Decizia ÎCCJ nr. 3/2020 (HP)Punctul X

X. Înalta Curte de Casație și Justiție 50. Examinând sesizarea în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, raportul întocmit de judecătorii-raportori și chestiunea de drept ce se solicită a fi dezlegată, constată următoarele: + Asupra admisibilității sesizărilor 51. Pronunțarea unei decizii interpretative de principiu, în scopul preîntâmpinării apariției unei practici neunitare la nivel național, condiționează admisibilitatea sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile de îndeplinirea unor cerințe cumulative, condiții extrase din dispozițiile legale redate în cele ce urmează. ... 52. Astfel, conform art. 519 din Codul de procedură civilă, „Dacă, în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată“. ... 53. Verificarea circumstanțelor sub care Înalta Curte de Casație și Justiție a fost sesizată denotă îndeplinirea exigențelor referitoare la cerințele de admisibilitate legate de necesitatea ca titularul sesizării să fie legal învestit cu judecarea unei cauze în ultimă instanță, prin sesizare să fie identificată o chestiune de drept nouă, de a cărei lămurire depinde soluționarea, pe fond, a cauzei în curs de judecată asupra căreia Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat și nici să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, care sunt îndeplinite. ... 54. Din datele prezentate în motivarea încheierilor de sesizare se constată că litigiile în legătură cu care au fost formulate sesizările sunt în curs de judecată, titularii sesizărilor (Curtea de Apel Craiova - Secția contencios administrativ și fiscal și Curtea de Apel Alba Iulia - Secția contencios administrativ și fiscal) învestiți cu calea de atac a recursului urmează să soluționeze cauzele în ultimă instanță, prin pronunțarea unor hotărâri judecătorești care, potrivit art. 96 pct. 3 din Codul de procedură civilă, raportat la art. 10 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, și art. 634 alin. (1) pct. 5 din Codul de procedură civilă, sunt definitive. ... 55. De asemenea, cauzele care fac obiectul judecății în recurs se află în competența legală a unor completuri de judecată ale curților de apel, învestite să le soluționeze; litigiile au ca obiect cererea de anulare a deciziei privind salarizarea funcționarilor publici cu atribuții de control (șef serviciu) din cadrul serviciului de control în sănătate publică din direcțiile de sănătate publică județene, ceea ce conferă competență curților de apel să judece în ultimă instanță. ... 56. Este îndeplinită și condiția de admisibilitate referitoare la relația dintre dezlegarea dată chestiunii de drept și soluționarea pe fond a cauzei. Astfel, între problema de drept ce face obiectul sesizării și soluționarea pe fond a cauzelor există un raport de dependență, în sensul că hotărârea pe care Înalta Curte de Casație și Justiție o pronunță în procedura mecanismului de unificare a practicii judiciare produce un efect concret asupra soluției din procesele pendinte. În cauză, sesizarea de față pune în discuție o chestiune de drept de a cărei lămurire poate depinde soluționarea fondului cauzelor deduse judecății, deoarece soluționarea recursurilor și, implicit, a acțiunilor introductive relativ la determinarea nivelului de salarizare sunt indisolubil legate de stabilirea dacă din categoria personalului de specialitate din direcțiile de sănătate publică - prevăzut în anexa nr. II la Legea-cadru nr. 153/2017 - face parte și funcționarul public cu atribuții de control (inclusiv șef serviciu) din cadrul serviciului de control în sănătate publică, cu pregătire superioară în medicină și confirmare în specialitățile medicale în igienă, medicina muncii, sănătate publică. ... 57. De asemenea este îndeplinită și condiția de admisibilitate referitoare la noutatea chestiunii de drept, precum și cea care impune ca asupra problemei de drept Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat. ... 