Decizia ÎCCJ nr. 16/2019 (RIL)Punctul IV

IV. Obiectul recursului în interesul legii. Orientările jurisprudențiale divergente 8. În practica instanțelor din raza Curții de Apel București, interpretarea și aplicarea prevederilor art. 21 alin. (3) din Legea nr. 165/2013 în dosarele având ca obiect soluționarea pe fond a notificării în temeiul dispozițiilor art. 35 alin. (2) raportat la art. 33 din Legea nr. 165/2013 nu se realizează unitar, instanțele pronunțându-se diferit asupra cererilor reclamanților privind înaintarea dosarului administrativ direct către Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor, situația premisă fiind următoarea: ... 9. Prin cererile înregistrate pe rolul Tribunalului București, reclamanții au solicitat instanței ca, în contradictoriu cu pârâtul Municipiul București prin primarul general, să soluționeze pe fond notificarea pe care au formulat-o în baza Legii nr. 10/2001, în sensul restituirii în natură sau propunerii de măsuri reparatorii prin echivalent, stabilirea despăgubirilor urmând să fie făcută în conformitate cu dispozițiile Legii nr. 165/2013, și să oblige pârâtul la emiterea unei dispoziții, precum și să trimită dosarul la Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor în vederea stabilirii întinderii măsurilor compensatorii, în conformitate cu Legea nr. 165/2013. ... 10. În primă instanță, Tribunalul București a admis acțiunea, a constatat calitatea reclamanților de persoane îndreptățite la măsuri compensatorii prin puncte pentru imobilul ce face obiectul notificării, a obligat pârâtul să emită în favoarea reclamantului dispoziție cu propunere de acordare a măsurilor compensatorii prin puncte pentru imobilul preluat abuziv de stat și să transmită dosarul administrativ către Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor, în vederea emiterii deciziei de compensare. ... 11. În motivare s-a reținut că notificarea nu a fost soluționată de entitatea învestită nici în noile termene stabilite prin art. 33 din Legea nr. 165/2013, motiv pentru care s-a constatat că devin incidente dispozițiile art. 35 alin. (2) și (3) din Legea nr. 165/2013, potrivit cărora, în cazul în care entitatea învestită de lege nu emite decizia în termenele prevăzute la art. 33, persoana care se consideră îndreptățită se poate adresa instanței judecătorești în termen de 6 luni de la expirarea termenelor prevăzute de lege pentru soluționarea cererilor, instanța judecătorească pronunțându-se asupra existenței și întinderii dreptului de proprietate și dispunând restituirea în natură sau, după caz, acordarea de măsuri reparatorii în condițiile prezentei legi. ... 12. În analiza condițiilor prevăzute de Legea nr. 10/2001, tribunalul a apreciat că reclamantul are calitatea de persoană îndreptățită la măsuri compensatorii prin puncte pentru imobilul ce face obiectul notificării și a obligat pârâtul să emită în favoarea reclamantului dispoziție cu propunere de acordare a măsurilor compensatorii prin puncte pentru acest imobil. ... 13. În temeiul dispozițiilor art. 21 alin. (1) și (2) din Legea nr. 165/2013 și întrucât soluționarea notificării a intervenit pe cale judecătorească, prima instanță a constatat că nu se mai impune controlul de legalitate la care face trimitere art. 21 alin. (3) din Legea nr. 165/2013, motiv pentru care a obligat pârâtul să transmită dosarul administrativ privind imobilul către Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor în vederea emiterii deciziei de compensare. ... 14. Împotriva acestei sentințe a declarat apel pârâtul Municipiul București prin primarul general, arătând că în mod greșit a fost obligat să trimită dosarul administrativ împreună cu hotărârea judecătorească pronunțată direct către Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor, deoarece are obligația legală, conform art. 21 alin. (3) din Legea nr. 165/2013, de a înainta dosarul administrativ la prefect, în vederea exercitării controlului de legalitate de către acesta. Soluțiile jurisprudențiale diferite: ... 