Decizia ÎCCJ nr. 23/2018 (RIL)Punctul VII

VII. Înalta Curte de Casație și Justiție A. Cu privire la admisibilitatea recursului în interesul legii 83. Verificarea regularității învestirii Înaltei Curți de Casație și Justiție impune analizarea condițiilor de admisibilitate a recursului în interesul legii, în conformitate cu dispozițiile art. 514 și 515 din Codul de procedură civilă. ... 84. Astfel, potrivit art. 514 din Codul de procedură civilă, pentru a se asigura interpretarea și aplicarea unitară a legii, de către toate instanțele judecătorești, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, din oficiu sau la cererea ministrului justiției, Colegiul de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție, colegiile de conducere ale curților de apel, precum și Avocatul Poporului au îndatorirea să ceară Înaltei Curți de Casație și Justiție să se pronunțe asupra problemelor de drept care au fost soluționate diferit de instanțele judecătorești. ... 85. Conform art. 515 din Codul de procedură civilă, „recursul în interesul legii este admisibil numai dacă se face dovada că problemele de drept care formează obiectul judecății au fost soluționate în mod diferit prin hotărâri judecătorești definitive, care se anexează cererii“. ... 86. Analiza implică, așadar, mai multe aspecte: – sub aspectul obiectului recursului în interesul legii se constată a fi îndeplinită condiția ca acesta să se circumscrie dispozițiilor art. 514 din Codul de procedură civilă, respectiv să privească probleme de drept soluționate diferit de instanțele judecătorești, întrucât finalitatea acestei instituții juridice o constituie asigurarea interpretării și aplicării unitare a legii; ... – sub aspectul titularului dreptului de a formula recursul în interesul legii se constată, de asemenea, că autorul sesizării, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, se regăsește printre titularii dreptului de sesizare, prevăzuți de art. 514 din Codul de procedură civilă; ... – cerința de ordin formal, prevăzută de dispozițiile art. 515 din Codul de procedură civilă, potrivit căreia dovada că problema de drept care formează obiectul sesizării a fost soluționată în mod diferit de instanțele de judecată trebuie făcută prin hotărâri judecătorești definitive; această cerință este îndeplinită numai parțial, întrucât în anexele sesizării a fost identificată practică neunitară referitoare la problema de drept supusă dezlegării, exclusiv în cauze în care reclamanții sunt militari nominalizați de art. 7 din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998, militari aflați în misiune în afara granițelor țării, prevăzuți de art. 9 din actul normativ în discuție, și funcționari publici din structura instituțiilor publice prevăzute la art. 2 din același act normativ. ... ... 87. Deși în cuprinsul sesizării se face referire și la salariații civili din structura autorităților publice centrale prevăzute de art. 2 din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998, în jurisprudența anexată sesizării nu au fost identificate hotărâri contradictorii cu privire la această categorie socioprofesională, astfel încât analiza problemei de drept cu care a fost sesizată instanța supremă va fi circumscrisă categoriilor de personal a căror calitate de reclamant rezultă din jurisprudența neunitară anexată sesizării. ... 88. Personalului nonmilitar - care activează în structura instituțiilor publice prevăzute la art. 2 din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998 și care nu intră în categoria militarilor definită la art. 7 din ordonanță și nici nu are calitatea de funcționar public (de exemplu: secretar, șofer, paznic etc.) - nu i se poate aplica nici Legea nr. 188/1999 și nici Legea nr. 554/2004, drept cadru normativ general la care face trimitere art. 43 din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998, întrucât această categorie de personal nu îndeplinește un serviciu în regim de putere publică, potrivit prevederilor art. 2 alin. (1) dinLegea nr. 188/1999, ci își desfășoară activitatea în baza unui contract individual de muncă. ... 