz contrar, reclamantul nu poate recurge decât la calea dreptului comun pentru angajarea răspunderii delictuale a autorității publice, în condițiile prevăzute de Codul civil. Din interpretarea sistematică a prevederilor art. 1 alin. (1) și (2) , art. 8, art. 11 și art. 18 din Legea nr. 554/2004, care transpun în plan normativ prevederea cu rang de principiu cuprinsă în art. 52 din Constituția României, se conturează regula acțiunii în contencios subiectiv de plină jurisdicție, conținând și capătul de cerere privind plata de despăgubiri pentru repararea pagubei și înlăturarea consecințelor vătămătoare ale actului administrativ - tipic sau asimilat - nelegal. De aceea, calea procesuală reglementată prin art. 19 din lege este una de excepție, la care ar trebui să se recurgă numai atunci când speța oferă elemente apte să conducă la concluzia că reclamantul nu avea, în mod rezonabil, posibilitatea să cunoască întinderea pagubei încă de la data formulării acțiunii în anulare, în cadrul termenelor prevăzute în art. 11 din Legea nr. 554/2004. (…)“. ... ... ...