Decizia ÎCCJ nr. 29/2020 (RIL)Punctul IV

IV. Obiectul recursului în interesul legii. Orientările jurisprudențiale divergente 7. Cu privire la prima chestiune, prin această problemă de drept se urmărește interpretarea dispozițiilor art. III din Legea nr. 169/1997 pentru modificarea și completarea Legii fondului funciar nr. 18/1991, în sensul de a se stabili dacă un drept care este afectat de unul dintre cazurile de nulitate absolută reglementat de această normă legală poate intra sub protecția prevederilor art. 1 din Primul Protocol adițional la C.E.D.O. Această problemă de drept a fost dezlegată diferit în opiniile jurisprudențiale divergente. A. Astfel, într-o primă opinie, care susține respingerea cererilor de chemare în judecată și menținerea titlurilor de proprietate, se apreciază că existența unui „bun“ în patrimoniul unităților de cult, în sensul art. 1 din Protocolul 1 la C.E.D.O., este neîndoielnică, iar anularea titlurilor de proprietate ar reprezenta o ingerință nejustificată și disproporționată. Această opinie este bazată, în esență, pe următoarele argumente: – unitățile de cult s-au bucurat timp de 14 ani de dreptul de proprietate recunoscut de autoritățile administrative ale statului, prin emiterea titlului de proprietate atacat cu acțiunea în nulitate; ... – lipsa oricărei culpe a petentei, unitatea de cult, în reconstituirea dreptului de proprietate; ... – jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului (C.E.D.O.) în interpretarea și aplicarea art. 6 din Convenție și a art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenție; ... – autoritățile statului erau cele care aveau obligația să verifice dacă cerințele impuse de lege vizând reconstituirea erau îndeplinite. ... ... B. În opinia contrară, care susține anularea titlurilor de proprietate, se apreciază că prevederile C.E.D.O. apără doar dreptul de proprietate legal dobândit, cu respectarea condițiilor prevăzute de normele de drept de ordine publică. Această opinie este bazată, în esență, pe următoarele argumente: – sancțiunea nulității absolute ce derivă din încălcarea normelor imperative nu poate fi înlăturată, întrucât prevederile C.E.D.O. nu apără un drept nul absolut; ... – culpa autorităților emitente ale titlului de proprietate este irelevantă, întrucât prevalează interesul general ocrotit de norma imperativă asupra eventualelor greșeli ale autorităților emitente și indiferent de trecerea unei anumite perioade de timp de la emiterea titlului de proprietate, deoarece nulitatea absolută are caracter imprescriptibil, pentru că tinde la apărarea unui interes general; ... – prevederile și jurisprudența C.E.D.O. nu apără un petent în culpă, iar nedepunerea de către unitatea de cult, odată cu cererea de reconstituire, a dovezilor dreptului de proprietate, conform prevederilor art. 6 alin. (1) din Legea nr. 1/2000, art. 9 alin. (5) din Legea nr. 18/1991, nu poate asigura protecția art. 1 din Protocolul 1 C.E.D.O.; ... – pentru înlăturarea nulității absolute a titlului de proprietate prin prisma C.E.D.O. trebuie identificată jurisprudența C.E.D.O. cu un grad foarte ridicat de similaritate, în sensul că trebuie invocate de unitatea de cult cauze C.E.D.O. care să se refere la confirmarea unui drept de proprietate afectat de nulitate absolută; ... – înlăturarea unei nulități absolute poate avea loc doar în condițiile expres și limitativ prevăzute de lege pentru confirmarea unei nulități absolute; ... – imposibilitatea invocării din oficiu a dispozițiilor Convenției și a jurisprudenței C.E.D.O. ... Se mai remarcă faptul că în susținerea sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție cu această problemă de drept pe calea recursului în interesul legii se invocă Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 1/2012, pronunțată de Completul competent să judece recursul în interesul legii în considerentele căreia, printre altele, se statuează că „(...) atât timp cât aplicarea aceleiași norme interne (atât în interpretarea restrictivă, cât și în cea extensivă) produce efectul identic al generării unei practici neunitare, practică neunitară ce trebuie reglată prin mecanismul recursului în interesul legii (...), se impune acceptarea posibilității de soluționare a recursului în interesul legii și în cazul în care practica neunitară a apărut ca efect al aplicării directe într-o cauză concretă a unei reglementări internaționale, deci a dreptului intern în accepțiunea sa constituțională, luând în considerare efectul înlăturării legii naționale, în soluționarea aceleiași probleme de drept“. ... ... 