58. Problema de drept semnalată de titularii sesizării este nouă, întrucât legislația care a suscitat interpretări diferite este relativ recentă, iar examenul jurisprudențial și opiniile teoretice exprimate de instanțele din țară au relevat că nu s-a cristalizat o practică unitară și constantă în legătură cu chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită, situație care justifică interesul în formularea unei cereri pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile în scopul prevenirii apariției unei jurisprudențe neunitare. ... 59. Prin urmare, chestiunea de drept semnalată de titularii sesizării își are izvorul într-un act normativ de dată recentă și nu a fost soluționată de către Înalta Curte de Casație și Justiție printr-o hotărâre prealabilă sau recurs în interesul legii și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare. ... 60. Având în vedere dificultățile de interpretare generate de corelarea dispozițiilor legale care prefigurează apariția unei practici neunitare cu privire la problema de drept care face obiectul sesizării, deja semnalată în jurisprudența națională de către Curtea de Apel Craiova, se constată că problema de drept supusă dezbaterii este una veritabilă, care necesită o rezolvare de principiu pe calea procedurii prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă. ... + Asupra fondului sesizărilor 61. Chestiunea de drept care este supusă dezlegării Înaltei Curți de Casație și Justiție o constituie interpretarea dispozițiilor pct. 2 nota 1 capitolul I din anexa nr. II din Legea-cadru nr. 153/2017, în sensul de a se stabili dacă din categoria personalului de specialitate din direcțiile de sănătate publică fac parte și funcționarii publici încadrați în serviciul de control în sănătate publică din direcțiile de sănătate publică cu pregătire profesională superioară în medicină și confirmare în specialitățile medicale de igienă, medicina muncii, sănătate publică, prevăzut la art. 5 alin. (4) din Ordinul nr. 1.078/2010. ... 62. Problema semnalată de titularii sesizărilor s-a ivit întrucât, în legislație, nu este definită noțiunea de „personal de specialitate din direcțiile de sănătate publică“, menționată în anexa nr. II din Legea-cadru nr. 153/2017, o noțiune similară fiind identificată în cuprinsul art. 27 alin. (1) din Legea nr. 95/2006, care face referire la personalul de specialitate împuternicit de instituțiile cu atribuții în domeniul inspecției sanitare de stat, conform normelor generale și specifice elaborate de către acestea și aprobate prin ordin al ministrului sănătății. ... 63. Sesizările pun în discuție interpretarea dispozițiilor legale de drept material în vederea determinării coordonatelor salarizării persoanelor care dețin calitatea de funcționar public în cadrul serviciului de control în sănătate publică din direcțiile de sănătate publică și care au o anumită pregătire profesională superioară în medicină și confirmare în anumite specialități medicale. ... 64. Potrivit regulamentului de organizare și funcționare și structurii organizatorice ale direcțiilor de sănătate publică județene și a municipiului București, aprobat prin Ordinul ministrului sănătății nr. 1.078/2010 (Regulamentul aprobat prin Ordinul nr. 1.078/2010), direcțiile de sănătate publică județene și a municipiului București sunt servicii publice deconcentrate, cu personalitate juridică, subordonate Ministerului Sănătății, reprezentând autoritatea de sănătate publică la nivel local, care realizează politicile și programele naționale de sănătate, elaborează programe locale, organizează structurile sanitare, evidențele statistice pe probleme de sănătate, precum și de planificare și derulare a investițiilor finanțate de la bugetul de stat pentru sectorul de sănătate. Aceste autorități, prin serviciile de supraveghere medicală, coordonează, organizează, evaluează și participă la realizarea programelor naționale de sănătate ce se derulează în teritoriul arondat și exercită atribuții specifice de control în sănătatea publică, în domeniile de competență, prin personalul împuternicit de Ministerul Sănătății. ... 65. Structura organizatorică a direcției de sănătate publică județene și a municipiului București cuprinde departamente, servicii, birouri și compartimente funcționale, în funcție de numărul de posturi. ... 