Decizia ÎCCJ nr. 37/2019 (HP)Punctul IV

IV. Punctul de vedere al titularului sesizării cu privire la dezlegarea chestiunilor de drept 20. Potrivit încheierii de sesizare, opinia completului de judecată al Tribunalului Suceava - Secția I civilă asupra celor 4 chestiuni de drept invocate este următoarea: ... 21. Conform prevederilor art. 29 alin. (2) din Legea nr. 1/2000, pentru a beneficia de reconstituirea dreptului de proprietate, unitatea de cult trebuie să probeze că fondul bisericesc al cultului de care aparține a avut calitatea de proprietar asupra terenului cu vegetație forestieră, ce face obiectul reconstituirii. ... 22. Potrivit prevederilor art. 6 alin. (1) din Legea nr. 1/2000, „(1) La stabilirea, prin reconstituire, a dreptului de proprietate pentru terenurile agricole și forestiere, în conformitate cu prevederile prezentei legi, comisiile comunale, orășenești, municipale și comisiile județene, constituite potrivit legii, vor verifica în mod riguros existența actelor doveditoare prevăzute la art. 9 alin. (5) din Legea nr. 18/1991, republicată, precum și pertinența, verosimilitatea, autenticitatea și concludența acestor acte, ținându-se seama și de dispozițiile art. 11 alin. (1) și (2) din aceeași lege“. ... 23. Această rigurozitate a înscrisurilor doveditoare se impune a fi respectată, în primul rând, de către petentă, care avea obligația de a le anexa cererii de reconstituire, conform prevederilor art. 12 alin. (3) din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 131/1991, potrivit cărora „La cerere se vor anexa: acte de proprietate, certificat de moștenitor, hotărâre judecătorească, dacă există, în toate cazurile certificat de naștere, certificat de deces al autorului în cazul moștenitorilor, precum și orice alte acte din care să rezulte dreptul de proprietate asupra terenului solicitat.“ Rezultă, astfel, clar și neechivoc, că petenta avea obligația de a proba cu înscrisuri dreptul de proprietate al cultului religios, încă de la demararea procedurii de reconstituire, odată cu depunerea cererii de reconstituire. ... 24. Verificarea cu rigurozitate a înscrisurilor doveditoare revine ulterior, ca obligație, comisiilor de aplicare a legislației fondului funciar, conform atribuțiilor legale în materie, respectiv, în prima etapă, comisiei locale de fond funciar, iar, în a doua etapă, comisiei județene de fond funciar. ... 25. Chestiunea de drept ce se solicită a fi dezlegată constituie interpretarea acestor dispoziții legale, prin prisma prevederilor art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale (Convenția). ... 26. Instanța de trimitere apreciază că unitatea de cult petentă se bucură de un „bun“ în sensul prevederilor art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenție, văzând că a beneficiat de reconstituirea dreptului de proprietate, în temeiul deciziei administrative a comisiei județene de stabilire a dreptului de proprietate, urmată de emiterea titlului de proprietate. Aceste aspecte se coroborează cu împrejurarea că petenta a folosit și a exploatat terenul pădure timp de 13 ani, până la contestarea titlului său de proprietate în instanță, exercitând, în acest interval de timp, toate prerogativele dreptului de proprietate. ... 27. Rămâne de examinat dacă ingerința în folosința „bunului“, în sensul analizat mai sus, este justificată, ceea ce impune respectarea a trei condiții: legalitatea măsurii, intervenirea unei cauze de „utilitate publică“ și respectarea exigenței de proporționalitate, ceea ce semnifică menținerea unui just echilibru între cerințele de interes general ale comunității și imperativele apărării drepturilor fundamentale ale individului, astfel cum rezultă din jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului (Cauza Brumărescu împotriva României, Cauza Străin și alții împotriva României). ... 