Decizia ÎCCJ nr. 25/2026 (HP)Punctul X

X. Înalta Curte de Casație și Justiție Examinând sesizarea în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, raportul întocmit de judecătorul-raportor și chestiunile de drept ce se solicită a fi dezlegate, constată următoarele: 33. Instanța supremă reține că prezenta sesizare a fost întemeiată pe dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă. ... A. Asupra admisibilității sesizării 34. Prealabil cercetării în fond a problemei de drept supuse dezbaterii, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept va analiza dacă sunt îndeplinite cumulativ condițiile de admisibilitate în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, în raport cu prevederile art. 519 din Codul de procedură civilă, potrivit cărora „dacă, în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată“. ... 35. Din cuprinsul prevederilor legale enunțate anterior rezultă că legiuitorul a instituit o serie de condiții de admisibilitate pentru declanșarea procedurii sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile - astfel cum au fost acestea decelate în jurisprudența instanței supreme dezvoltată pe marginea mecanismului procedural în discuție -, condiții care se impun a fi întrunite în mod cumulativ, respectiv: existența unei cauze aflate în curs de judecată, în ultimă instanță; cauza care face obiectul judecății să se afle în competența legală a unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului învestit să soluționeze cauza; ivirea unei chestiuni de drept de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată; chestiunea de drept să fie reală, veritabilă, susceptibilă să dea naștere unor interpretări diferite, pentru care să fie necesară o rezolvare de principiu; chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită să prezinte caracter de noutate; chestiunea de drept să nu fi făcut obiectul statuării Înaltei Curți de Casație și Justiție și nici obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare. ... 36. Procedând la analiza admisibilității sesizării, se constată că sunt îndeplinite cerințele prevăzute de lege. ... 37. Astfel, sesizarea a fost formulată în cadrul unui litigiu aflat pe rolul Curții de Apel Bacău - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, învestită cu soluționarea cauzei în recurs, conform art. 97 pct. 3 din Codul de procedură civilă. ... 38. Condiția de admisibilitate referitoare la legătura de dependență dintre chestiunea de drept și soluționarea cauzei pendinte în care se ridică este îndeplinită, în contextul în care prin motivul de casare invocat prin cererea de recurs s-a criticat modalitatea de interpretare a chestiunii de drept vizate de sesizare. ... 39. Cerința nestatuării anterioare de către Înalta Curte de Casație și Justiție este și ea îndeplinită în condițiile în care nu există dezlegări de principiu ale acelorași chestiuni de drept sau ale unor chestiuni similare date de instanța supremă în cadrul acestei competențe specifice de asigurare a practicii unitare la nivelul tuturor instanțelor judecătorești din țară prin mecanismele reglementate de lege în acest scop - hotărârea prealabilă pentru dezlegarea unor chestiuni de drept și, respectiv, recursul în interesul legii. ... 40. Condiția noutății chestiunii de drept este, la rândul ei, îndeplinită. Astfel cum s-a reținut în practica Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, pornindu-se de la scopul sesizării în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, acela de a preîntâmpina apariția unei practici judiciare neunitare, condiția noutății poate fi prezentă nu numai în contextul unei reglementări nou-intrate în vigoare, ci și al uneia vechi, impunându-se însă ca jurisprudența asupra respectivei probleme de drept să se afle într-un stadiu incipient (Decizia nr. 73 din 9 noiembrie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 60 din 20 ianuarie 2021; Decizia nr. 8 din 30 ianuarie 2023, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 219 din 16 martie 2023; Decizia nr. 12 din 20 februarie 2023, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 357 din 27 aprilie 2023). ... 41. Așadar, pentru evaluarea acestei cerințe, prezintă relevanță nu doar momentul adoptării actului normativ în care sunt cuprinse dispozițiile supuse interpretării, ci și dacă acestea au făcut obiectul unei practici judiciare consistente. ... 42. În cauză, se constată că, deși norma juridică supusă interpretării are o anumită vechime, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările și completările ulterioare, fiind în vigoare de la data de 5 iulie 2019, totuși, practica judiciară cu privire la această problemă de drept are caracter relativ recent. ... 43. Deopotrivă, este îndeplinită și cerința potrivit căreia chestiunea de drept vizată de întrebare este reală, veritabilă, susceptibilă să dea naștere unor interpretări diferite, pentru care să fie necesară o rezolvare de principiu. ... 