15. Într-o primă orientare jurisprudențială, instanța de apel a admis apelul, a schimbat parțial sentința atacată, în sensul că a respins cererea reclamantului de obligare a pârâtului de a înainta dispoziția emisă și dosarul administrativ direct către Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor, ca neîntemeiată, și a păstrat în rest dispozițiile sentinței. Curtea de apel a constatat că este întemeiat motivul de apel invocat de apelantul-pârât Municipiul București, ce vizează cererea prin care s-a solicitat obligarea acestuia la trimiterea dosarului administrativ direct către Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor. În acest sens s-a arătat că, potrivit dispozițiilor art. 21 alin. (3) din Legea nr. 165/2013, dosarul administrativ trebuie însoțit de avizul de legalitate al instituției prefectului, astfel că este necesar ca, înainte de a ajunge la Secretariatul Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor, dosarul administrativ, însoțit de toate înscrisurile menționate la art. 21 din Legea nr. 165/2013, să fie înaintat instituției prefectului. Instanța de apel a învederat că, în situația în care decizia de propunere a măsurilor reparatorii prin echivalent a fost emisă în baza unei hotărâri judecătorești, cum este cazul și în speța de față, controlul de legalitate al instituției prefectului nu va putea viza legalitatea acestei decizii, opunându-se în acest sens autoritatea de lucru judecat a hotărârii judecătorești în baza căreia s-a emis respectiva decizie. Controlul de legalitate poate viza numai respectarea restului dispozițiilor art. 21 din Legea nr. 165/2013, iar nu modul de soluționare în fond a notificării. Deși legalitatea acordării măsurilor reparatorii a fost verificată de instanțe și nu mai poate face obiectul unei cenzuri a organului administrativ (prefectul), totuși controlul de legalitate al prefectului este mai larg, întrucât nu vizează numai verificarea acordării măsurilor reparatorii, ci se extinde și asupra altor aspecte administrative legate de înaintarea dosarului către comisie, precum și asupra conformității dispoziției emise de primarul general cu cele stabilite prin hotărârea judecătorească, aspecte suplimentare celor care privesc strict soluționarea pe fond a notificării de către instanță. Un alt argument în favoarea acestei interpretări este acela că instanța nu poate crea o procedură paralelă cu cea reglementată de art. 21 alin. (3) din Legea nr. 165/2013, cu atât mai mult cu cât o astfel de procedură ar determina un regim discriminatoriu în raport cu alte situații similare, având în vedere că soluționarea dosarelor de către Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor se face în ordinea înregistrării lor la Secretariatul Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor. Prin urmare, pe lângă prioritatea legală de care dosarul reclamanților urmează să beneficieze în baza art. 34 alin. (5) lit. b) din Legea nr. 165/2013, prin trimiterea dosarului direct către Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor, cu omiterea unei etape din circuitul legal, dosarul ar primi și o prioritate neprevăzută de lege, întrucât ar ajunge să fie înregistrat la Secretariatul Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor înaintea altor dosare aflate în situații similare. Un alt argument în favoarea acestei interpretări este acela că prima instanță nu a dispus ea însăși acordarea măsurilor reparatorii direct, în aplicarea Deciziei nr. XX/2007 pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție - Secțiile Unite în recurs în interesul legii, ci a obligat pârâtul să emită o dispoziție administrativă în sensul celor constatate de instanță. ... 