28. Instanța de sesizare apreciază că este dată legalitatea măsurii, pentru constatarea nulității absolute a titlului de proprietate invocându-se incidența prevederilor art. III alin. (1) lit. a) pct. (vi) din Legea nr. 169/1997, conform cărora sunt lovite de nulitate absolută, potrivit dispozițiilor legislației civile, aplicabile la data încheierii actului juridic, actele de reconstituire a dreptului de proprietate asupra unor terenuri forestiere pentru persoanele care nu au deținut anterior în proprietate astfel de terenuri. ... 29. Trebuie avute în vedere și dispozițiile legale de drept comun ce reglementează regimul juridic al nulităților absolute. Astfel, nulitatea absolută a actelor juridice operează în cazul încălcării unor norme legale imperative, aceasta retroactivează, lipsind în totalitate de efecte juridice respectivul act juridic. Cazurile de nulitate absolută sunt uneori expres prevăzute de lege, însă alteori nulitatea este virtuală, rezultând implicit din textul de lege. Așadar, pentru ca un act juridic să fie sancționat cu nulitate absolută nu este necesar ca această sancțiune să fie menționată expres printr-o dispoziție a legii. De regulă, normele imperative atrag, în cazul nerespectării lor, sancțiunea nulității absolute față de scopul urmărit de acestea, anume ocrotirea unui interes general. ... 30. Reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor forestiere este reglementată, în mod evident, de norme imperative, de ordine publică, întrucât protejează un interes general și nu permit abateri de la conduita impusă (art. 24 și următoarele din Legea nr. 1/2000). Se are în vedere și faptul că terenurile cu vegetație forestieră constituie bunuri de interes național, conform prevederilor art. 4 alin. 1 din Legea nr. 26/1996. ... 31. Prin urmare, s-a apreciat că suntem în prezența unei cauze de „utilitate publică“, impunându-se respectarea unor norme imperative, de ordine publică, astfel cum s-a argumentat mai sus. ... 32. În continuare, instanța de sesizare a arătat că rămâne de examinat asigurarea raportului de proporționalitate, sub acest aspect, având, pe de o parte: a) buna-credință a petentei, prezumată legal, care constituie o modalitate de dobândire a dreptului de proprietate în cazuri expres prevăzute de lege și alăturat altor condiții legale (de exemplu, în cazul uzucapiunii); ... b) culpa comisiilor de fond funciar, cu ocazia emiterii titlului de proprietate, raportat la verificările ce le reveneau, conform prevederilor art. 6 alin. (1) din Legea nr. 1/2000; ... c) trecerea a 13 ani de la emiterea titlului de proprietate, până la formularea acțiunii de constatare a nulității absolute a acestuia, timp în care petenta a exercitat nestingherită toate prerogativele dreptului de proprietate. ... ... 33. Pe de altă parte, se evidențiază următoarele: a) culpa unității de cult petente, raportat la prevederile art. 12 alin. (3) din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 131/1991, care nu a depus niciun act doveditor, conform documentațiilor înaintate de comisiile de fond funciar, aceasta având obligația de a depune înscrisurile doveditoare odată cu demararea procedurii de reconstituire, prin depunerea cererii de reconstituire; ... b) terenurile cu vegetație forestieră beneficiază de un regim juridic special, distinct de terenurile cu altă categorie de folosință. Acestea constituie bunuri de interes național, conform prevederilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 26/1996, ceea ce semnifică faptul că reprezintă bunuri de interes general, interes ce trebuie să prevaleze; ... c) în cauză se invocă un caz de nulitate absolută a titlului de proprietate al unității de cult petente, fiind vorba de cea mai drastică sancțiune juridică ce poate afecta un drept. Regulile care guvernează regimul juridic al nulității absolute sunt următoarele: aceasta poate fi invocată de oricine justifică interes; nulitatea absolută poate fi invocată oricând, pe cale de acțiune sau de excepție, fiind deci imprescriptibilă; în principiu, nulitatea absolută nu poate fi acoperită prin confirmare, excepțiile fiind expres și limitativ prevăzute de lege (de exemplu, art. 1.010 din Codul civil, art. 303 din Codul civil). Această a treia regulă este consecința inerentă a primelor două și se explică prin caracterul general al interesului ocrotit de norma juridică; ... d) petenta a folosit și exploatat suprafața de 30 de ha pădure timp de 13 ani, exercitând în plenitudine prerogativele dreptului de proprietate, rezultând, în beneficiul său, un activ patrimonial important față de valoarea economică deosebită a pădurilor. ... ... 