44. Astfel, noțiunea de „chestiune de drept“, deși nu este definită de legiuitor, presupune în mod necesar o „problemă de drept reală și veritabilă“, în sensul ca „norma de drept disputată să fie îndoielnică, imperfectă, lacunară sau neclară“ și să fie „legată de posibilitatea de a interpreta diferit un text de lege, fie din cauză că acest text este incomplet, fie pentru că nu este corelat cu alte dispoziții legale, fie pentru că se pune problema că nu ar mai fi în vigoare“ (Decizia nr. 16 din 23 mai 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 779 din 5 octombrie 2016, paragraful 37; Decizia nr. 32 din 30 martie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 553 din 26 iunie 2020, paragraful 46 etc.). ... 45. În cauză se constată că textul de lege supus interpretării, art. 20 din anexa nr. 6 la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările și completările ulterioare, ridică dificultăți de corelare, astfel cum rezultă din jurisprudența relevantă comunicată de instanțe și chiar din punctul de vedere al completului care a formulat sesizarea pendinte, dată fiind modalitatea în care este reglementată procedura contestării raportului de evaluare pentru toate cele trei categorii de funcționari publici despre care se face vorbire în anexa nr. 6 la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019. ... 46. Astfel, potrivit art. 10 din anexa nr. 6 la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019, referitor la înaltul funcționar public: (1) Înaltul funcționar public nemulțumit de rezultatele obținute la evaluarea performanțelor profesionale individuale, prevăzută la art. 2 alin. (1) din prezenta anexă, se poate adresa Comisiei de evaluare, care va răspunde contestației în termen de 15 zile de la depunerea acesteia. (2) Înaltul funcționar public nemulțumit de rezultatele obținute în urma deciziei Comisiei de evaluare, potrivit alin. (1) , se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, în condițiile legii. ... 47. Potrivit art. 27 din aceeași anexă, referitoare la funcționarul public debutant: (1) Funcționarul public debutant nemulțumit de evaluarea comunicată potrivit art. 26 alin. (9) din prezenta anexă o poate contesta în cadrul procedurii de evaluare, în termen de 5 zile lucrătoare de la data luării la cunoștință, la conducătorul autorității sau instituției publice. (2) Conducătorul autorității sau instituției publice soluționează contestația pe baza raportului de evaluare a perioadei de stagiu, a referatului întocmit de îndrumător și a raportului de stagiu redactat de funcționarul public debutant, în termen de 10 zile lucrătoare de la data expirării termenului de depunere a contestației. (3) Pe baza documentelor prevăzute la alin. (2) , conducătorul autorității sau instituției publice respinge motivat contestația sau o admite, caz în care modifică raportul de evaluare în mod corespunzător. Rezultatul contestației se comunică funcționarului public debutant în termen de 5 zile lucrătoare de la soluționarea acesteia. (4) La expirarea termenului prevăzut la alin. (1) , în condițiile în care funcționarul public debutant nu a contestat rezultatul evaluării, respectiv la expirarea termenului prevăzut la alin. (3) raportul de evaluare se comunică compartimentului de resurse umane pentru a fi depus la dosarul profesional, precum și pentru a asigura aplicarea de conducătorului autorității sau instituției publice a dispozițiilor art. 28 din prezenta anexă. O copie a raportului de evaluare certificată pentru conformitate cu originalul de către persoana cu atribuții privind evidența personalului din cadrul compartimentului de resurse umane se comunică funcționarului public debutant. (5) Numai funcționarul public debutant nemulțumit de rezultatul evaluării activității sale, pe care l-a contestat în condițiile alin. (1) , se poate adresa instanței de contencios administrativ, în condițiile legii. ... 48. În fine, în ceea ce privește funcționarii publici cu funcție de execuție și de conducere, dispozițiile art. 20 prevăd următoarele: (1) Funcționarii publici nemulțumiți de evaluarea comunicată potrivit art. 19 alin. (4) o pot contesta, în cadrul procedurii de evaluare, la conducătorul autorității sau instituției publice, în termen de 5 zile lucrătoare de la luarea la cunoștință. (2) Conducătorul autorității sau instituției publice soluționează contestația pe baza raportului de evaluare și a referatelor întocmite de către funcționarul public evaluat, de către evaluator și de către contrasemnatar, în termen de 10 zile lucrătoare de la data expirării termenului de depunere a contestației. (3) Pe baza documentelor prevăzute la alin. (2) , conducătorul autorității sau instituției publice respinge motivat contestația sau o admite, caz în care modifică raportul de evaluare în mod corespunzător. Rezultatul contestației se comunică funcționarului public în termen de 5 zile calendaristice de la soluționarea acesteia. (4) La expirarea termenului prevăzut la alin. (1) , în condițiile în care funcționarul public nu a contestat rezultatul evaluării, respectiv la expirarea termenului prevăzut la alin. (3) , o copie a raportului de evaluare, certificată pentru conformitate cu originalul de către persoana cu atribuții privind evidența personalului din cadrul compartimentului de resurse umane, se comunică funcționarului public. (5) Funcționarul public nemulțumit de rezultatul evaluării performanțelor profesionale individuale se poate adresa instanței de contencios administrativ, în condițiile legii. ... 