Decizia ÎCCJ nr. 27/2020 (HP)Punctul X

X. Înalta Curte de Casație și Justiție 54. Examinând sesizarea în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, raportul întocmit de judecătorii-raportori și chestiunea de drept ce se solicită a fi dezlegată, constată următoarele: + Asupra admisibilității sesizării 55. Prealabil analizării în fond a problemei de drept supuse dezbaterii, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept este ținută să verifice dacă, în raport cu întrebările formulate de titularul sesizării, sunt îndeplinite cumulativ condițiile de admisibilitate pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile în conformitate cu dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă, potrivit cărora „dacă, în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată“. ... 56. Din cuprinsul prevederilor legale enunțate anterior rezultă că legiuitorul a instituit o serie de condiții de admisibilitate pentru declanșarea procedurii sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile - astfel cum au fost acestea decelate în jurisprudența instanței supreme dezvoltate pe marginea mecanismului procedural în discuție -, condiții care se impun a fi întrunite în mod cumulativ, respectiv: existența unei cauze aflate în curs de judecată, în ultimă instanță; cauza care face obiectul judecății să se afle în competența legală a unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului învestit să soluționeze cauza; ivirea unei chestiuni de drept de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată; chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită să prezinte caracter de noutate; chestiunea de drept să nu fi făcut obiectul statuării Înaltei Curți de Casație și Justiție și nici obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare. ... 57. Verificând admisibilitatea sesizării, se constată că sunt îndeplinite condițiile prevăzute de lege pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile, potrivit argumentelor expuse în cele ce succedă. ... 58. Astfel, existența primelor două condiții de admisibilitate rezultă în mod clar din chiar încheierea de sesizare, procedura fiind declanșată de un complet de judecată al Curții de Apel Brașov - Secția civilă, într-o cauză în care curtea de apel judecă în ultimă instanță, potrivit dispozițiilor art. 96 pct. 2, art. 634 alin. (1) pct. 4 și art. 1.000 alin. (1) din Codul de procedură civilă. ... 59. Este îndeplinită și cea de-a treia cerință de admisibilitate, referitoare la ivirea unei chestiuni de drept de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată, potrivit considerentelor arătate în continuare. ... 60. Astfel, atât doctrina, cât și jurisprudența instanței supreme în materia mecanismului cu scop de preîntâmpinare a practicii neunitare (control a priori) au arătat că, în absența definirii în art. 519 din Codul de procedură civilă a noțiunii de „chestiune de drept“, pentru a fi vorba de o problemă de drept reală, trebuie ca norma de drept disputată să fie îndoielnică, imperfectă, lacunară sau neclară. Chestiunea de drept supusă dezbaterii trebuie să fie una veritabilă, legată de posibilitatea de a interpreta diferit un text de lege, fie din cauză că acest text este incomplet, fie pentru că nu este corelat cu alte dispoziții legale, fie pentru că se pune problema de a nu mai fi în vigoare. ... 61. De asemenea, s-a considerat că întrebarea formulată trebuie să vizeze o chestiune de drept punctuală, astfel încât soluția dată în cadrul procedurii prealabile să aibă în vedere numai chestiunea respectivă, iar nu întreaga problematică a unui text de lege, sub acest aspect existând o deosebire esențială între procedura hotărârii prealabile și recursul în interesul legii, în sensul că în primul caz se rezolvă o chestiune de drept punctuală, de care depinde soluționarea pe fond a cauzei, iar în al doilea caz se rezolvă, de regulă, o problemă de drept generică, de principiu. ... 62. Tot astfel, s-a mai statuat că, în înțelesul legii, chestiunea de drept trebuie să fie specifică, urmărind interpretarea punctuală a unui text legal, fără a-i epuiza înțelesurile sau aplicațiile; întrebarea autorului sesizării trebuie să fie una calificată, iar nu generică și pur ipotetică. ... 