8. Referitor la interpretarea și aplicarea prevederilor art. III din Legea nr. 169/1997 [alin. (1) lit. a) pct. (vi), potrivit modificărilor aduse prin Legea nr. 247/2005] - aplicarea în timp a normelor de ordine publică ce reglementează nulitatea absolută - s-a arătat că prin această problemă de drept se urmărește clarificarea modului de aplicare în timp a prevederilor art. III din Legea nr. 169/1997, care reglementează cazuri de nulitate absolută a actelor de reconstituire a dreptului de proprietate în condițiile în care norma în discuție a avut un conținut diferit în timp. Și această problemă de drept a fost dezlegată diferit în ambele opinii jurisprudențiale în analiză și are ca premisă faptul că dispozițiile art. III din Legea nr. 169/1997 aveau o formulare diferită în cele două momente de referință - la data emiterii titlurilor de proprietate (anul 2004) și, respectiv, la data introducerii cererilor de chemare în judecată (2017) . A. Astfel, într-o primă opinie, care susține respingerea cererilor de chemare în judecată și menținerea titlurilor de proprietate, se apreciază că, la data emiterii titlurilor de proprietate, erau sancționate cu nulitatea absolută doar titlurile de proprietate emise cu încălcarea prevederilor legale în beneficiul persoanelor fizice. În susținerea acestei soluții se arată că în aplicarea art. 15 alin. (2) din Constituția României, care statuează principiul neretroactivității legii, temeiul invocat prin acțiune, respectiv art. III alin. (1) lit. a) pct. (vi) din Legea nr. 169/1997 (în vigoare la data introducerii cererii de chemare în judecată), adaugă motive noi de anulare față de cele existente la data emiterii titlurilor de proprietate, iar, raportat la data emiterii titlurilor, acest caz de nulitate prevăzut de art. III alin. (1) lit. a) din Legea nr. 169/1997 se putea aplica doar titlurilor de proprietate emise în favoarea persoanelor fizice, pe când în cazul titlurilor emise în favoarea persoanelor juridice, cum sunt pârâtele unități de cult, nu era reglementată această cauză de nulitate. ... B. În opinia contrară, asupra acestei probleme de drept se reține că aceste prevederi legale sunt incidente în cauză, întrucât nu aduc nicio noutate din punct de vedere legislativ, ele nu fac decât să reitereze sancțiunea nulității absolute pentru încălcarea normelor de drept imperative, cum sunt cele referitoare la reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor cu vegetație forestieră. Acestea constituie un bun de interes național, conform legislației în vigoare, astfel că nulitatea este absolută. Se mai susține că prevederile art. III alin. (1) lit. a) pct. (vi) din Legea nr. 169/1997 nu introduc un nou caz de nulitate absolută, nu aduc nicio noutate din punct de vedere legislativ, ci reafirmă sancțiunea nulității absolute în cazul încălcării unor norme imperative, iar art. III alin. (2^1) din aceeași lege permite expres aplicarea acesteia și în litigiile în curs la data modificării legii, așadar, cu atât mai mult în cele inițiate ulterior pe rolul instanțelor, cum sunt cauzele în care s-a semnalat practică neunitară în sesizarea de față. De altfel, se arată că prevederile art. III din Legea nr. 169/1997, în forma în vigoare la data emiterii titlurilor de proprietate, trimit expres la dispozițiile generale de drept comun în materia nulității absolute. Referitor la aplicarea în timp a acestor dispoziții legale s-a pronunțat și Curtea Constituțională, sens în care s-au invocat deciziile nr. 328/2003, nr. 296/2001, nr. 1.563/2010, nr. 49/2007, nr. 700/2007, nr. 982/2008, nr. 984/2008 și nr. 568/2010. ... ... 