49. În acest context normativ se pune întrebarea dacă, în cazul funcționarilor publici cu funcție de execuție și de conducere, contestația formulată în cadrul procedurii de evaluare, la conducătorul instituției publice, reprezintă o procedură prealabilă obligatorie anterior sesizării instanței de judecată cu o acțiune în anularea raportului de evaluare sau dacă, anterior sesizării instanței de contencios administrativ, este obligatorie parcurgerea procedurii plângerii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004. ... 50. În considerarea argumentelor antereferite se constată că mecanismul reglementat de dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă poate fi utilizat, sesizarea fiind admisibilă. ... ... B. Asupra fondului sesizării 51. Având de analizat modalitatea în care este reglementată procedura contestării raportului de evaluare, cuprinsă în anexa nr. 6 a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările și completările ulterioare, se reține că, potrivit textelor legale enunțate, în situația înalților funcționari și a celor debutanți, formularea contestației împotriva rezultatului evaluării este o procedură obligatorie și prealabilă sesizării instanței de contencios administrativ, neparcurgerea etapei contestației la conducătorul autorității sau instituției publice determinând inadmisibilitatea cererii adresate direct instanței. ... 52. În cazul funcționarilor publici cu funcții de conducere și de execuție, dispozițiile legale relevante sunt reprezentate de art. 20 alin. (1) - (5) din anexa nr. 6 la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019, acestea conturând o procedură de contestare pe cale administrativă cu privire la care se ridică întrebarea dacă este una specială și derogatorie de la prevederile art. 7 ale Legii nr. 554/2004. ... 53. Se impune precizarea că procedura prealabilă a fost concepută în dreptul administrativ ca o cale ce poate oferi persoanei vătămate posibilitatea de a obține rezolvarea diferendului prin recunoașterea dreptului sau a interesului legitim vătămat mai rapid, fără mijlocirea instanței, iar nu ca un obstacol în exercitarea dreptului de acces liber la justiție. ... 54. Legea nr. 554/2004 instituie o procedură administrativă obligatorie, prealabilă sesizării instanței, exercitată sub forma recursului grațios sau ierarhic, care constă în aceea că, înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. ... 55. Regulile de drept comun cuprinse în Legea nr. 554/2004 se aplică numai în cazul în care prin legi speciale nu sunt stabilite alte condiții și termene de sesizare a instanței de contencios administrativ. ... 56. Pentru identificarea normelor de procedură aplicabile, esențial este modul în care legea specială reglementează exercitarea dreptului la acțiune, făcând trimiterea la legea contenciosului administrativ. ... 57. Astfel, art. 7 din Legea nr. 554/2004 devine aplicabil ori de câte ori legea specială prevede dreptul părții de a se adresa instanței de contencios administrativ, potrivit legii, sau de a ataca un act administrativ în condițiile legii contenciosului administrativ, fără a institui expres vreo normă derogatorie. ... 58. Condițiile pe care ar trebui să le îndeplinească normele de trimitere sunt stabilite expres prin art. 50 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 24/2000), potrivit căruia: „În cazul în care o normă este complementară altei norme, pentru evitarea repetării în text a acelei norme se va face trimitere la articolul, respectiv la actul normativ care o conține (…)“ [alin. (1) ] și „Trimiterea la normele unui alt act normativ se poate face la întregul său conținut ori numai la o subdiviziune, precizată ca atare (…)“ [alin. (3) ]. ... 59. Demersul interpretativ este însă îngreunat în cazurile, deloc puține și întâlnite inclusiv în materii rezervate legii organice, în care legiuitorul nu se conformează regulilor de tehnică legislativă expuse mai sus, normele de trimitere fiind neclare, incoerente sau trunchiate. ... 60. Un exemplu în acest sens îl constituie modalitatea în care este reglementată procedura contestării raportului de evaluare pentru funcționarii publici cu funcții de conducere și de execuție, cuprinse în art. 20 din anexa nr. 6 la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările și completările ulterioare. ... 61. În concret, funcționarii publici nemulțumiți de evaluarea comunicată potrivit art. 19 alin. (4) din anexa nr. 6 la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările și completările ulterioare, o pot contesta, în cadrul procedurii de evaluare, la conducătorul autorității sau instituției publice, în termen de 5 zile lucrătoare de la luarea la cunoștință. ... 