16. În cea de-a doua orientare jurisprudențială, instanța de apel a respins ca nefondat apelul declarat de apelantul-pârât Municipiul București prin primarul general împotriva sentinței de fond prin care Tribunalul București a admis cererea formulată de reclamant, a dispus obligarea pârâtului Municipiul București prin primarul general să emită în favoarea acestuia dispoziție cu propunere de acordare a măsurilor compensatorii prin puncte pentru imobilul notificat și a dispus obligarea pârâtului să înainteze dispoziția mai sus menționată, împreună cu dosarul administrativ, către Secretariatul Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor. S-a arătat că tribunalul a făcut o corectă aplicare în cauză a dispozițiilor art. 21 alin. (3) din Legea nr. 165/2013, atât timp cât controlul de legalitate a fost efectuat de către instanța de judecată, iar un nou control de legalitate efectuat de către prefect este inadmisibil și în contra acelor dispoziții din Legea nr. 554/2004 potrivit cărora prefectul exercită controlul de legalitate doar asupra dispozițiilor emise exclusiv în procedura administrativă, iar nu și în procedura judiciară. Astfel, din examinarea dispozițiilor art. 21 alin. (1) și (3) din Legea nr. 165/2013 reiese că legiuitorul a avut în vedere cele două modalități în care poate fi soluționată pe fond o notificare formulată în baza Legii nr. 10/2001: la alin. (1) al art. 21 a prevăzut că acele dispoziții emise de entitățile învestite de lege, în faza judiciară, ca act de executare a unei hotărâri judecătorești ce conține obligația pârâtului de a propune reclamantului acordarea de măsuri compensatorii - cum este și dispoziția ce va fi emisă de pârât în executarea hotărârii judecătorești -, se transmit Secretariatului Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor, împreună cu toată documentația care a stat la baza emiterii acesteia (deci, împreună cu hotărârea judecătorească pusă în executare prin emiterea dispoziției), în timp ce alin. (3) din art. 21 se ocupă de situația dispozițiilor emise de entitățile învestite în faza administrativă a procedurii reglementate de Legea nr. 10/2001, prevăzând că numai aceste dispoziții, ca acte administrative, pot face obiectul controlului de legalitate exercitat de prefect, în conformitate cu dispozițiile art. 11 din legea contenciosului administrativ. Prin urmare, critica potrivit căreia apelantul-pârât Municipiul București are obligația legală de a înainta dosarul administrativ Instituției Prefectului Municipiului București în vederea verificării legalității actului emis și emiterii avizului de legalitate a fost înlăturată ca nefondată, deoarece s-a apreciat că o asemenea modalitate de soluționare ar echivala cu încălcarea atribuțiilor puterii judecătorești și admiterea ideii conform căreia legalitatea unei hotărâri judecătorești ar putea fi verificată și pe cale administrativă de către prefect, iar nu doar prin intermediul căilor de atac prevăzute de lege. Este de necontestat faptul că în cauză nu este vorba despre ipoteza soluționării notificării în procedura administrativă de către o autoritate administrativă publică locală, ci despre soluționarea notificării în procedura judiciară - situație în care s-a apreciat că dosarul administrativ se înaintează în mod direct Secretariatului Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor. Prefectul exercită controlul de legalitate asupra dispozițiilor autorităților administrației publice locale, deci asupra dispozițiilor entităților învestite cu soluționarea notificărilor emise în faza administrativă, iar nu și asupra dispozițiilor autorităților administrației publice locale ce sunt emise în executarea unei hotărâri judecătorești prin care instanța de judecată a soluționat pe fond notificarea persoanelor îndreptățite, în conformitate cu dispozițiile art. 35 alin. (3) din Legea nr. 165/2013 și cu Decizia în recurs în interesul legii nr. XX/2007 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secțiile Unite. De asemenea, s-a reținut că legalitatea unei hotărâri judecătorești poate fi verificată doar prin intermediul căilor de atac prevăzute de lege. Or, exercitarea controlului de legalitate de către prefect asupra dispoziției emise în executarea hotărârii judecătorești care a soluționat fondul notificării ar echivala cu o veritabilă cale de atac împotriva hotărârii judecătorești, ceea