63. Sub aspectul raportului de dependență dintre chestiunea de drept ce face obiectul sesizării și soluționarea pe fond a cauzei, s-a reținut că admisibilitatea procedurii hotărârii prealabile este condiționată de împrejurarea ca interpretarea pe care o va da instanța supremă să producă consecințe juridice de natură să determine soluționarea pe fond a cauzei, iar chestiunea de drept să conducă la dezlegarea în fond a pricinii, sub aspectul statuării în privința raportului juridic dedus judecății. ... 64. Revenind la problema de drept supusă dezlegării instanței supreme prin prezenta sesizare, este de observat că aceasta face obiectul a două întrebări adresate de către instanța de trimitere. ... 65. Prima întrebare vizează, în esență, aplicabilitatea/ inaplicabilitatea procedurii ordonanței președințiale prevăzute de Codul de procedură civilă în materia suspendării executării garanției de bună execuție, anexă la contractul de achiziție publică. Autorul sesizării indică, drept circumstanțe factuale premisă, împrejurările că, pe de o parte, în procesul asupra fondului nu s-a solicitat suspendarea executării în procedura specială reglementată de art. 53 alin. (2) din Legea nr. 101/2016, iar pe de altă parte, nu s-au invocat aspecte diferite față de cele ce puteau fi invocate într-o atare procedură specială. ... 66. Secunda întrebare vizează determinarea limitei maxime a duratei măsurii suspendării garanției de bună execuție, anexă la contractul de achiziție publică, în ipoteza aplicabilității procedurii ordonanței președințiale. ... 67. Examinarea propriu-zisă a condiției de admisibilitate referitoare la existența unei chestiuni de drept de a cărei lămurire să depindă soluționarea pe fond a cauzei pendinte impune cu necesitate prezentarea succintă, comparativă, a celor două instituții procedurale reglementate de Codul de procedură civilă și de Legea nr. 101/2016. ... 68. Legea nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, republicată, cu modificările și completările ulterioare + Articolul 2 (1) Dispozițiile prezentului cod constituie procedura de drept comun în materie civilă. (2) De asemenea, dispozițiile prezentului cod se aplică și în alte materii, în măsura în care legile care le reglementează nu cuprind dispoziții contrare.“; (...) + Articolul 997 (1) Instanța de judecată, stabilind că în favoarea reclamantului există aparența de drept, va putea să ordone măsuri provizorii în cazuri grabnice, pentru păstrarea unui drept care s-ar păgubi prin întârziere, pentru prevenirea unei pagube iminente și care nu s-ar putea repara, precum și pentru înlăturarea piedicilor ce s-ar ivi cu prilejul unei executări. (2) Ordonanța este provizorie și executorie. Dacă hotărârea nu cuprinde nicio mențiune privind durata sa și nu s-au modificat împrejurările de fapt avute în vedere, măsurile dispuse vor produce efecte până la soluționarea litigiului asupra fondului. (3) La cererea reclamantului, instanța va putea hotărî ca executarea să se facă fără somație sau fără trecerea unui termen. (4) Ordonanța va putea fi dată chiar și atunci când este în curs judecata asupra fondului. (5) Pe cale de ordonanță președințială nu pot fi dispuse măsuri care să rezolve litigiul în fond și nici măsuri a căror executare nu ar mai face posibilă restabilirea situației de fapt. ... 69. Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului National de Soluționare a Contestațiilor + Articolul 53 (...) (1^1) Procesele și cererile care decurg din executarea contractelor administrative se soluționează în primă instanță, de urgență și cu precădere, de către instanța civilă de drept comun în circumscripția căreia se află sediul autorității contractante. (...) (2) În cazuri temeinic justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, instanța, până la soluționarea fondului cauzei, poate dispune, la cererea părții interesate, prin încheiere motivată, cu citarea părților, suspendarea executării contractului. (...) (...) + Articolul 68 Dispozițiile prezentei legi se completează cu prevederile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, ale Legii nr. 134/2010, republicată, cu modificările ulterioare, și cu cele ale Legii nr. 287/2009, republicată, cu modificările ulterioare, în măsura în care prevederile acestora din urmă nu sunt contrare. ... 