Decizia ÎCCJ nr. 29/2020 (RIL)Punctul V

V. Punctul de vedere al Ministerului Public 11. În punctul de vedere formulat de Ministerul Public, aspectul privind stabilirea condițiilor în care unitățile de cult pot beneficia de reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor cu vegetație forestieră a fost analizat pe baza examenului general al evoluției legislative în materie; astfel, punctul de plecare l-a constituit Statutul Bisericii Ortodoxe Române din 1925, întrucât acesta era în vigoare în 1948, când pădurile au fost preluate în proprietatea publică a statului, distincțiile regăsindu-se și în Statutul Bisericii Ortodoxe Române din anul 1949 și în cel aprobat în 2008. În cazul Bisericii Ortodoxe Române, distincția dintre fondul general bisericesc, Biserică și părțile sale constitutive este realizată prin dispozițiile art. 23 și 29 din Legea din 6 mai 1925 pentru organizarea Bisericii Ortodoxe Române, din a căror analiză sistematică se desprind următoarele: – fondul general bisericesc reprezintă o masă patrimonială cu afectațiune specială, destinată îndeplinirii misiunii religioase, culturale și filantropice a Bisericii, alcătuită din averile comune ale întregii Biserici, din donații, contribuții aprobate de Congresul național bisericesc și din cotele pe care Congresul național bisericesc le stabilește pentru fiecare eparhie în parte asupra veniturilor acestora (art. 23 din lege); ... – Biserica și părțile sale constitutive (parohii, protopiate, mănăstiri, episcopii, arhiepiscopii, mitropolii) sunt persoane juridice; ele au dreptul și datoria de a păstra tot ceea ce dețin și de a aduna averi, mobile și imobile, de orice fel, spre a le întrebuința pentru Biserică și așezămintele sale (art. 27 din lege). ... De asemenea, Fondul religionar greco-oriental din Bucovina, denumit „Fondul bisericesc ortodox român al Bucovinei“, a cunoscut, în chiar Statutul Bisericii Ortodoxe Române aprobat prin Legea din 6 mai 1925, o reglementare distinctă, fiind consacrat ca o persoană juridică, o fundație specială de sine stătătoare, beneficiind de o reglementare specială printr-un regulament de administrare ce a fost adoptat la 26 noiembrie 1925. Reiese că, potrivit acestei reglementări, era exclusă orice confuzie între fondul general bisericesc și Fondul Bisericesc Ortodox Român al Bucovinei, precum și considerarea acestei din urmă persoane juridice ca dezmembrământ al masei patrimoniale de afectațiune reprezentate de fondul general bisericesc. Întrucât dispozițiile legale care reglementează reconstituirea dreptului de proprietate sunt de strictă interpretare și aplicare și pentru a nu se ajunge la depășirea limitelor materiale ale fostului drept de proprietate al cultului, astfel cum acesta se afla în fondul bisericesc la data preluării terenurilor forestiere de către stat și la constituirea, pe cale indirectă, a dreptului de proprietate asupra unor terenuri forestiere în favoarea unor entități juridice care nu au avut în proprietate astfel de imobile, în art. 29 alin. (3) din Legea nr. 1/2000 s-a precizat că, în cazul reconstituirii potrivit alin. (2) , terenurile atribuite unităților de cult nu pot depăși cumulat suprafața avută în proprietate de fondul bisericesc în județul în care s-a constituit structura de cult care depune cererea de reconstituire. Rezultă din interpretarea gramaticală a acestor dispoziții legale că, în ipoteza art. 29 alin. (2) din Legea nr. 1/2000, reconstituirea se face în considerarea fostului drept de proprietate, astfel cum acesta se regăsea în fondul bisericesc al cultului de la care terenurile forestiere au fost preluate de stat în perioada regimului comunist. Chiar dacă, în ipoteza alin. (2) al art. 29 din Legea nr. 1/2000, terenurile forestiere sunt atribuite unor persoane juridice care nu le-au avut anterior în proprietate, legiuitorul menționează expres această operațiune juridică drept o reconstituire, nu constituire. Această calificare este, de altfel, concordantă cu concluzia desprinsă din interpretarea sistematică și gramaticală a primelor trei alineate ale art. 29 din Legea nr. 1/2000, de vreme ce reconstituirea vizează vechiul drept de proprietate, astfel cum acesta se găsea în masa patrimonială cu afectațiune specială a cultului, ca persoană juridică distinctă de părțile sale constitutive ce beneficiază, la rândul lor, de personalitate juridică, atribuirea fiind făcută acestor din urmă părți constitutive, din rațiuni de politică economică și socială. Sfera structurilor de cult îndreptățite la atribuire prin reconstituirea dreptului de proprietate asupra unor terenuri cu vegetație forestieră în condițiile art. 29 alin. (2) și (3) din Legea nr. 1/2000 a fost lărgită de modificările aduse acesteia prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 102/2001, fiind introduse noi unități de cult - protoieriile și filiile. În schimb, concepția inițială a legii în privința mecanismului de reconstituire prevăzut de art. 29 alin. (2) din Legea nr. 1/2000 a rămas nemodificată. ... 