Decizia ÎCCJ nr. 21/2020 (HP)Punctul 57

57. A fost, însă, identificată în jurisprudența în această materie a Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție Decizia nr. 3.287 din 11 octombrie 2018, prin care s-a reținut că: Din interpretarea coroborată a prevederilor art. 8 și art. 19 din Legea nr. 554/2004 rezultă că, potrivit prevederilor art. 8 din Legea nr. 554/2004, pot fi supuse controlului de legalitate actele administrative tipice sau asimilate, dar nu poate fi formulată o cerere de chemare în judecată prin care să se solicite repararea unei pagube urmare a unui act administrativ considerat vătămător, fără să se solicite anularea acelui act. Astfel, obiectul acțiunii în contencios administrativ, formulată potrivit art. 8 din legea contenciosului administrativ, îl poate constitui anularea în tot sau în parte a actului administrativ, repararea pagubei cauzate și, eventual, reparații pentru daune morale. Pe lângă această situație, ce reprezintă regula în materia contenciosului administrativ, potrivit căreia cererea de daune se formulează odată cu acțiunea principală îndreptată împotriva actului administrativ sau asimilat, urmând soarta cererii principale, în art. 19 din legea contenciosului administrativ este reglementată situația de excepție și potrivit acestui text persoana vătămată poate solicita obligarea la despăgubiri pe cale separată, dacă nu a cerut odată cu anularea actului și acordarea acestora, în termen de un an de la data la care a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei produse. Din conținutul art. 19 din Legea nr. 554/2004 rezultă că admisibilitatea acțiunii în daune întemeiată pe aceste dispoziții este condiționată de soluționarea unei acțiuni în anulare a unui act considerat vătămător de către instanța de contencios administrativ deoarece acțiunea în răspundere patrimonială, chiar dacă este formulată separat, are un caracter subsecvent acțiunii în anulare a actului nelegal sau împotriva refuzului de rezolvare a unei cereri referitoare la un drept sau un interes legitim. 58. La solicitarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, instanțele de judecată au comunicat că nu au identificat jurisprudență cu privire la chestiunile de drept supuse dezlegării, numai unele dintre ele transmițând puncte de vedere sau simple opinii referitoare la aceasta, precum și o singură hotărâre judecătorească, din analiza cărora rezultă mai multe orientări. ... 59. Unele instanțe au apreciat că dreptul la plata unor daune interese moratorii poate fi recunoscut, dacă prejudiciul invocat a fost generat prin emiterea unui act administrativ nelegal (procesul-verbal de constatare a unei nereguli și de stabilire a unei creanțe bugetare), anulat de instanțele de contencios administrativ, întrucât dispozițiile art. 1 alin. (1) , art. 18 alin. (3) și art. 19 din Legea nr. 554/2004 prevăd în mod expres posibilitatea reparării unei astfel de pagube, chiar în considerarea specificului raporturilor de putere în cadrul cărora se emit actele administrative, iar art. 28 din același act normativ permite completarea dispozițiilor sale cu cele de drept comun ale Codului civil. ... 60. S-a arătat că, în raport cu dispozițiile art. 1 și art. 2 alin. (1) lit. j) și k) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011, sumele stabilite prin notele de constatare, cu titlu de corecții financiare, au natura juridică a creanțelor bugetare, fiind reglementate de acest act normativ cu caracter special, însă, potrivit art. 2 alin. (2) lit. c) și art. 3 alin. (1) din Legea nr. 207/2015 - Codul de procedură fiscală, această lege constituie dreptul comun pentru administrarea creanțelor bugetare care sunt asimilate creanțelor fiscale. Prin urmare, în soluționarea cererii de acordare a dobânzilor pentru sumele reținute nelegal, în baza unei note de constatare și aplicare a corecțiilor financiare anulată definitiv de instanța de contencios administrativ, în lipsa unei dispoziții speciale în cuprinsul Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 66/2011 referitoare la această situație, sunt aplicabile normele generale, cuprinse în Codul de procedură fiscală, respectiv art. 182 alin. (2) și (4) . ... 