34. Punând în balanță cele două categorii de argumente mai sus arătate, instanța de trimitere a constatat că nu rezultă impunerea unei sarcini speciale și exorbitante în privința petentei. De asemenea, se poate considera și că aceasta a fost despăgubită, raportat la argumentele din prima categorie, prin încasarea beneficiilor materiale generate de folosirea și exploatarea timp de 13 ani a suprafeței de 30 ha pădure. Aceste despăgubiri pot fi considerate un just remediu material pentru neregularitățile din procedura de reconstituire, imputabile instituțiilor statului. ... 35. Prin evidențierea celor două categorii de argumente instanța de trimitere a avut ca scop o expunere echilibrată, nepărtinitoare, care să prezinte argumentele favorabile fiecărei părți. De asemenea, a arătat că se urmărește a se asigura particularizarea impusă de solicitarea de dezlegare a unor chestiuni de drept de către instanța supremă, pentru justa apreciere în drept raportat la jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, care este foarte nuanțată și particularizată și impune stabilirea unui grad foarte ridicat de similaritate. Mai mult, cele două categorii de argumente se regăsesc și în celelalte cauze similare, existând deci un risc major de a se genera practică judiciară neunitară. Repetitivitatea acestora asigură cerința abstractizării chestiunilor de drept sesizate, specifică prezentei proceduri. ... 36. Interpretarea unor norme juridice prin prisma prevederilor Curții Europene a Drepturilor Omului constituie, în mod evident, o chestiune de drept, iar raportarea la prevederile Convenției impune relevarea circumstanțelor esențiale ale cauzei, în absența cărora nu se poate asigura cerința de proporționalitate mai sus arătată. ... 37. În niciun caz, prin prezenta sesizare, nu se solicită aprecieri asupra situației de fapt, care, de altfel, este simplă, clară și necontestată. Instanța de sesizare a arătat că, în mod greșit, apelanta susține că se solicită dezlegări asupra situației de fapt: nicio parte nu contestă nedepunerea actelor doveditoare odată cu cererea de reconstituire, nici trecerea a 13 ani de la emiterea titlului de proprietate, nici folosirea și exploatarea terenului cu vegetație forestieră în acest interval de timp etc. ... 38. Cu privire la cea de-a doua chestiune din întrebarea prealabilă, instanța de sesizare a arătat că dispozițiile art. 29 alin. (3^1) din Legea nr. 1/2000 prevăd expres că este vorba de terenurile ce au aparținut în proprietatea, înzestrarea, folosința sau administrarea unităților de cult, ca subiecte de drept individuale, întrucât legiuitorul utilizează expresiile „care au avut“, respectiv „pe care le-au avut“ cu referire directă la unitățile de cult. Aceasta reprezintă interpretarea logico-gramaticală a textului legal, prin analiza morfologică și sintactică a dispozițiilor legale, precum și a raționamentelor logice. ... 39. Recurgând la interpretarea sistematică, prin care se determină înțelesul unei norme juridice în funcție de locul pe care îl ocupă în cadrul actului normativ din care face parte, coroborat cu celelalte dispoziții ale acestuia, se rețin următoarele: prevederile art. 29 alin. (3^1) din Legea nr. 1/2000 sunt redate după prevederile art. 29 alin. (2) din aceeași lege, care anterior a reglementat deja reconstituirea dreptului de proprietate prin valorificarea drepturilor deținute de cultul religios din care unitatea de cult face parte. Rezultă că drepturile aparținând cultului religios au fost expres reglementate în art. 29 alin. (2) , iar dacă legiuitorul le-ar fi avut în vedere și în contextul art. 29 alin. (3^1), în mod logic, ar fi făcut vorbire și în cadrul acestui alineat de cultul religios, astfel cum a procedat la alin. (2) . Nu este permis interpretului a adăuga la textul legal. ... 