66. Astfel, potrivit structurii sale organizatorice, în cadrul direcției de sănătate publică județene și a municipiului București funcționează serviciul de control în sănătate publică ce este condus de un șef serviciu - inspector șef, cu pregătire profesională medic specialist/primar în specialitățile de igienă sau sănătate publică, ce are în responsabilitate și coordonare activitățile compartimentului pentru inspecție de mediu, aliment, muncă, colectivități de copii și radiații, respectiv compartimentul de control unități și servicii de sănătate din teritoriul administrativ, cu atribuțiile conferite, expres, prin art. 16 din regulamentul aprobat prin Ordinul nr. 1.078/2010. ... 67. În privința personalului direcției de sănătate publică județene, prin art. 5 alin. (3) din Ordinul nr. 1.078/2010 s-a prevăzut că acesta „este constituit din funcționari publici, precum și alte categorii de personal medico-sanitar și auxiliar sanitar care nu exercită prerogative de putere publică, respectiv personalul departamentului de supraveghere în sănătate publică (serviciile de supraveghere și control boli transmisibile, evaluarea factorilor de risc din mediul de viață și muncă, evaluarea și promovarea sănătății, respectiv laboratorul de diagnostic și investigare în sănătate publică) și personalul compartimentului administrativ și mentenanță - care sunt personal contractual“. ... 68. De asemenea, în conformitate cu alineatul (4) al aceluiași articol, „personalul încadrat în serviciul de control în sănătate publică are pregătire profesională superioară în medicină și confirmare în specialitățile medicale de igienă, medicina muncii, sănătate publică, respectiv asistenți medicali, cu studii postliceale sau superioare, precum și alt personal cu studii superioare a cărui pregătire profesională este necesară în desfășurarea activităților de control“. ... 69. Prin urmare, potrivit dispozițiilor legale sus-menționate, în cadrul direcțiilor de sănătate publică își desfășoară activitatea două categorii de personal: – personal contractual, respectiv personalul departamentului de supraveghere în sănătate publică (serviciile de supraveghere și control boli transmisibile, evaluarea factorilor de risc din mediul de viață și muncă, evaluarea și promovarea sănătății, respectiv laboratorul de diagnostic și investigare în sănătate publică) și personalul compartimentului administrativ și mentenanță și ... – funcționari publici, care exercită prerogative de putere publică, din această ultimă categorie făcând parte și conducătorul serviciului de control în sănătate publică (șef serviciu - inspector șef). ... ... 70. Chiar dacă pentru desfășurarea activităților de control sa impus, prin dispozițiile art. 5 alin. (4) din Ordinul nr. 1.078/2010, ca întreg personalul încadrat în serviciul de control în sănătate publică să aibă o anumită pregătire profesională, acest lucru nu imprimă semnificația că salarizarea funcționarilor publici din cadrul acestei structuri a direcției de sănătate publică - care exercită prerogative de control și au pregătirea profesională de medic în specialitățile de igienă, medicina muncii sau sănătate - ar trebui realizată în conformitate cu grilele aferente activității desfășurate în cadrul familiei ocupaționale de funcții bugetare „Sănătate și asistență socială“ din Legea-cadru nr. 153/2017, întrucât nu fac parte din categoria „personalului de specialitate din direcțiile de sănătate publică“, prevăzut în pct. 2 nota 1 capitolul I din anexa nr. II din Legea-cadru nr. 153/2017. ... 71. Pregătirea profesională superioară în medicină și confirmarea în specialitățile medicale se circumscriu unei condiții obligatorii pentru încadrarea în funcții a personalului din cadrul serviciului de control în sănătate publică, condiție intrinsec legată de competențele specifice ocupantului postului, deci și a posturilor ocupate de funcționarii publici cu atribuții de control din cadrul direcțiilor de sănătate publică, competențe care asigură atingerea scopului acestei structuri, relativ la implementarea și derularea programelor naționale de sănătate publică. ... 