70. Procedura ordonanței președințiale, potrivit doctrinei și jurisprudenței cristalizate în timp, este o procedură specială prin care se pot lua măsuri provizorii în cazuri grabnice, pentru păstrarea unui drept care s-ar păgubi prin întârziere, pentru prevenirea unei pagube iminente și care nu s-ar putea repara, precum și pentru înlăturarea piedicilor ce s-ar ivi cu prilejul unei executări. ... 71. Se mai cuvine a fi amintit faptul că, pe lângă condițiile generale ce trebuie să existe în cazul oricărei cereri în justiție, admisibilitatea ordonanței președințiale presupune și îndeplinirea celor trei condiții speciale, cerute cumulativ, și anume: urgența, caracterul provizoriu (vremelnic) al măsurii și neprejudecarea fondului. ... 72. Procedura suspendării executării contractului de achiziție publică (contract administrativ) este reglementată prin norma specială cuprinsă în art. 53 alin. (2) din Legea nr. 101/2016, ce reia, într-o modalitate de reglementare aproape identică, instituția suspendării executării contractului de achiziție publică, prevăzută anterior de art. 287^7 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 337/2006, cu modificările și completările ulterioare. ... 73. Analiza comparativă a celor două mijloace procedurale - având caracter sumar -, reglementate prin normele cuprinse în legea de procedură civilă și, respectiv, în legea specială în materia achizițiilor publice, evidențiază în privința conținutului și/sau sferei de aplicare o serie de similitudini și, deopotrivă, de elemente specifice. ... 74. Astfel, dacă în ambele reglementări se face vorbire despre „prevenirea unei pagube iminente“ și se evocă cerința soluționării „urgente“, totuși sunt de observat unele diferențe; ordonanța președințială presupune existența unor „cazuri grabnice“, „prevenirea unei pagube iminente“ constituie una din cele trei situații care justifică admisibilitatea cererii, procedura poate privi luarea oricărei măsuri provizorii și poate fi dată chiar și fără citarea părților, în vreme ce procedura suspendării executării contractului de achiziție publică presupune îndeplinirea cumulativă a condițiilor referitoare la „cazuri temeinic justificate“ și „prevenirea unei pagube iminente“; în baza acestei reglementări poate fi dispusă doar măsura suspendării executării și este instituită obligativitatea citării părților. ... 75. Reluând, în lumina acestor considerații, analiza caracterului veritabil al chestiunii de drept supuse dezlegării în prezenta sesizare, se constată că aceasta prezintă o dificultate suficient de mare pentru a reclama intervenția mecanismului a priori de unificare a practicii judiciare reprezentat de hotărârea prealabilă. ... 76. În continuarea examinării celei de-a treia condiții de admisibilitate a sesizării, se constată că există raportul de dependență dintre soluționarea pe fond a cauzei și lămurirea chestiunii de drept ce face obiectul sesizării. ... 77. În argumentarea acestei concluzii se cuvine a fi observat faptul că măsura suspendării executării, cerută în litigiul pendinte, vizează garanția de bună execuție (constituită prin scrisoare de garanție bancară), aferentă contractului de achiziție publică (de lucrări). ... 78. Criticile din apel și, corelativ, apărările formulate în calea de atac, cu soluționarea cărora este învestită instanța de trimitere, impun examinarea a două teze diferite afirmate de părțile litigante. Este vorba, pe de o parte, despre caracterul subsecvent al garanției de bună execuție în raport cu contractul de achiziție publică, susținut de pârâta achizitor-beneficiar al lucrărilor, cu trimitere la art. 40 alin. (1) din Normele metodologice de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractului de achiziție publică/acordului-cadru din Legea nr. 98/2016 privind achizițiile publice, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 395/2016, cu modificările și completările ulterioare (Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 395/2016), iar pe de altă parte, despre caracterul autonom al garanției de bună execuție în raport cu contractul de achiziție publică, susținut de reclamanta executant al lucrărilor, cu trimitere la art. 2.321 din Codul civil. ... 