89. Se constată, așadar, că recursul în interesul legii îndeplinește condițiile de admisibilitate, prevăzute de art. 514 și 515 din Codul de procedură civilă, în limitele și cu precizările menționate mai sus în ce privește obiectul sesizării. ... ... B. Analiza problemei de drept soluționate în mod neunitar de instanțele judecătorești 90. Prin recursul în interesul legii formulat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție s-a solicitat pronunțarea unei decizii de unificare a jurisprudenței în ceea ce privește interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 43 din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998, art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 109 din Legea nr. 188/1999 în ceea ce privește instanța de contencios administrativ (curtea de apel sau tribunalul) competentă să soluționeze litigiile care au ca obiect acțiuni în anularea deciziilor de imputare și a hotărârilor comisiilor de jurisdicție a imputațiilor, constituite la nivelul ministerelor și autorităților publice centrale, atunci când reclamanții au urmat procedura administrativ-jurisdicțională prevăzută de Ordonanța Guvernului nr. 121/1998. ... 91. În esență, divergența de jurisprudență în stabilirea competenței materiale a instanței de contencios administrativ a rezultat din modul diferit de interpretare a prevederilor art. 43 din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998, potrivit cărora „În situația în care, după epuizarea acestor căi de atac, persoanele obligate la repararea prejudiciului în condițiile prezentei ordonanțe consideră că au fost lezate într-un drept legitim se pot adresa instanței judecătorești competente, potrivit legii“, în ipoteza în care reclamanții au urmat procedura administrativ-jurisdicțională prevăzută de art. 30 și 31 din același act normativ, finalizată cu emiterea hotărârii Comisiei de jurisdicție a imputațiilor, constituită la nivelul ministerelor și autorităților publice centrale prevăzute de art. 2 din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998. ... 92. Dispozițiile actului normativ cu caracter special, menționate mai sus, au caracter de normă de trimitere, însă nu prevăd, în mod expres, care este instanța competentă să soluționeze contestația formulată de persoanele interesate și care este, în mod concret, legea aplicabilă la care se face trimitere, situație ce a condus la apariția unei jurisprudențe neunitare în ceea ce privește competența materială a instanțelor de contencios administrativ. ... 93. Astfel, unele instanțe au considerat că norma legală în discuție este una de trimitere la dreptul comun în materie, care este reprezentat de Legea nr. 554/2004, stabilind competența materială de soluționare a litigiului pe baza criteriului emitentului actului contestat, prin aplicarea prevederilor art. 10 alin. (1) din acest act normativ, în favoarea curților de apel; alte instanțe au apreciat că dreptul comun în materie de raporturi de serviciu privind funcționarii publici este Legea nr. 188/1999, fiind stabilită astfel competența generală de soluționare în favoarea tribunalelor, în aplicarea prevederilor art. 109 din acest act normativ, astfel cum a fost modificat prin art. IV din Legea nr. 2/2013. ... 94. Raportat la problema de drept ce face obiectul analizei, pentru a se stabili care este instanța competentă din punct de vedere material, se impune a se stabili cu prioritate care este actul normativ aplicabil, ce constituie dreptul comun, la care face trimitere prevederea înscrisă în art. 43 din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998, respectiv Legea nr. 554/2004 sau Legea nr. 188/1999. ... 95. Potrivit art. 2 din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998, răspunderea materială a militarilor este angajată, în condițiile prevăzute în cuprinsul său, pentru pagubele în legătură cu formarea, administrarea și gestionarea resurselor financiare și materiale, provocate de militari, din vina acestora și în legătură cu îndeplinirea serviciului militar sau a atribuțiilor de serviciu în cadrul Ministerului Apărării Naționale, Ministerului Afacerilor Interne, Serviciului Român de Informații, Serviciului de Protecție și Pază, Serviciului de Informații Externe, Serviciului de Telecomunicații Speciale și Ministerului Justiției, indiferent dacă, după producerea pagubei, persoanele a căror răspundere este angajată, mai au sau nu calitatea de militar. ... 