62. Înalta Curte constată că formula „o pot contesta“ exprimă abilitatea funcționarului public de a combate concluziile evaluării inițiale și nu înlătură obligația de a urma procedura de contestare, pe cale administrativă, a raportului. De altfel, formulări similare sau chiar identice sunt folosite de către legiuitor în ceea ce privește evaluarea înalților funcționari (art. 10 - înaltul funcționar public nemulțumit de rezultatele obținute la evaluarea performanțelor profesionale individuale se poate adresa Comisiei de evaluare), respectiv cu privire la evaluarea funcționarilor debutanți (art. 27 - funcționarul public debutant nemulțumit de evaluarea comunicată o poate contesta în cadrul procedurii de evaluare). ... 63. În continuare, textele art. 20 alin. (1) și (2) din anexa nr. 6 la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările și completările ulterioare, stabilesc competența de soluționare a contestațiilor la raportul de evaluare, dar și procedurile de soluționare a unor astfel de cereri, derogatorii de la dreptul comun în materia contenciosului administrativ. ... 64. Alin. (3) al articolului anterior menționat vorbește despre rezultatul contestației care se comunică funcționarului public, acesta putând fiind materializat fie într-o soluție de respingere, caz în care raportul de evaluare rămâne nemodificat, fie într-o soluție de admitere, caz în care raportul se modifică corespunzător. ... 65. Raportul de evaluare menținut ori modificat ca urmare a soluționării contestației se comunică funcționarului public în condițiile alin. (4) al aceluiași articol, astfel că, într-o succesiune logică, sintagma „rezultatul evaluării performanțelor profesionale individuale“, prevăzută de art. 20 alin. (5) din anexa nr. 6 la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările și completările ulterioare, trebuie interpretată ca referindu-se fie la raportul de evaluare inițial, contestat și rămas nemodificat, fie la raportul de evaluare contestat și modificat de o manieră care nu satisface însă pretențiile contestatorului, expresia „în condițiile legii“ vizând alte aspecte procedurale decât cele reglementate expres în legea specială, respectiv cele compatibile cu specificul procedurii de contestare a evaluării, prevederile art. 20 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările și completările ulterioare, excluzând așadar procedura plângerii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004 în baza principiului lex specialis derogant lex generali. ... 66. Argumentele ce susțin această idee au în vedere inclusiv finalitatea actului normativ, interpretarea teleologică a normelor legale supuse analizei impunând concluzia potrivit căreia intenția legiuitorului a fost ca, inclusiv în situația funcționarilor publici cu funcții de execuție și de conducere nemulțumiți de rezultatul evaluării, formularea contestației la conducătorul autorității sau instituției publice să fie obligatorie, neexistând nicio rațiune pentru care, în situația acestora, contestația să aibă caracter facultativ. ... 67. Legiuitorul a prevăzut această etapă prealabilă pentru a da posibilitatea persoanei evaluate să combată punctual, prin invocarea probelor care susțin criticile sale, modul în care a fost apreciat gradul de realizare a criteriilor și indicatorilor de performanță, precum și pentru a oferi posibilitatea de îndreptare a raporturilor angajat-angajator în acest cadru. ... 68. Aceeași concluzie se desprinde interpretând sistematic textul actului normativ, prin așezarea normei de interpretat în context și la instituția juridică din care face parte, voința legiuitorului nefiind aceea de a crea proceduri diferite, menite a genera, ca urmare a adoptării metodologiei pentru realizarea procesului de evaluare a performanțelor profesionale individuale ale funcționarilor publici (debutanți, funcționari publici cu funcție de execuție și de conducere, înalți funcționari) un tratament juridic diferit între aceștia. ... 69. Egalitatea de tratament juridic între toți funcționarii publici a făcut, de altfel, obiectul analizei instanței de contencios constituțional, prin Decizia nr. 1.565 din 6 decembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 58 din 24 ianuarie 2012, referitoare la excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 106 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare, Curtea Constituțională constatând că obligația parcurgerii procedurii prealabile, specifică materiei contenciosului administrativ, nu reprezintă o discriminare negativă a funcționarilor publici sub aspectul accesului liber la justiție, ci constituie o procedură specială, obligatorie, este adevărat, dar care nu are menirea de a obstrucționa exercitarea dreptului la un tribunal, ci de a oferi posibilitatea de îndreptare a raporturilor angajat-angajator în acest cadru, înaintea fazei judiciare. Egalitatea de tratament juridic este pe deplin respectată, din moment ce toți funcționarii publici se supun aceleiași obligații de parcurgere a procedurii prealabile etapei judecătorești. ... 70. În raport cu aceste argumente, în temeiul art. 521 din Codul de procedură civilă, Înalta Curte va admite sesizarea formulată de Curtea de Apel Bacău - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal. ... ... ...