79. Cu referire la ultimele două condiții de admisibilitate, respectiv ca problema de drept identificată să prezinte caracter de noutate și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat și nici să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, se constată că acestea sunt îndeplinite. ... 80. Cerința noutății trebuie să se circumscrie scopului instituției hotărârii prealabile, acela de a răspunde necesității preîntâmpinării jurisprudenței neunitare, iar în sesizarea de față examenul jurisprudențial efectuat nu relevă cristalizarea unei practici judiciare conturate și constante la nivelul instanțelor. ... 81. Dimpotrivă, doar la nivelul instanțelor din circumscripția unei singure curți de apel (Cluj) a fost identificată practică judiciară în materia suspendării executării garanției de bună execuție pe calea ordonanței președințiale, fiind de subliniat faptul că soluțiile pronunțate s-au rezumat la analizarea condițiilor speciale de admisibilitate a ordonanței președințiale - și anume, urgența, caracterul provizoriu și neprejudecarea fondului -, nefiind tranșat explicit aspectul aplicabilității procedurii din perspectiva domeniului ordonanței președințiale, aspect care formează obiectul învestirii instanței de trimitere în litigiul pendinte. ... 82. Textele de lege ce suscită lămuriri nu au făcut, întradevăr, obiectul unei dezlegări în cadrul mecanismelor procedurale de unificare a jurisprudenței, sub aspectul problematicii semnalate de instanța de sesizare. ... 83. În considerarea argumentelor expuse, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept constată că sesizarea este admisibilă. ... + Asupra fondului sesizării: 84. În ce privește prima întrebare, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept constată că procedura ordonanței președințiale în materia suspendării executării unei garanții de bună execuție, aferentă unui contract de achiziție publică, nu este admisibilă. ... 85. Dispozițiile relevante din Legea nr. 101/2016 sunt cele cuprinse în art. 53 alin. (1^1) și (2) și art. 68, redate anterior. ... 86. În cauza în care s-a formulat sesizarea s-a solicitat suspendarea executării garanției de bună execuție, anexă la contractul de achiziție publică, pe cale de ordonanță președințială. ... 87. Fiind anexă la contractul de achiziție publică, garanția de bună execuție face parte integrantă din acesta, iar cererile și acțiunile la care sunt îndrituite părțile sunt cele prevăzute de legea specială, respectiv Legea nr. 101/2016, care se referă la contractele de achiziție publică. ... 88. Prin urmare, nu sunt aplicabile dispozițiile art. 2.321 din Codul civil, care se referă la garanțiile autonome; de altfel, prin întrebarea prealabilă nu se face trimitere la aceste dispoziții legale, ci numai la acele norme de drept procesual civil cuprinse în Codul de procedură civilă și în Legea nr. 101/2016. ... 89. Art. 68 din Legea nr. 101/2016 dispune că prevederile acestei legi se completează cu dispozițiile Legii nr. 554/2004, ale Legii nr. 134/2010 și ale Legii nr. 287/2009 privind Codul civil, republicată, cu modificările ulterioare, doar în măsura în care nu sunt contrare dispozițiilor Legii nr. 101/2016. ... 90. Executarea garanției de bună execuție face parte din executarea contractului de achiziție publică, or, potrivit prevederilor art. 53 alin. (1^1) din Legea nr. 101/2016, procesele și cererile care decurg din executarea contractelor administrative (contractul de achiziție publică fiind, fără îndoială, un contract administrativ) se soluționează în primă instanță de către instanța civilă de drept comun. ... 91. Potrivit art. 53 alin. (2) din Legea nr. 101/2016, în cazuri temeinic justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, instanța, până la soluționarea fondului cauzei, poate dispune, la cererea părții interesate, prin încheiere motivată, cu citarea părților, suspendarea executării contractului. ... 92. Litigiul în legătură cu care s-a formulat cererea de ordonanță președințială se referă la constatarea inexistenței dreptului de a cere executarea garanției de bună execuție, ce derivă din contractul de achiziție publică. ... 93. Existența legii speciale - Legea nr. 101/2016 -, care prevede posibilitatea formulării, în temeiul art. 53 alin. (2) , a unei cereri de suspendare a executării contractului până la soluționarea fondului cauzei, nu permite părții interesate decât folosirea acestei căi. ... 