ce este inadmisibil conform cadrului constituțional (art. 123 din Constituția României, revizuită) și legal (Legea nr. 340/2004 și Legea nr. 554/2004), care reglementează atribuțiile prefectului. Un alt argument în favoarea acestei interpretări este acela că, potrivit Deciziei nr. XX/2007, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Secțiile Unite în recurs în interesul legii, s-a stabilit cu putere obligatorie, în aplicarea dispozițiilor art. 26 alin. (3) din Legea nr. 10/2001, că instanțele judecătorești sunt competente să soluționeze pe fond nu numai contestațiile formulate împotriva deciziei/dispoziției de respingere a cererilor prin care s-a solicitat restituirea imobilelor preluate în mod abuziv, ci și acțiunea persoanei îndreptățite în cazul refuzului nejustificat al entității deținătoare de a răspunde la notificarea părții interesate. Prin urmare, o astfel de hotărâre pronunțată de instanța de judecată, prin care s-a stabilit calitatea de persoană îndreptățită, în sensul legii speciale, nu poate fi supusă controlului de legalitate al unui organ administrativ, ci doar cenzurii instanței ierarhic superioare, în cadrul căilor de atac reglementate de lege. Prima instanță a analizat pe fond notificarea formulată de reclamantă, procedând conform dispozițiilor Deciziei nr. XX/2007, și a avut în vedere, la soluționarea pricinii, toate înscrisurile care probează dreptul de proprietate asupra imobilului notificat, preluarea abuzivă, precum și calitatea de persoană îndreptățită, subrogându-se unității deținătoare cât privește soluționarea notificării. Prin urmare, întregul control de legalitate a fost efectuat de către instanța de judecată, curtea de apel apreciind că nu sunt incidente dispozițiile art. 21 alin. (3) din Legea nr. 165/2013 privind controlul de legalitate al prefectului, care privesc doar deciziile/dispozițiile emise în procedura administrativă. S-a reținut că aceste prevederi legale sunt aplicabile doar în ipoteza soluționării notificării pe cale administrativă, și nu în situația în care controlul de legalitate a fost realizat de instanța de judecată. Cum hotărârea judecătorească pronunțată în cauză ține loc de dispoziție administrativă, se impune ca transmiterea notificării și a dosarului administrativ să se facă direct către Secretariatul Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor. S-a mai considerat că ar fi afectat principiul securității raporturilor juridice din perspectiva dreptului la un proces echitabil în fața unei instanțe, garantat de art. 6 paragraful 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale (C.E.D.O.), care trebuie interpretat în lumina preambulului Convenției, care enunță preeminența dreptului ca element de patrimoniu comun al statelor contractante. Unul dintre elementele fundamentale ale preeminenței dreptului este principiul securității raporturilor juridice, care înseamnă - între altele - că o soluție definitivă a oricărui litigiu nu trebuie rediscutată (Cauza Brumărescu împotriva României). Nici măcar Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor, care, în baza art. 17 alin. (1) lit. a) și art. 21 alin. (5) și (8) din Legea nr. 165/2013, are printre atribuții verificarea dosarelor (din punctul de vedere al existenței dreptului persoanei care se consideră îndreptățită la măsuri reparatorii), evaluarea întregului dosar administrativ și validarea sau invalidarea deciziei entității învestite de lege, nu i se acceptă exercitarea acestor atribuții, în cazul în care deciziile sunt emise în baza unor hotărâri judecătorești definitive, prin care instanțele s-au pronunțat asupra calității de persoană îndreptățită și asupra întinderii dreptului de proprietate. Această constatare rezultă din Decizia Curții Constituționale nr. 686 din 26 noiembrie 2014 , prin care, în urma admiterii unei excepții de neconstituționalitate, s-a constatat că dispozițiile art. 17 alin. (1) lit. a) și art. 21 alin. (5) și (8) din Legea nr. 165/2013 nu se aplică deciziilor/dispozițiilor entităților învestite