Decizia CCR nr. 479/2025Punctul 1

1. Instabilitatea cadrului normativ în materia pensiei de serviciu a magistraților. O primă critică de neconstituționalitate a dispozițiilor Legii pentru modificarea și completarea unor acte normative din domeniul pensiilor de serviciu, în raport cu art. 1 alin. (5) din Constituție, are în vedere modul defectuos în care legiuitorul și-a exercitat competența de legiferare, prin încălcarea cerințelor referitoare la previzibilitatea pe care trebuie să o aibă un act normativ. Noțiunea de previzibilitate a legii poate fi analizată (i) atât sub aspectul modului în care destinatarul normei receptează conținutul normativ adoptat de legiuitor, al capacității acestuia de a înțelege norma în scopul de a-și adecva comportamentul, de a se conforma prescripției legale, (ii) cât și sub aspectul coerenței și stabilității dispozițiilor legale edictate. Așa fiind, Curtea a statuat că „dreptul Guvernului de a stabili conținutul și structura unui proiect de lege nu este absolut, el trebuind să se supună unor condiții impuse ori desprinse din realitate sau de caracterul vital al legii pentru programul său de guvernare. A ignora astfel de limitări echivalează cu subminarea unui raport echilibrat între puterile statului, negând până la anihilare rolul de legiferare ca funcție principală a Parlamentului, prin minimalizarea conceptului de reprezentativitate“. Legitimarea unui astfel de act cu argumentul că art. 114 din Constituție nu face nicio distincție cu privire la posibilitatea Guvernului de a-și angaja răspunderea, argument fundamentat pe ideea că tot ce nu este interzis este permis, ar putea conduce, în final, la crearea unui blocaj instituțional, în sensul că Parlamentul ar fi în imposibilitatea de a legifera, adică de a-și exercita rolul său fundamental, de autoritate legiuitoare. Acesta este motivul pentru care prin Decizia nr. 1.655/2010, interpretând dispozițiile constituționale ale art. 114, Curtea a stabilit condițiile în care Guvernul își poate angaja răspunderea în fața Parlamentului cu privire la un proiect de lege, și anume: (i) existența unei urgențe în adoptarea măsurilor conținute în legea asupra căreia Guvernul și-a angajat răspunderea, (ii) necesitatea ca reglementarea în cauză să fie adoptată cu maximă celeritate, (iii) importanța domeniului reglementat (n.r.: pentru programul de guvernare) și (iv) aplicarea imediată a legii în cauză. În consecință, Guvernul poate să își angajeze răspunderea asupra unuia sau a mai multor proiecte de lege, în aceeași zi sau în aceeași sesiune parlamentară, indiferent de complexitatea proiectului în cauză și chiar dacă acesta se află în dezbatere parlamentară, câtă vreme recurge la această procedură in extremis, cu respectarea condițiilor pe care Curtea Constituțională le-a desprins din interpretarea normelor constituționale de referință. Analizând în speță materia supusă reglementării pe calea angajării răspunderii Guvernului, respectiv modificarea regimului juridic al pensiilor de serviciu ale judecătorilor și procurorilor, observăm că legiuitorul a modificat în ultimii 7 ani în repetate rânduri statutul judecătorilor și procurorilor, cea mai recentă intervenție legislativă fiind cea operată prin Legea nr. 282/2023, intrată în vigoare la 1 ianuarie 2024. În acest context, la nici 20 de luni de la data intrării în vigoare a ultimei legi, care a adus modificări substanțiale regimului de pensionare al magistraților, Guvernul repune în procedura de legiferare aceeași problematică, propunând soluții anterior discutate și eliminate, fie în procedura parlamentară, fie în cadrul controlului de constituționalitate exercitat de Curtea Constituțională. Dincolo de caracterul neloial al conduitei Guvernului față de aceste autorități ale statului, în această cauză se ridică problema încălcării prevederilor constituționale ale art. 114, așa cum acestea au fost reflectate în jurisprudența Curții Constituționale. În primul rând, Guvernul nu demonstrează existența unei urgențe în adoptarea măsurilor conținute în legea asupra căreia și-a angajat răspunderea. Având în vedere principalele modificări operate prin reglementarea supusă controlului de constituționalitate: o nouă creștere a vârstei de pensionare, de la 60 la 65 de ani; introducerea, pe lângă vechimea efectivă de 25 de ani în