12. Sub aspectul interpretării și aplicării dispozițiilor art. 29 alin. (3^1) din Legea nr. 1/2000, chestiunea sesizată de Colegiul de conducere al Curții de Apel Suceava vizează dacă, în interpretarea și aplicarea acestor dispoziții legale, reconstituirea dreptului de proprietate în favoarea unităților de cult se raportează la suprafețele de teren forestier care au aparținut în proprietatea, înzestrarea, folosința și administrarea acestor structuri, ca subiecte de drept individuale, sau și la terenurile care au aparținut, sub orice formă, cultului religios din care aceste structuri fac parte, inclusiv prin valorificarea drepturilor care au aparținut unei fundații speciale, cu caracter public, precum este cazul F.B.O.R.B. Se observă că prin dispozițiile art. 29 alin. (3^1) din Legea nr. 1/2000, astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 400/2002 pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 102/2001 privind modificarea și completarea Legii nr. 1/2000 pentru neconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor agricole și celor forestiere, solicitate potrivit prevederilor Legii fondului funciar nr. 18/1991 a Legii nr. 109/1997, precum și modificarea și completarea Legii nr. 18/1991, republicată, s-a prevăzut un drept la reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor pe care structurile de cult le-au avut în folosință perpetuă sau înzestrare. Deși exprimarea legiuitorului nu se bucură de o claritate adecvată, sensul exact al normei a fost lămurit prin modificările legislative ulterioare și în jurisprudența Curții Constituționale din care se desprinde faptul că folosința perpetuă și înzestrarea structurilor de cult în diferite etape istorice echivalau cu dobândirea unui drept de proprietate, drept a cărui reconstituire operează în condițiile legilor reparatorii. Observând aspectele aflate în divergență în privința alin. (3^1) al art. 29 din Legea nr. 1/2000, din interpretarea gramaticală a textului rezultă că dreptul la reconstituire consacrat prin aceste dispoziții operează în privința structurilor de cult prevăzute la alin. (2) al aceluiași articol pentru terenurile forestiere pe care aceste structuri, iar nu alte entități juridice (F.B.O.R.B.) sau mase patrimoniale (fondul general bisericesc) le-au avut în proprietate, prin înzestrare sau le-au fost date în perpetuă folosință de-a lungul timpului. Nici de această dată intenția legiuitorului nu a fost aceea de a constitui un drept de proprietate în favoarea structurilor de cult pe baza unui vechi drept de administrare aparținând unei fundații, ci exclusiv aceea de a reconstitui dreptul de proprietate, în limita de 30 ha teren forestier, pe baza și în considerarea unui vechi drept de proprietate pe care l-au avut structurile de cult, ca entități juridice distincte. De altfel, din interpretarea sistematică și istorică a reglementării privind retrocedarea terenurilor forestiere rezultă concepția unitară a legiuitorului exprimată în art. 47 alin. (1) din Legea nr. 18/1991 și ale art. 29 alin. (1) , (2) și (3^1) din Legea nr. 1/2000, în sensul că: a) entitățile juridice îndreptățite la reconstituirea dreptului de proprietate asupra unor terenuri cu vegetație forestieră, în condițiile acestor dispoziții, sunt structurile de cult anume indicate de lege, nu o fundație sau cultul ca atare; ... b) reconstituirea a vizat un vechi drept de proprietate, nu constituirea unui drept nou pe baza unor drepturi de folosință sau administrare anterioare, care, eventual, să fi fost transformate în drept de proprietate în baza noilor reglementări; ... c) reconstituirea a fost treptat extinsă, însă concepția a rămas aceeași sub aspectul subiectelor de drept îndreptățite la reconstituire și al dreptului supus reconstituirii, întrucât: – în prima etapă de reglementare, reconstituirea s-a realizat și a vizat vechiul drept de proprietate al structurilor de cult, dovedit prin acte de proprietate ale acestora; ... – în a doua etapă a inclus și bunuri imobile aflate în proprietatea fondului bisericesc al cultului, ca structură patrimonială a bisericii; și ... – în a treia etapă a inclus terenurile cu care structurile de cult au fost înzestrare ori care le-au fost atribuite acestora în folosință perpetuă, înțelese ca vechi drept de proprietate care a aparținut acestor subiecte de drept, nu altor persoane juridice. ... ... ... 