9. În ceea ce privește interpretarea și aplicarea prevederilor art. 29 alin. (2) din Legea nr. 1/2000, raportat la forma acestei norme de la momentul la care a fost formulată cererea de reconstituire, respectiv la data la care a fost emisă hotărârea comisiei județene pentru reconstituirea dreptului de proprietate, prin invocarea acestei probleme de drept, se urmărește: – interpretarea sintagmei „fondul bisericesc al cultului“, în sensul de a stabili dacă aceasta are în vedere doar patrimoniul unui cult religios în sens de patrimoniu al bisericii (în cazul de față, al Bisericii Ortodoxe Române) sau se are în vedere atât patrimoniul bisericii, cât și patrimoniul unor fundații constituite de biserică (în cazul de față, Fundația Fondul Bisericesc Ortodox Român din Bucovina); ... – interpretarea sintagmei „avut în proprietate“, în sensul de a se stabili dacă aceasta are în vedere „proprietatea directă“ (deplină) sau se are în vedere și „proprietatea utilă“. ... Cu referire la aceste sintagme, analizate în ambele opinii, sunt de reținut următoarele: A. Într-o primă opinie, care susține respingerea cererilor de chemare în judecată și menținerea valabilității titlurilor de proprietate, distincția dintre patrimoniul bisericii și patrimoniul unei fundații constituite de biserică (în cazul de față, Fundația Fondul Bisericesc Ortodox Român din Bucovina) nu prezintă relevanță deosebită, având în vedere și faptul că organele statului nu au făcut această distincție la data recunoașterii dreptului de proprietate, chiar dacă unitățile de cult au indicat fără echivoc în cuprinsul cererii de reconstituire faptul că solicită bunurile aparținând Fundației Fondul Bisericesc Ortodox Român din Bucovina, statul, prin organele sale, fiind astfel în mod clar în cunoștință de cauză cu privire la conținutul pretențiilor acestora. Totodată, în această opinie se mai reține că, având în vedere calitatea de „proprietar util“ a Fundației Fondul Bisericesc Ortodox Român din Bucovina asupra terenurilor potrivit extrasului de carte funciară, unitățile de cult sunt îndreptățite la reconstituirea dreptului de proprietate. În aceeași opinie s-a apreciat că, în cauzele respective, calitatea necontestată de proprietar util a Fundației Fondul Bisericesc Ortodox Român din Bucovina justifică reconstituirea dreptului de proprietate în favoarea unităților de cult, iar distincția între „proprietar direct“ și „proprietar util“ este lipsită de relevanță, având în vedere că dispozițiile art. 29 alin. (2) din Legea nr. 1/2000 fac trimitere la bunuri aflate în proprietate, fără a face distincție între proprietatea utilă și proprietatea directă. ... B. În opinia contrară, cu referire la aceeași problemă de drept, se apreciază că distincția dintre patrimoniul Fundației Fondul Bisericesc Ortodox Român din Bucovina, ale cărei eventuale drepturi se invocă, și „fondul bisericesc al cultului“ căruia îi aparține unitatea de cult, sintagmă ce se regăsește în prevederile art. 29 alin. (2) din Legea nr. 1/2000, este de esență pentru soluționarea cauzelor, cele două patrimonii fiind diferite. Se mai reține că unitățile de cult se prevalează de calitatea de proprietar a Fundației Fondul Bisericesc Ortodox Român din Bucovina, însă s-a apreciat că o asemenea eventuală calitate nu poate să legitimeze îndreptățirea unităților de cult la reconstituirea dreptului de proprietate, prin prisma prevederilor art. 29 alin. (2) din Legea nr. 1/2000, față de împrejurarea că patrimoniul acestei fundații nu trebuie confundat cu patrimoniul sau fondul bisericesc al cultului religios ortodox. În aceeași opinie se mai reține că această calitate de „proprietar util“ nu îndreptățește la reconstituirea dreptului de proprietate, în temeiul art. 29 alin. (2) din Legea nr. 1/2000. Prevederile art. 29 alin. (2) din Legea nr. 1/2000 fac vorbire, în mod expres, de fostele proprietăți ale fondului bisericesc al cultului religios din care fac parte unitățile de cult petente, stipulându-se „dacă acesta a avut în proprietate terenuri forestiere“. Noțiunea de „proprietar util“ sau „proprietate utilă“ nu este reglementată de legislația de fond funciar, nici în contextul prevederilor Legii nr. 18/1991, nici de dispozițiile Legii nr. 1/2000, ale căror norme fac obiect de dezbatere în prezenta cauză. Aceste noțiuni juridice erau reglementate de Codul civil austriac, în contextul căruia proprietatea asupra unui bun imobiliar putea fi împărțită între „proprietarul direct“ (care avea drept asupra substanței lucrului) și „proprietarul util“ (care exercita un drept de folosință). Aceste noțiuni juridice nu au fost preluate de legislația de fond funciar, sub imperiul căreia se desfășoară prezentul litigiu, nefiind