magistratură, a unei noi condiții de vechime, respectiv de 35 de ani de muncă, care se vor aplica cumulativ; modificarea cuantumului brut al pensiei; o nouă etapizare a creșterii vârstei de pensionare (care se va finaliza la 31 decembrie 2036), se constată că niciuna dintre aceste modificări nu prezintă urgență de legiferare, astfel încât să se impună apelarea la procedura de legiferare excepțională. Astfel, având în vedere că legea în vigoare prevede deja majorarea vârstei de pensionare a magistraților la 60 de ani (cu etapizarea corespunzătoare), o nouă majorare, de la 60 la 65 de ani, cu consecințele care decurg din această modificare, nu are un impact de imediată aplicare (așa cum l-a avut legea adoptată acum mai puțin de 2 ani, în 2023, care a majorat vârsta de la 48 de ani la 60 de ani, ale cărei efecte sunt în curs de a se produce). Dacă Guvernul consideră oportună o nouă modificare legislativă a legii privind statutul magistraților, nimic nu îl împiedică să inițieze o procedură normală, care implică punerea în dezbaterea publică și în dezbaterea Parlamentului, ca unic for legiuitor competent să adopte legea privind statutul magistraților. Niciunul dintre argumentele prezentate în expunerea de motive a legii supuse controlului nu evidențiază situația extremă cu care s-ar confrunta legiuitorul sau necesitatea ca reglementarea în cauză să fie adoptată cu maximă celeritate, situație care să determine apelarea la procedura in extremis a angajării răspunderii Guvernului. Simpla invocare a unor argumente ce țin de politica bugetară a statului sau de nevoia surmontării unor presupuse inechități sociale vădesc oportunitatea sau chiar necesitatea inițierii de către Guvern a unei proceduri legislative normale, nicidecum nu pot fundamenta o procedură de legiferare care neagă până la anihilare rolul de legiuitor ca funcție principală a Parlamentului. Neîndeplinirea condițiilor statuate de Curtea Constituțională referitoare la existența unei urgențe în adoptarea măsurilor conținute în legea asupra căreia Guvernul și-a angajat răspunderea și la necesitatea ca reglementarea în cauză să fie adoptată cu maximă celeritate, coroborată cu împrejurarea că legea astfel adoptată reglementează un domeniu care vizează justiția, instituție fundamentală a statului, eludând Parlamentul, for legiuitor al statului democratic, nu vine decât să accentueze viciul de neconstituționalitate al legii astfel adoptate prin raportare la dispozițiile art. 114 din Constituție. Pentru toate aceste argumente, considerăm că Legea pentru modificarea și completarea unor acte normative din domeniul pensiilor de serviciu a fost adoptată cu încălcarea prevederilor art. 114 din Constituție, astfel cum acestea au fost explicitate în jurisprudența Curții Constituționale, împrejurare care atrage neconstituționalitatea actului normativ, în ansamblul său. Cu privire la argumentele de neconstituționalitate intrinsecă a legii, vom structura demonstrația pe două paliere: primul, care vizează instabilitatea cadrului normativ în materia reglementată cu consecințe asupra principiului previzibilității normelor juridice și a securității raporturilor juridice, cel de-al doilea, care vizează pensia de serviciu ca garanție a principiului independenței magistraților. Din prima perspectivă, previzibilitatea legii impune legiuitorului ca normele pe care le edictează să fie clare, ușor de înțeles, fără un conținut echivoc, precise, în corelare cu întregul ansamblu normativ. Referitor la cerințele de claritate, precizie și previzibilitate ale legii, Curtea Constituțională a statuat în jurisprudența sa, de exemplu, prin Decizia nr. 732 din 16 decembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 69 din 27 ianuarie 2015, paragraful 28, că trăsătura esențială a statului de drept o constituie supremația Constituției și obligativitatea respectării legii (a se vedea, în acest sens, și Decizia Curții Constituționale nr. 232 din 5 iulie 2001, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 727 din 15 noiembrie 2001, Decizia Curții Constituționale nr. 234 din 5 iulie 2001, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 558 din 7 septembrie 2001, sau Decizia Curții Constituționale nr. 53 din 25 ianuarie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 90 din 3 februarie 2011) și că „statul de drept asigură supremația Constituției, corelarea tuturor legilor și tuturor actelor normative cu aceasta“ (Decizia Curții Constituționale nr. 22 din 27 ianuarie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 233 din 17 martie 2004), ceea ce înseamnă că aceasta „implică, prioritar, respectarea legii, iar statul democratic este prin excelență un stat în care se manifestă domnia legii“ (Decizia Curții Constituționale nr. 13 din 9 februarie 1999, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 178 din 26 aprilie 1999). În acest sens, prin Decizia Curții Constituționale nr. 1 din 10 ianuarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 19 februarie 2014, paragraful 225, Curtea Constituțională a reținut că una dintre cerințele principiului respectării legilor vizează calitatea actelor normative și că, de principiu, orice act normativ trebuie să îndeplinească anumite condiții calitative, printre acestea numărându-se previzibilitatea, ceea ce presupune că acesta trebuie să fie suficient de clar și precis pentru a putea fi aplicat. Astfel, formularea cu o precizie suficientă a actului normativ permite persoanelor interesate - care pot apela, la nevoie, la sfatul unui specialist - să prevadă într-o măsură rezonabilă, în circumstanțele speței, consecințele care pot rezulta dintr-un act determinat (a se vedea, în acest sens, Decizia Curții Constituționale nr. 903 din 6 iulie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 584 din 17 august 2010, Decizia Curții Constituționale nr. 743 din 2 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 579 din 16 august 2011, Decizia Curții Constituționale nr. 1 din 11 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 53 din 23 ianuarie 2012, sau Decizia Curții Constituționale nr. 447 din 29 octombrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 674 din 1 noiembrie 2013). Așa fiind, prima dintre condițiile ce asigură aplicabilitatea fluentă și rațional eficientă a dreptului o constituie suficienta sa definire, care vizează asigurarea rigorii atât în planul conceptualizării dreptului, a noțiunilor juridice, cât și în planul redactării actelor normative. Din cea de-a doua perspectivă, cu privire la aceleași cerințe de calitate a legii, garanție a principiului legalității, Curtea menționează că în jurisprudența sa a statuat că în măsura în care o reglementare legală nu respectă normele de tehnică legislativă, determinând apariția unor „situații de incoerență și instabilitate, contrare principiului securității raporturilor juridice în componenta sa referitoare la claritatea și previzibilitatea legii“, acea lege este contrară prevederilor art. 1 alin. (5) din Constituție (a se vedea în acest sens Decizia nr. 26 din 18 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 116 din 15 februarie 2012, sau Decizia nr. 710 din 29 noiembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1014 din 16 decembrie 2016, paragraful 30). Instanța de contencios constituțional a statuat cu privire la principiul stabilității și securității raporturilor juridice, prin Decizia nr. 404 din 10 aprilie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 347 din 6 mai 2008, și prin Decizia nr. 78 din 14 februarie 2024, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 229 din 19 martie 2024, că, deși nu este în mod expres consacrat de Constituția României, acest principiu se deduce atât din prevederile art. 1 alin. (3) , potrivit cărora România este stat de drept, democratic și social, cât și din preambulul Convenției pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, astfel cum a fost interpretat de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în jurisprudența sa. Referitor la același principiu, instanța de la Strasbourg a reținut că „unul dintre elementele fundamentale ale supremației dreptului este principiul securității raporturilor juridice“ (a se vedea Hotărârea din 6 iunie 2005, pronunțată în Cauza Androne împotriva României, paragraful 44, sau Hotărârea din 7 octombrie 2009, pronunțată în Cauza Stanca Popescu împotriva României, paragraful 99). Totodată, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că, „odată ce statul adoptă o soluție, aceasta trebuie să fie pusă în aplicare cu claritate și coerență rezonabilă pentru a evita pe cât este posibil insecuritatea