cu soluționarea notificărilor emise în executarea unor hotărâri judecătorești prin care instanțele s-au pronunțat irevocabil/definitiv asupra calității de persoană îndreptățită și asupra întinderii dreptului de proprietate. În considerentele deciziei, Curtea Constituțională a constatat că reglementarea în sarcina Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor și a secretariatului acesteia a competenței de reexaminare a existenței dreptului persoanei îndreptățite la măsuri reparatorii și, în consecință, de a valida/invalida în tot sau în parte deciziile emise de entitățile învestite care conțin propunerea de acordare de măsuri compensatorii și cuantumul despăgubirilor, în cazul în care aceste aspecte au fost stabilite deja printr-o hotărâre judecătorească, echivalează cu instituirea unei noi căi de atac și, implicit, a unui sistem concurent cu sistemul instanțelor judecătorești în ceea ce privește înfăptuirea justiției. Prin urmare, pentru identitate de rațiune, în ipoteza în care decizia emisă de entitatea învestită de lege, care conține propunerea de acordare de măsuri compensatorii, a fost dată în executarea unei hotărâri judecătorești care a examinat existența dreptului persoanei îndreptățite la măsuri reparatorii, nu mai poate fi acceptat controlul de legalitate al prefectului. Instanța de apel a arătat că, deși apelantul invoca și dispozițiile articolului unic pct. 24 cu referire la art. 16 alin. (2^1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 81/2007 ce modifică titlul VII al Legii nr. 247/2005, în cauză sunt aplicabile dispozițiile art. 21 alin. (3) din Legea nr. 165/2013, lege care a abrogat titlul VII al Legii nr. 247/2005 și care se aplică prezentei cauze, conform art. 4 din Legea nr. 165/2013. În măsura în care s-ar privi acest control al prefectului ca având un obiect restrâns doar la verificarea conformității dispoziției care urmează a fi emisă de către primărie în executarea sentinței judecătorești cu conținutul însuși al acestei sentințe, s-a apreciat că nu acesta este scopul dispozițiilor legale în discuție, ci rolul acestor dispoziții este de a se exercita un control de legalitate asupra condițiilor de acordare a măsurilor reparatorii. Pe de altă parte, având în vedere că dispoziția care urmează a fi emisă de primărie în executarea sentinței judecătorești reprezintă un simplu act de executare, iar nu o dispoziție de soluționare a notificării în înțelesul art. 21 din Legea nr. 10/2001, chestiunea conformității dispoziției cu sentința vizează deja faza de executare a titlului executoriu reprezentat de hotărârea judecătorească, nemaiintrând sub incidența art. 21 alin. (3) din Legea nr. 165/2013. Un alt argument în favoarea acestei interpretări este acela că nu poate reține nici considerentul de oportunitate conform căruia instituția prefectului poate realiza un control de legalitate asupra altor aspecte decât fondul notificării, deoarece înaintarea către prefect a hotărârii judecătorești de față, prin care a fost soluționată pe fond notificarea din 2001, nu este de natură să scurteze termenul de soluționare a acestei notificări, având în vedere faptul că intimata-reclamantă are dreptul la soluționarea cererii sale într-un termen rezonabil, ca parte integrantă a dreptului la un proces echitabil garantat de art. 6 paragraful 1 din C.E.D.O., termen ce include și durata procedurilor administrative. Incidența acestui control al prefectului, care ar avea un caracter pur formal, trebuie exclusă și din rațiuni de necesitate a aplicării cât mai eficiente a procedurilor legale de restituire, în condițiile în care acordarea acestor măsuri reparatorii către persoana îndreptățită trenează într-o manieră nepermisă încă din anul 2001, deci de aproximativ 17 ani, acest deziderat fiind considerat în mod constant în practica instanței europene și trebuind a fi urmărit și de instanțele naționale, care sunt chemate, în definitiv, să asigure aplicarea cât mai eficientă a legii și recunoașterea efectivă a drepturilor persoanelor. ... ...