72. Or, această condiție de ocupare a funcției publice referitoare la nivelul de studii și specializare medicală este impusă și în cazul încadrării funcționarilor publici în funcția de conducere de șef serviciu control în sănătate publică, condiție ce este prevăzută în cuprinsul art. 16 din regulamentul aprobat prin Ordinul nr. 1.078/2010, respectiv de a avea pregătire profesională de medic specialist/primar în specialitățile de igienă sau sănătate publică. ... 73. Prin urmare, pregătirea profesională de medic în specialitățile de igienă, medicina muncii sau sănătate publică reprezintă o condiție obligatorie pentru ocuparea și exercitarea funcției publice de autoritate, respectiv de șef serviciu în cadrul acestei structuri de control a direcției de sănătate publică, și nu cea de medic. De altfel, condiția privind nivelul studiilor superioare în medicină și a confirmării unei anumite specializări medicale a fost evidențiată și în cuprinsul sesizării formulate de Curtea de Apel Craiova, care semnala că această condiție referitoare la pregătirea profesională a fost impusă prin ordinele emise de Agenția Națională a Funcționarilor Publici, prin care sa aprobat organizarea concursurilor pentru funcția publică de conducere de șef serviciu control în sănătate publică din cadrul direcțiilor de sănătate publică județene, funcție publică de conducere ocupată și de către contestatori. ... 74. Având în vedere categoria profesională din care fac parte, chiar dacă potrivit pct. 2 nota 1 capitolul I din anexa nr. II din Legea-cadru nr. 153/2017 „nivelul de salarizare prevăzut pentru unități clinice se aplică și personalului de specialitate din direcțiile de sănătate publică. (...)“, iar potrivit art. 27 alin. (1) din Legea nr. 95/2006 „activitatea de inspecție sanitară de stat se exercită de către personalul de specialitate împuternicit de instituțiile cu atribuții în domeniul inspecției sanitare de stat, conform normelor generale și specifice elaborate de către acestea și aprobate prin ordin al ministrului sănătății“, aceste prevederi legale nu vizează personalul care are calitatea de funcționar public din cadrul serviciului de control în sănătate publică, ci personalul contractual de specialitate medico-sanitar din direcțiile de sănătate publică care nu exercită prerogative de putere publică. ... 75. Prin urmare, în contextul normativ evocat, funcționarii publici cu atribuții de control și pregătire profesională superioară în medicină din cadrul direcțiilor de sănătate publică, care exercită prerogativele de putere publică, nu pot beneficia de același nivel de salarizare ca și personalul de specialitate medico-sanitar din unitățile clinice, stabilit potrivit anexei nr. II din Legea-cadru nr. 153/2017, coordonatele salarizării acestora impunându-se a fi realizate potrivit categoriei profesionale din care fac parte. ... 76. Relevant este faptul că regimul juridic al funcționarului public este unul statutar, reglementat prin lege organică, distinct de regimul juridic contractual al raporturilor de muncă al celorlalți salariați (cum ar fi, de pildă, cel al medicilor), întemeiat pe contractul individual de muncă și reglementat prin Legea nr. 53/2003 - Codul muncii, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Codul muncii). ... 77. Ceea ce definește funcția publică, potrivit art. 2 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, este „ansamblul atribuțiilor și responsabilităților, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor de putere publică de către administrația publică centrală, administrația publică locală și autoritățile administrative autonome“. Cum activitățile desfășurate de funcționarii publici implică exercitarea prerogativelor de putere publică, rezultă că elementele esențiale referitoare la nașterea, executarea și încetarea raporturilor de serviciu ale acestei categorii profesionale se referă, în mod intrinsec, la statutul acestora, reglementat prin normele speciale cuprinse în Legea nr. 188/1999 și, în completare, prin normele de dreptul muncii, în măsura în care nu contravin legislației specifice funcției publice (art. 117 din Legea nr. 188/1999). ... 