96. Art. 7 din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998 stabilește ce se înțelege prin termenul „militari“, în sensul prezentei ordonanțe: militari în termen, militari cu termen redus, rezerviști concentrați sau mobilizați, elevi și studenți ai instituțiilor militare de învățământ, militari angajați pe bază de contract și cadre militare. De asemenea, art. 9 din aceeași ordonanță arată că prevederile acesteia se aplică și militarilor aflați în misiune în afara granițelor țării, precum și salariaților civili din structura instituțiilor publice prevăzute la art. 2. ... 97. În consecință, prin dispozițiile Ordonanței Guvernului nr. 121/1998, în ceea ce privește aceste categorii de personal, este instituită o procedură specială, diferită de cea din dreptul comun, în vederea atragerii răspunderii materiale a acestora pentru pagubele cauzate în legătură cu munca lor ori în legătură cu obligația de restituire a sumelor nedatorate. Cu toate că prin acest act normativ, în cuprinsul capitolului III, se instituie procedura specială de stabilire și recuperare a pagubelor, iar în cuprinsul capitolului IV, căile de atac specifice cu caracter intern, nu este reglementată, la art. 43, o competență specială, derogatorie, a instanței judecătorești învestită cu soluționarea plângerii îndreptată împotriva hotărârii comisiei de jurisdicție a imputațiilor prevăzută la art. 31 alin. (4) din ordonanță. ... 98. În aceste condiții, competența materială a instanței judecătorești învestită cu soluționarea litigiilor în discuție se stabilește având la bază raporturile de serviciu ale militarilor, astfel cum sunt clar enumerați în cuprinsul art. 7 din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998, fiind necesară aplicarea principiilor și dispozițiilor cu caracter general în materia stabilirii competenței instanțelor judecătorești. ... 99. În calificarea raporturilor de serviciu ale personalului militar prevăzut la art. 7 din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998 este relevantă Decizia nr. 10 din 16 aprilie 2018, pronunțată de Completul competent să judece recursul în interesul legii. ... 100. Prin această decizie, menționată și de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție în cuprinsul actului de sesizare, s-a stabilit că: În interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 23 alin. (3) și art. 27 alin. (1) din Legea nr. 550/2004 privind organizarea și funcționarea Jandarmeriei Române, cu modificările și completările ulterioare, art. 20 din Legea nr. 121/1996 privind organizarea și funcționarea Corpului Pompierilor Militari, cu modificările ulterioare, art. 15 alin. (2) și (3) , art. 16,art. 17 și art. 18 din Ordonanța Guvernului nr. 88/2001 privind înființarea, organizarea și funcționarea serviciilor publice comunitare pentru situații de urgență, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 363/2002, cu modificările și completările ulterioare, raportat la art. 2 alin. (2) teza întâi,art. 5 alin. (1) lit. f) și g) și art. 109 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și art. 1,art. 4-6 dinLegea nr. 80/1995 privind statutul cadrelor militare, cu modificările și completările ulterioare, sunt de competența instanțelor de contencios administrativ litigiile având ca obiect drepturile bănești solicitate de jandarmii din cadrul inspectoratului de jandarmi județean și pompierii din cadrul Inspectoratului General pentru Situații de Urgență, personal militar având statutul de cadre militare (ofițeri, maiștri militari și subofițeri) care își desfășoară activitatea în baza unor raporturi de serviciu, specifice funcționarilor publici cu statut special ... 101. În considerentele Deciziei nr. 10 din 16 aprilie 2018, pronunțată de Completul competent să judece recursul în interesul legii, instanța supremă a statuat următoarele: 92. Faptul că Statutul cadrelor militare (Legea nr. 80/1995) nu îi denumește ca atare nu poate constitui un argument suficient pentru ca militarii să nu fie considerați funcționari publici, întrucât nici pentru alte categorii de personal reglementările statutare ale acestora nu utilizează termenul de funcționari publici (cum este cazul personalului de specialitate al ... instanțelor și parchetelor, funcționarii publici ai Corpului diplomatic și consular guvernați de Legea nr. 269/2003 privind Statutul Corpului diplomatic și consular al României, cu modificările ulterioare). (...) 