40. Dispozițiile art. 29 alin. (3^1) din Legea nr. 1/2000 fac trimitere la structurile de cult prevăzute la alin. (2) . Această trimitere are rolul de a determina care categorie de unități de cult este beneficiara acestor dispoziții legale, impunându-le, în prealabil, formalitatea constituirii legale, nu extinde drepturile care pot fi valorificate în contextul acestor dispoziții legale, drepturi pe care le reglementează, expres și clar, după această trimitere la prevederile alin. (2) . ... 41. Prevederile art. 72 introduse prin Hotărârea Guvernului nr. 180/2000 pentru modificarea și completarea Regulamentului privind procedura de constituire, atribuțiile și funcționarea comisiilor pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor, a modelului și modului de atribuire a titlurilor de proprietate, precum și punerea în posesie a proprietarilor, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 131/1991, invocate de unitatea de cult, fac vorbire, într-adevăr, de bunurile fondului bisericesc al cultului de care aparțin unitățile de cult, însă sunt restrictive, referindu-se exclusiv la cele deținute în proprietate de acesta. Astfel, aceste prevederi legale asigură punerea în aplicare a prevederilor art. 29 alin. (2) din Legea nr. 1/2000, nu a prevederilor art. 29 alin. (3^1) din Legea nr. 1/2000. De altfel, prevederile regulamentare nu ar putea extinde domeniul de aplicare a legii, având o forță juridică inferioară acesteia. ... 42. Referitor la cea de-a treia chestiune, calitatea de „proprietar util“ a fost invocată, ca apărare, în memoriul de apel, fiind considerată suficientă pentru reconstituirea dreptului de proprietate în unele decizii ale Tribunalului Suceava - Secția I civilă. ... 43. Prevederile art. 29 alin. (2) din Legea nr. 1/2000 se referă, în mod expres, la fostele proprietăți ale fondului bisericesc al cultului religios din care face parte unitatea de cult petentă, stipulându-se „dacă acesta a avut în proprietate terenuri forestiere“. ... 44. Proprietatea este dreptul unei persoane de a se bucura și de a dispune de un lucru, în mod exclusiv și absolut, însă în limitele legii. Atributele dreptului de proprietate sunt: posesia („ius utendi“), folosința („ius fruendi“) și dreptul de dispoziție („ius abutendi“). Deci, dreptul de folosință constituie doar una dintre prerogativele proprietății, astfel că nu se poate stabili o relație de echivalență între cele două noțiuni juridice, proprietate, respectiv folosință. ... 45. Noțiunea de „proprietar util“ sau „proprietate utilă“ nu este reglementată de legislația de fond funciar, nici în contextul prevederilor Legii fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 18/1991), nici prin dispozițiile Legii nr. 1/2000, ale căror stipulații fac obiect de dezbatere în prezenta cauză. ... 46. Aceste noțiuni juridice erau reglementate de Codul civil austriac, în contextul căruia proprietatea asupra unui bun imobiliar putea fi împărțită între „proprietarul direct“ (care avea drept asupra substanței lucrului) și „proprietarul util“ (care exercita un drept de folosință), dar nu au fost preluate de legislația de fond funciar, sub imperiul căreia se desfășoară prezentul litigiu, nefiind reglementate de această legislație. Astfel, acestea nu pot fi valorificate prin prisma prevederilor art. 29 alin. (2) din Legea nr. 1/2000. ... 47. Dispozițiile Codului civil austriac, respectiv ale legislației de fond funciar, ultima intrată în vigoare începând cu anul 1991, constituie regimuri juridice diferite, care nu s-au intersectat nici din punctul de vedere al perioadei de timp în care s-au aflat în vigoare. ... 48. Astfel, nu pot fi „împrumutate“ noțiuni juridice dintr-o legislație anterioară, la care dispozițiile Legii nr. 1/2000 nu fac trimitere, în caz contrar fiind în prezența unei „lex tertia“, ce nu poate fi stabilită pe cale judiciară. ... 