61. De asemenea s-a arătat că beneficiarul contractului de finanțare este un profesionist, pentru care este esențială posibilitatea de a dispune de anumite sume la termenele prestabilite, indisponibilizarea acestora, din orice motiv, fiind de natură să creeze un prejudiciu, căci produce disfuncționalități în desfășurarea activității sale. Acesta se poate prevala de principiile securității juridice, al protecției încrederii legitime și al echivalenței pentru a pretinde repararea acestui prejudiciu, chiar în lipsa unor reglementări specifice în dreptul Uniunii Europene ori în dreptul național, aceste principii trebuind să fie respectate de statele membre în exercitarea competențelor care le sunt conferite în aplicarea legislației Uniunii, impunându-se cu o rigoare deosebită atunci când este vorba despre o reglementare care poate să aibă consecințe financiare, pentru a permite persoanelor interesate să cunoască în mod exact întinderea obligațiilor pe care aceasta le-o impune. ... 62. Faptul că finanțarea nerambursabilă a fost acordată printr-un contract administrativ, încheiat în regim de putere publică, pentru acordarea unor ajutoare financiare pentru care nu se datorează dobânzi remuneratorii, de către un finanțator care nu acționează ca un profesionist, în urmărirea unui scop lucrativ, este lipsit de relevanță din punctul de vedere al beneficiarului, căci acesta și-a prefigurat activitatea prin luarea în considerare a finanțării contractate, întemeindu-se pe contractul încheiat, indisponibilizarea sumelor datorate în executarea acestuia cauzându-i un prejudiciu patrimonial; în alți termeni, din punctul de vedere al beneficiarului, regimul juridic al contractului de finanțare prezintă importanță doar până la momentul încheierii acestuia, însă în executarea sa ambele părți contractante au îndatorirea de a îndeplini în mod corespunzător și la termen obligațiile asumate, iar în caz contrar sunt ținute de obligația de despăgubire. ... 63. Nu poate fi ignorat nici faptul că, deși ajutorul financiar se acordă cu titlu gratuit, acesta este condiționat de îndeplinirea unor sarcini a căror nerespectare atrage fie neacordarea sumelor corespunzând unor cheltuieli neeligibile, fie restituirea celor care sunt considerate nedatorate. Or, în limita sarcinilor impuse, orice act cu titlu gratuit se analizează ca un contract sinalagmatic, nerespectarea obligațiilor oricăreia dintre părți dând naștere unui drept la dezdăunare, prin plata unor daune- interese moratorii ori compensatorii, după caz. ... 64. În susținerea acestei opinii s-a arătat că ar trebui înlăturat argumentul inexistenței unui temei legal de acordare a daunelor- interese moratorii, acesta putând fi identificat în dreptul intern, aplicabil potrivit principiului echivalenței și art. 2 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011. ... 65. S-a susținut, de asemenea, că dispozițiile din dreptul intern care guvernează regimul juridic al contractului de finanțare și al raportului juridic izvorât din acesta se completează cu cele de drept comun (fiind necesară doar identificarea acestora, în sensul de a se stabili dacă operează anumite norme cu caracter special, precum cele ale Codului de procedură fiscală sau cele ale Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 66/2011 ori cele generale, ale Codului civil și Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 13/2011), căci acestea nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritatea publică finanțatoare și beneficiarul finanțării. ... 66. S-au pronunțat, respectiv și-au exprimat punctul de vedere/opinia în acest sens următoarele instanțe: curțile de apel Brașov (Secția contencios administrativ și fiscal - Sentința nr. 44 din 7 martie 2018, aflată în faza recursului, pe rolul Secției de contencios administrativ și fiscal a instanței supreme) și Galați (Secția contencios administrativ și fiscal) și tribunalele Ilfov, București (o opinie) și Giurgiu. ... 67. Alte instanțe au apreciat că, în măsura în care dreptul intern care guvernează acordarea finanțării nerambursabile și exercitarea dreptului de control pentru identificarea situațiilor de încasare a unor sume nedatorate nu prevede dreptul la daune- interese moratorii, acestea nu pot fi acordate în ipoteza lipsirii de folosința sumelor ce constituie ajutorul financiar, indiferent care ar fi motivul acestei stări de fapt. ... 68. S-a arătat că finanțatorul nu se comportă ca un profesionist, iar raportul juridic născut din contract nu este supus normelor din dreptul intern care guvernează actele juridice încheiate între profesioniști, căci pentru acest raport nu subzistă rațiunile pentru care legiuitorul a edictat normele din dreptul național, prin care se prezumă existența prejudiciului în cazul îndeplinirii cu întârziere a unei obligații pecuniare și se stabilește întinderea dreptului de reparație, prin trimiterea făcută la normele ce stabilesc dobânda legală. ... 