13. Referitor la chestiunea care vizează aplicarea în timp a dispozițiilor art. III alin. (1) lit. a) pct. (vi) din Legea nr. 169/1997, astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 247/2005, s-a susținut că aceasta este circumscrisă de autorul sesizării problemei aplicării retroactive a acestor dispoziții legale în privința titlurilor de proprietate emise anterior modificărilor aduse art. III din Legea nr. 169/1997 prin articolul unic pct. 1 din titlul V al Legii nr. 247/2005. În analiza efectuată asupra acestei probleme de drept punctul de pornire îl reprezintă calificarea nulității care intervine în cazul reconstituirii dreptului de proprietate asupra unor terenuri cu vegetație forestieră în favoarea unor persoane juridice, care nu erau îndreptățite la aceste reconstituiri, potrivit Legii nr. 18/1991 și Legii nr. 1/2000, în forma în vigoare la data emiterii actelor de reconstituire, dispozițiile art. II și III din Legea nr. 169/1997 dând expresie principiului legalității și principiului neretroactivității. Împrejurarea că art. III din Legea nr. 169/1997 în redactarea sa inițială nu conținea o consacrare expresă a sancțiunii nulității în cazul reconstituirii dreptului de proprietate asupra terenurilor forestiere în favoarea unor persoane juridice care nu erau îndreptățite la astfel de reconstituiri nu înseamnă că nelegala reconstituire illo tempore ar fi fost lipsită de vreo sancțiune. În aplicarea legilor reparatorii, principiul legalității funcționează cu forță diriguitoare obligatorie, în sensul că reconstituirea dreptului de proprietate nu poate opera în favoarea unor persoane care nu erau îndreptățite și/sau pentru terenuri cu privire la care nu exista un drept la reconstituire. Sancțiunea specifică pentru încălcarea principiului legalității este nulitatea actului de reconstituire efectuat cu încălcarea dispozițiilor legale în vigoare la data emiterii sale, acest aspect rezultând din interpretarea per a contrario a dispozițiilor art. II din Legea nr. 169/1997. Din această perspectivă, orientarea de jurisprudență care identifică o situație de aplicare retroactivă a dispozițiilor art. III alin. (1) lit. a) pct. (vi) din Legea nr. 169/1997, astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 247/2005, realizează o confuzie între existența motivului de nulitate absolută și consacrarea lui normativă, nulitatea absolută putând fi nu doar expresă, ci și virtuală. Și în cazul nulității virtuale instanțele învestite cu o acțiune în constatarea nulității absolute trebuie să verifice îndeplinirea condițiilor de valabilitate a reconstituirii dreptului de proprietate prin raportare la dispozițiile legale incidente la data emiterii actelor de reconstituire. Așadar, dispozițiile art. III alin. (1) lit. a) pct. (vi) din Legea nr. 169/1997 sunt aplicabile și în privința titlurilor de proprietate emise cu încălcarea dispozițiilor art. 47 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, cu modificările și completările ulterioare, și ale art. 29 alin. (1) -(3^1) din Legea nr. 1/2000, anterior intrării în vigoare a Legii nr. 247/2005, întrucât modificările aduse prin acest din urmă act normativ nu instituie un nou caz de nulitate absolută, ci a existat o continuitate de soluție în privința sancțiunii aplicabile, singura deosebire fiind aceea că, în redactarea Legii nr. 169/1997, anterioară modificărilor aduse prin Legea nr. 247/2005, nulitatea era virtuală, nu expresă. ... 14. În ceea ce privește ultima problemă de drept ce face obiectul prezentului recurs în interesul legii, anume dacă un drept afectat de nulitate absolută beneficiază de protecția art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenție, s-a arătat că a fost adusă în atenția instanței supreme pe calea sesizării pentru dezlegarea unei chestiuni de drept, formulată de Tribunalul Suceava, ce a fost respinsă ca inadmisibilă prin Decizia nr. 37/2019 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, reținânduse că evaluarea dacă soluția anulării titlului de proprietate emis în circumstanțele particulare evidențiate în sesizare reprezintă sau nu o ingerință disproporționată în dreptul la respectarea bunurilor, în sensul Convenției, se poate realiza numai pe baza unei analize nemijlocite și directe de către instanțele judecătorești de drept comun, în raport cu situația particulară a fiecărei cauze, tocmai pentru a se verifica in concreto păstrarea justului echilibru între interesele statului și cele ale părților litigante, o atare analiză neputând fi realizată pe calea sesizării în vederea pronunțării unor chestiuni de drept, soluțiile și considerentele anterioare fiind aplicabile mutatis mutandis și în prezentul recurs în interesul legii. În subsidiar, s-a susținut că, în sensul art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenție, noțiunea de „bun“ are o semnificație autonomă, care nu se limitează doar la proprietatea asupra bunurilor corporale, instanța europeană optând pentru o abordare extinsă a noțiunii de „bunuri“, independent de calificările formale date în ordinea juridică a statelor semnatare ale Convenției, iar restabilirea legalității încălcate prin emiterea actelor de reconstituire a dreptului de proprietate în favoarea unor persoane juridice care nu erau îndreptățite la astfel de reconstituiri, combinat cu faptul că aceste reconstituiri au operat asupra terenurilor din fondul forestier național aflat în proprietatea publică a statului, constituie, în mod evident, cauze de utilitate publică ce justifică ingerința în dreptul de proprietate. ... ...