49. Când legiuitorul a dorit să valorifice un simplu drept de folosință, în contextul legislației de fond funciar, a prevăzut dispoziții exprese în acest sens [de exemplu, art. 19, art. 24 alin. (1) , art. 36 alin. (2) din Legea nr. 18/1991], acestea fiind de strictă interpretare, întrucât regula în materie de fond funciar este retrocedarea fostelor proprietăți pe calea reconstituirii dreptului de proprietate. ... 50. De altfel, sub imperiul legislației de fond funciar, valorificarea unui drept de folosință se circumscrie constituirii unui drept de proprietate. În schimb, reconstituirea dreptului de proprietate presupune preexistența unui drept de proprietate deplin [art. 8 alin. (1) și (2) din Legea nr. 18/1991, art. 11 alin. (1) din Legea nr. 18/1991]. ... 51. În contextul prevederilor art. 29 din Legea nr. 1/2000, când legiuitorul a înțeles să permită valorificarea unui simplu drept de folosință, a utilizat noțiuni distincte de dreptul de proprietate, de exemplu, drept de administrare sau înzestrare [art. 29 alin. (3^1) din Legea nr. 1/2000]. Se impune a se da eficiență principiului conform căruia interpretului nu îi este permis a adăuga la lege. ... 52. Cu privire la ultima chestiune din sesizare, instanța de trimitere a arătat că reconstituirea dreptului de proprietate are loc „la cerere“, conform prevederilor art. 8 alin. (3) din Legea nr. 18/1991, fiind o materializare a principiului disponibilității, în materia fondului funciar. Cu alte cuvinte, reconstituirea dreptului de proprietate nu este luată în calcul din oficiu și se circumscrie pretențiilor formulate de petent, exprimate în cererea de reconstituire. ... 53. Alineatul (3^1) al art. 29 din Legea nr. 1/2000 a fost introdus prin Legea nr. 400/2002 și deci nu era în vigoare la momentul formulării cererii de reconstituire la data de 2 martie 2000, de esență fiind și respectarea principiului neretroactivității legii. ... 54. Este de reținut că hotărârea de validare a dreptului de proprietate a comisiei județene de fond funciar a intervenit după intrarea în vigoare a dispozițiilor alin. (3^1) al art. 29 din Legea nr. 1/2000. ... 55. În acest caz, de esență este aplicarea regulilor de tehnică legislativă, fiind importante, sub acest aspect, eventualele dispoziții tranzitorii. Acestea cuprind măsurile ce se instituie cu privire la derularea raporturilor juridice născute în temeiul vechii reglementări, care urmează să fie înlocuită de noul act normativ. ... 56. Conform prevederilor art. 54 alin. (2) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 24/2000), dispozițiile tranzitorii trebuie să asigure, pe o perioadă determinată, corelarea celor două reglementări, astfel încât să se evite retroactivitatea noului act normativ sau conflictul între norme succesive. ... 57. Prevederile Legii nr. 400/2002 nu cuprind dispoziții tranzitorii care să permită aplicarea automată a acestora și în cazul cererilor de reconstituire nesoluționate până la intrarea în vigoare a acesteia. ... 58. Principiul aplicării imediate a legii civile noi vizează faptele juridice și efectele în curs de producere. În cauză, acesta trebuie circumscris și corelat cu respectarea principiului disponibilității. Cu alte cuvinte, văzând că reconstituirea dreptului de proprietate are loc „la cerere“ și în limitele pretențiilor din această cerere, aplicarea dispozițiilor legale noi va avea loc „la cerere“, cu respectarea simetriei corespunzătoare, fiind hotărâtor a stabili dacă petenta s-a prevalat, în fața comisiilor de fond funciar, de noile dispoziții legale. ... 59. Unitatea de cult petentă avea posibilitatea să invoce, deci, după intrarea în vigoare a prevederilor Legii nr. 400/2002, ca temei de drept, prevederile art. 29 alin. (3^1) din Legea nr. 1/2000, care, în acest caz, văzând nesoluționarea cererii sale de reconstituire până la acel moment, ar fi fost analizate, în mod suplimentar, în favoarea sa, alături de prevederile art. 29 alin. (2) din Legea nr. 1/2000. Este vorba de un demers facil de realizat, constând într-o cerere precizatoare ulterioară, conform modificărilor legale intervenite, toate persoanele având obligația de a cunoaște intrarea lor în vigoare (nemo censetur ignorare legem). ... ...