69. Potrivit jurisprudenței C.J.U.E., statele membre ale Uniunii Europene dispun de o marjă de apreciere în reglementarea acțiunilor de control menite să asigure protecția intereselor financiare ale Uniunii, precum și în reglementarea perceperii de dobânzi în dreptul național, într-o situație în care dreptul Uniunii nu prevede perceperea unor asemenea dobânzi, în această din urmă situație dreptul național fiind cel care trebuie să prevadă modalitățile și condițiile aplicabile recuperării acestor dobânzi, potrivit principiului autonomiei procedurale. ... 70. S-ar putea, astfel, concluziona că, în măsura în care dreptul intern care guvernează acordarea finanțării nerambursabile și exercitarea dreptului de control pentru identificarea situațiilor de încasare a unor sume nedatorate nu prevede dreptul la daune interese moratorii, acestea nu ar putea fi acordate în ipoteza lipsirii de folosința sumelor ce constituie ajutorul financiar, indiferent care ar fi motivul acestei stări de fapt (emiterea unui act de constatare a unei nereguli, prin care se stabilește că sumele erau nedatorate, în sensul art. 4 din Regulamentul CE Euratom nr. 2.988/1955, act anulat ulterior, respectiv remiterea după scadență a sumelor aferente finanțării nerambursabile, intervenită din cauza unei soluționări administrative cu depășirea termenelor prevăzute în contractul de finanțare). ... 71. Reținând că principiul autonomiei procedurale se aplică în limitele determinate de principiile echivalenței și efectivității, ar fi de observat, astfel, că normele de drept intern în temeiul cărora s-a pretins restituirea sumelor considerate nedatorate, prin procesul-verbal de constatare a neregulii și de stabilire a creanței bugetare, nu prevăd obligația beneficiarului finanțării nerambursabile de a achita daune interese moratorii (dobânzi) pentru perioada de la încasarea sumelor și până la restituirea acestora către bugetul Uniunii Europene sau național, după caz, în considerarea faptului că art. 4 din Regulamentul CE Euratom nr. 2.988/1955 precizează că măsurile ce pot fi adoptate în cazul săvârșirii unei abateri de atare natură „se limitează la retragerea avantajului obținut, la care se adaugă, dacă acest lucru este prevăzut, dobânda care poate fi calculată pe bază forfetară“, aceste măsuri neputând fi considerate sancțiuni. ... 72. În considerarea acestor dispoziții, legiuitorul național a prevăzut că, în cazul constatării unei nereguli, inclusiv care privește crearea artificială a condițiilor de accesare a finanțării nerambursabile, singura consecință o constituie neacordarea avantajului financiar respectiv ori, după caz, retragerea acestuia (restituirea sumelor nedatorate), la nivelul la care au fost acordate, fără a se percepe dobânzi, deși beneficiarul acestora s-a bucurat de avantajul utilizării lor până la momentul restituirii. Abia în cazul în care această restituire nu intervine în termenul legal stabilit, de 30 de zile de la comunicarea titlului de creanță, dispozițiile art. 42 alin. (1) și (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011 permit perceperea de dobânzi, după expirarea termenului menționat, în considerarea obligației instituite prin art. 325 T.F.U.E. în sarcina statelor membre, de a adopta, pentru a combate frauda care aduce atingere intereselor financiare ale Uniunii, aceleași măsuri pe care le adoptă pentru a combate frauda ce aduce atingere propriilor lor interese financiare. ... 73. Or, în aplicarea principiului echivalenței și al simetriei juridice, ar trebui considerat că, atât timp cât beneficiarul finanțării nu datorează nici dobânzi remuneratorii aferente finanțării nerambursabile, nici dobânzi penalizatoare, nici măcar pentru perioada în care a folosit o sumă eventual considerată nedatorată, acesta nu poate fi îndreptățit la daune-interese moratorii în cazul în care remiterea sumelor se face cu întârziere ori atunci când se hotărăște că în mod nelegal acesta a fost lipsit de folosința unei sume în temeiul unui act de constatare a unei nereguli și de stabilire a unei creanțe bugetare, anulat ulterior. ... 74. Și-au exprimat punctul de vedere/opinia în acest sens tribunalele Galați (Secția de contencios administrativ și fiscal), București (o opinie), Ialomița și Teleorman (Secția conflicte de muncă, asigurări sociale și contencios administrativ și fiscal) ... ...