juridică și incertitudinea pentru subiectele de drept vizate de către măsurile de aplicare a acestei soluții“ (în acest sens sunt Hotărârea din 1 decembrie 2005, pronunțată în Cauza Păduraru împotriva României, paragraful 92, și Hotărârea din 6 decembrie 2007, pronunțată în Cauza Beian împotriva României, paragraful 33). De asemenea, în Decizia nr. 900/2020, Curtea Constituțională a reținut că „Lipsa de previzibilitate și de coerență legislativă este contrară principiului securității raporturilor juridice civile care constituie o dimensiune fundamentală a statului de drept. Omisiunea de a reglementa norme clare și previzibile, menite să asigure coerența cadrului normativ aplicabil, reprezintă, astfel, о încălcare a exigențelor constituționale care consacră principiul securității juridice, a principiului încrederii legitime, principii care impun legiuitorului limite în activitatea de modificare a normelor juridice, limite care să asigure stabilitatea regulilor instituite“. Așadar, în accepțiunea instanței de contencios constituțional, stabilitatea legislativă reprezintă o garanție a principiului încrederii legitime, astfel că instabilitatea normativă cauzată de modificări succesive și la intervale scurte de timp constituie о încălcare flagrantă a acestui principiu. Raportând aceste considerente de principiu la speța dedusă judecății, reținem că legiuitorul nu și-a îndeplinit obligația prevăzută de art. 1 alin. (5) din Constituție de a asigura un cadru normativ previzibil din perspectiva coerenței și stabilității dispozițiilor legale edictate, adoptând soluții legislative succesive diferite într-o perioadă relativ scurtă (în ultimii 7 ani au fost 10 modificări ale statutului judecătorilor și procurorilor), cu consecința generării unei insecurități juridice și a incertitudinii subiectelor de drept vizate cu privire la aspecte esențiale ale statutului profesiei de magistrat. Așadar, apare nejustificată măsura modificării din nou, după nici 2 ani, a vârstei de pensionare și a vechimii în muncă în condițiile în care dezechilibrele care au condus la adoptarea Legii nr. 282/2023 au fost identificate și corectate. Modificările legislative repetate, operate la intervale scurte și vizând elemente esențiale ale statutului magistratului, generează instabilitate și confuzie în sistemul judiciar. Lipsa unui cadru normativ predictibil împiedică magistrații să își proiecteze parcursul profesional și să beneficieze de un venit corespunzător pentru serviciul prestat în condițiile regimului constituțional de independență și responsabilitate. Din perspectiva serviciului public pe care magistrații sunt chemați să îl presteze, remarcăm că drepturile și libertățile cetățenilor nu pot fi apărate eficient, în condiții de previzibilitate și imparțialitate, decât într-o societate în care magistrații nu sunt vulnerabili la presiuni economice sau politice și nu sunt supuși periodic blamării publice cu privire la veniturile lor și riscului instabilității statutului lor profesional. Garantând independența justiției, Constituția impune legiuitorului să asigure un statut sigur magistraților și să creeze cadrul în care încrederea publicului în actul de justiție se întemeiază pe convingerea că magistrații nu decid pe baza unor interese personale sau constrângeri materiale. Protecția drepturilor cetățenilor depinde în mod direct de protecția statutului magistraților, inclusiv după încheierea activității lor profesionale. Așadar, departe de a fi un beneficiu individual, asigurarea independenței magistraților, inclusiv printr-o pensie într-un anumit cuantum, reprezintă o condiție pentru garantarea drepturilor și libertăților cetățenilor, funcționarea unei justiții echitabile, imparțiale și nevulnerabile, deci în mod implicit o condiție a garantării statului de drept. O conduită contrară a legiuitorului nu numai că ar afecta stabilitatea sistemului judiciar și ar genera neîncredere în rândul magistraților, dar ar fi de natură a contraveni prevederilor constituționale cuprinse în art. 1 alin. (3) și (5) , care consacră caracterul de stat de drept și principiul respectării legii în România, art. 124 alin. (3) , care garantează principiul independenței justiției, precum și art. 125, 126, 131 și 132, care consacră statutul constituțional al judecătorilor și procurorilor. ...