94. Chiar dacă litigiul este soluționat de o instanță de drept comun, legea aplicabilă este cea specială, respectiv Legea nr. 101/2016, ceea ce înlătură incidența dispozițiilor din Codul de procedură civilă, care reprezintă dreptul comun în materie, după cum se dispune prin chiar dispozițiile art. 68 din Legea nr. 101/2016. ... 95. Cu alte cuvinte, rezolvarea conflictului dintre cele două norme juridice concurente, ce fac obiectul primei întrebări prealabile, se realizează pe baza principiului lex specialis derogant lex generali, fiind vorba, așadar, despre aplicarea cunoscutelor adagii juridice latinești - specialia generalibus derogant, generalia specialibus non derogant. ... 96. De altfel, potrivit dispozițiilor art. 997 din Codul de procedură civilă, ordonanța președințială este provizorie, iar efectele acesteia, în cazul admiterii cererii, s-ar produce până la soluționarea litigiului asupra fondului. Or, câtă vreme legea specială prevede posibilitatea formulării unei cereri de suspendare a executării contractului până la soluționarea pe fond a litigiului, o eventuală cerere de suspendare provizorie a executării contractului nu ar putea produce efecte decât până la soluționarea cererii de suspendare, însă această posibilitate nu a fost prevăzută de legiuitor. ... 97. În situații similare, când legiuitorul a dorit să prevadă posibilitatea exercitării unei cereri de suspendare provizorie a executării, până la soluționarea cererii de suspendare de drept comun, a făcut-o în mod expres. ... 98. Astfel, potrivit art. 403 alin. 1 din Codul de procedură civilă din 1865, s-a prevăzut posibilitatea suspendării executării până la soluționarea contestației la executare sau a altei cereri privind executarea silită, iar în alin. 4 din același articol s-a prevăzut posibilitatea ca președintele instanței să poată dispună suspendarea provizorie a executării până la soluționarea cererii de suspendare. ... 99. Tot astfel, potrivit art. 300 alin. 2 din Codul de procedură civilă din 1865, în cazul recursului, instanța sesizată cu judecata acestuia poate dispune suspendarea executării hotărârii recurate. În alin. 3 al aceluiași articol se prevede că sunt aplicabile dispozițiile art. 403 alin. 4 din Codul de procedură civilă, referitoare la posibilitatea suspendării provizorii a executării până la soluționarea cererii de suspendare a executării hotărârii recurate. ... 100. De asemenea, potrivit art. 719 alin. (1) din Codul de procedură civilă, s-a prevăzut că până la soluționarea contestației la executare sau a altei cereri privind executarea silită, la solicitarea părții interesate, instanța competentă poate suspenda executarea. Potrivit alin. (7) din același articol, în condițiile prevăzute de acest alineat, instanța poate dispune suspendarea provizorie a executării până la soluționarea cererii de suspendare. Ca atare, în această situație, legiuitorul a prevăzut, în mod expres, posibilitatea suspendării provizorii a executării până la soluționarea cererii de suspendare. ... 101. În cazul prevăzut de art. 484 alin. (2) din Codul de procedură civilă, se arată că, la cererea recurentului, instanța sesizată cu judecarea recursului poate dispune suspendarea hotărârii atacate cu recurs. În acest caz, legiuitorul nu a mai prevăzut posibilitatea formulării unei cereri de suspendare provizorie a executării deciziei recurate, până la soluționarea cererii de suspendare, făcând trimitere la art. 719 din Codul de procedură civilă doar în ceea ce privește cauțiunea, nu însă și la prevederile alin. (7) . ... 102. Ca atare, fiind în prezența unui litigiu privind executarea unui contract de achiziție publică, în cauză devin aplicabile dispozițiile legii speciale, respectiv ale Legii nr. 101/2016, care prevede, în art. 53 alin. (2) , care sunt cererile ce se pot formula de către părți cu privire la suspendarea executării contractului, nefiind admisibilă formularea unei cereri de suspendare, pe cale de ordonanță președințială, prevăzută de art. 997 din Codul de procedură civilă, independent de existența sau inexistența unor motive diferite față de cele care se pot invoca în procedura reglementată de Legea nr. 101/2016. ... ... ...