78. Dată fiind specificitatea atribuțiilor și responsabilităților stabilite, în temeiul legii, în sarcina funcționarilor publici, prin dispozițiile art. 31 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 s-a prevăzut că „salarizarea funcționarilor publici se face în conformitate cu prevederile legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcționarii publici“, dispoziții care se completează cu cele înscrise în art. 162 alin. (3) din Codul muncii, în conformitate cu care „sistemul de salarizare a personalului din autoritățile și instituțiile publice finanțate integral sau în majoritate de la bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale și bugetele fondurilor speciale se stabilește prin lege (...)“. ... 79. Prin anexa nr. VIII din Legea-cadru nr. 153/2017 a fost reglementată salarizarea familiei ocupaționale de funcții bugetare „Administrație“, prevăzându-se la capitolul I lit. A pct. I și II salarizarea funcționarilor publici, context normativ în temeiul căruia stabilirea drepturilor salariale cuvenite personalului cu statut de funcționar public încadrat în serviciul de control în sănătate publică nu poate fi realizată - în lipsa unei dispoziții exprese contrare - potrivit dispozițiilor aplicabile altei familii ocupaționale din care nu face parte. Or, nota 1 pct. 2 capitolul I din anexa nr. II din Legea-cadru nr. 153/2017, potrivit căreia „nivelul de salarizare prevăzut pentru unități clinice se aplică și personalului de specialitate din direcțiile de sănătate publică(...)“ trebuie interpretată coroborat cu dispozițiile Ordinului nr. 1.078/2010, care nu stabilește o astfel de excepție în privința salarizării funcționarilor publici din cadrul serviciului de control în sănătate publică din direcțiile de sănătate publică. ... 80. Diferențierea clară între cele două categorii de personal care își desfășoară activitatea în cadrul direcțiilor de sănătate publică județene și a municipiului București este dată de atribuțiile exercitate, pe care dispozițiile legale o subliniază prin trimiterea la prerogativele de putere publică ce sunt exercitate de funcționarii publici, iar nu de alte categorii de personal medico-sanitar și auxiliar sanitar (care sunt personal contractual). Faptul că, în privința ambelor categorii de personal, dispozițiile art. 5 alin. (4) din Ordinul nr. 1.078/2010 impun condiția comună legată de pregătirea profesională în anumite specialități medicale, în vederea ocupării posturilor, nu poate crea identitate între categoriile de personal care să aibă drept consecință salarizarea funcționarilor publici în raport cu anexa nr. II - Familia ocupațională de funcții bugetare „Sănătate și asistență socială“. ... 81. De aceea, pregătirea profesională superioară în medicină și confirmarea în anumite specialități medicale impuse funcționarului public, ce implică în mod necesar exercițiul prerogativelor de putere publică în serviciul de control în sănătate publică, conform art. 5 alin. (4) din Ordinul nr. 1.078/2010, nu modifică statutul funcției publice ocupate la nivelul structurii din direcțiile de sănătate publică, cunoștințele de specialitate fiind necesare tocmai în vederea exercitării funcției ocupate, în conformitate cu atribuțiile și responsabilitățile cu caracter specific ce rezidă din actul administrativ de numire, din fișa postului, dar și din activitatea specifică structurii din care face parte funcționarul public. ... 82. Ceea ce tind reclamanții este ca, pe calea unei interpretări a legii, în sensul pe care îl susțin în acțiune, să obțină o modificare, pe cale jurisprudențială, a dispozițiilor normative aplicabile situației lor juridice. ... 83. Stabilirea sistemului de salarizare aferent este însă atributul exclusiv al legiuitorului, singurul în măsură să aprecieze criteriile legale pe baza cărora se fundamentează un anumit sistem de încadrare într-o anumită categorie profesională. ... 84. Sub acest aspect, se impune a se sublinia că instanța de contencios constituțional a constatat (spre exemplu, prin Decizia nr. 818 din 3 iulie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 537 din 16 iulie 2008) neconstituționalitatea unor prevederi susceptibile de a genera depășirea competențelor instanțelor judecătorești în detrimentul autorității legiuitoare. ... ... ...