reglementate de această legislație. Ca atare, acestea nu pot fi valorificate prin prisma prevederilor art. 29 alin. (2) din Legea nr. 1/2000. Dispozițiile Codului civil austriac, respectiv ale legislației de fond funciar, ultima intrată în vigoare începând cu anul 1991, constituie regimuri juridice diferite, care nu s-au intersectat nici din punctul de vedere al perioadei de timp în care s-au aflat în vigoare. Astfel, nu pot fi „împrumutate“ noțiuni juridice dintr-o legislație anterioară, la care dispozițiile Legii nr. 1/2000 nu fac trimitere, în caz contrar fiind în prezența unei „lex tertia“ („o altă lege“), ce nu poate fi creată pe cale judiciară. ... ... 10. Referitor la interpretarea și aplicarea prevederilor art. 29 alin. (3^1) din Legea nr. 1/2000, s-a arătat că acest alineat a fost adăugat în cuprinsul art. 29 din Legea nr. 1/2000 prin Legea nr. 400/2002 pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 102/2001 privind modificarea și completarea Legii nr. 1/2000 pentru reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor agricole și celor forestiere, solicitate potrivit prevederilor Legii fondului funciar nr. 18/1991 și ale Legii nr. 169/1997, precum și modificarea și completarea Legii nr. 18/1991, republicată, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 492 din 9 iulie 2002. Din punct de vedere temporal, în procedura de emitere a titlurilor de proprietate contestate, Legea nr. 400/2002 a fost adoptată după formularea cererilor de reconstituire a drepturilor de proprietate de către unitățile de cult, dar înainte de adoptarea hotărârilor de către comisia județeană și emiterea titlurilor de proprietate. Norma în discuție are următoarea formulare: „(3^1) Structurile de cult prevăzute la alin. (2) , care au avut în folosință sau în înzestrare terenuri cu destinație forestieră, dobândesc în proprietate suprafețe până la limita de 30 ha din pădurile pe care le-au avut în administrare sau în înzestrare.“ Problema de drept generată în interpretarea și aplicarea acestui text legal vizează chestiunea clarificării persoanei titularului unei astfel de cereri de reconstituire, în sensul de a se stabili dacă aceste prevederi au în vedere suprafața de teren cu vegetație forestieră ce a fost în înzestrarea, folosința sau administrarea unităților de cult, ca subiecte de drept individuale care au solicitat reconstituirea dreptului de proprietate, sau se referă la terenul ce a aparținut, cu același titlu, cultului religios din care acestea fac parte. A. Într-o primă opinie, care susține respingerea cererilor de chemare în judecată și menținerea titlurilor de proprietate, se apreciază că, atunci când vizează reconstituirea pe baza proprietății deținute în trecut, temeiul legal analizat nu se raportează la suprafața de teren ce ar fi aparținut în proprietatea, înzestrarea, folosința, administrarea unităților de cult ca subiecte de drept individuale, ci la terenul ce a aparținut (sub orice formă) cultului religios din care acestea fac parte. În aceeași opinie se recunoaște unităților de cult dreptul la reconstituire, conform prevederilor art. 29 alin. (3^1) din Legea nr. 1/2000, prin valorificarea drepturilor Fundației Fondul Bisericesc Ortodox Român din Bucovina. ... B. În opinia contrară se apreciază că aceste dispoziții legale prevăd expres că este vorba despre terenurile ce au aparținut în înzestrarea, folosința sau administrarea unităților de cult, ca subiecte de drept individuale, întrucât legiuitorul utilizează expresiile „care au avut“, respectiv „pe care le-au avut“, cu referire directă la unitățile de cult, iar trimiterea la structurile de cult prevăzute la alin. (2) , care menționează: „Centrele eparhiale, parohiile, schiturile, mănăstirile, constituite până la data intrării în vigoare a prezentei legi...“, are rolul de a determina care categorie de unități de cult este beneficiara acestor dispoziții legale. În aceeași opinie se apreciază că eventualele drepturi ale Fundației Fondul Bisericesc Ortodox Român din Bucovina nu pot fi valorificate de unitatea de cult nici prin prisma prevederilor art. 29 alin. (3^1) din Legea nr. 1/2000, neexistând o echivalență între Fundația Fondul Bisericesc Ortodox Român din Bucovina și fondul bisericesc, ca patrimoniu al cultului religios. ... ... ...