95. Pentru toate aceste considerente, în privința cadrelor militare la care s-a făcut referire, în lipsa unor prevederi speciale în Legea nr. 80/1995, dispozițiile art. 109 din Legea nr. 188/1999 sunt aplicabile cu titlu de drept comun pentru această categorie aparte de funcționari publici care beneficiază de un statut special. (...) ... 98. Nu în ultimul rând, trebuie menționat faptul că, prin Decizia nr. 34 din 9 februarie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 286 din 15 aprilie 2016, chiar și Curtea Constituțională a statuat că militarii reprezintă o categorie specială de funcționari publici. ... 99. Odată calificate raporturile juridice deduse judecății ca fiind raporturi de serviciu, prin efectul dispozițiilor art. 109 din Legea nr. 188/1999, se poate concluziona în sensul că litigiile care au ca obiect raportul de serviciu al funcționarului public - în concret, acestea au ca obiect drepturile bănești solicitate de jandarmii din cadrul inspectoratului de jandarmi județean și pompierii din cadrul Inspectoratului General pentru Situații de Urgență - sunt de competența secției de contencios administrativ și fiscal a tribunalului. ... ... 102. Rezultă, din dispozitivul și considerentele Deciziei nr. 10 din 16 aprilie 2018 a Completului competent să judece recursul în interesul legii, că militarii reprezintă o categorie aparte de funcționari publici, fiindu-le aplicabile dispozițiile art. 109 din Legea nr. 188/1999 cu titlu de drept comun, cu consecința atragerii competenței secției de contencios administrativ și fiscal a tribunalului în privința soluționării tuturor cauzelor care au ca obiect raportul de serviciu al acestora, excepție făcând situațiile pentru care este stabilită expres prin lege competența altor instanțe. ... 103. Deosebit de relevantă este Decizia Curții Constituționale nr. 34 din 9 februarie 2016, prin care s-a admis excepția de neconstituționalitate și s-a constatat că sintagma „după epuizarea acestor căi de atac“ din cuprinsul art. 43 din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998 este neconstituțională. ... 104. Astfel, prin considerentele inserate la paragraful 26, Curtea Constituțională a constatat că Legea nr. 188/1999 reprezintă cadrul general pentru funcționarii publici, precizându-se în mod clar faptul că militarii sunt o categorie specială de funcționari publici. ... 105. Se poate concluziona, deci, că atât militarii, astfel cum sunt prevăzuți la art. 7 din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998, cât și militarii aflați în misiune în afara granițelor țării, prevăzuți de art. 9 din aceeași ordonanță, reprezintă o categorie specială de funcționari publici și, odată calificate raporturile acestora cu unitatea angajatoare ca fiind raporturi de serviciu, dreptul comun aplicabil este Legea nr. 188/1999, nemaifiind relevantă, în stabilirea competenței materiale a instanțelor judecătorești, ierarhia autorității publice emitente a actului administrativ contestat. ... 106. Faptul că în definiția prevăzută la art. 7 din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998 au fost incluse în categoria militarilor, alături de cadrele militare cărora li se aplică Legea nr. 80/1995, categorii socioprofesionale cu statute juridice diverse conduce la concluzia că intenția legiuitorului a fost aceea de a fi instituită o procedură unică în vederea antrenării răspunderii materiale, iar criteriul aplicabil pentru stabilirea competenței materiale în ceea ce privește categoria militarilor, a militarilor aflați în misiune în afara granițelor țării și a funcționarilor publici din structura instituțiilor publice prevăzute la art. 2 din ordonanță este același, și anume calificarea raporturilor juridice ca fiind raporturi de serviciu. ... 107. Este evident că, în sensul Ordonanței Guvernului nr. 121/1998, au fost asimilați militarilor: militarii în termen, militarii cu termen redus, rezerviștii concentrați sau mobilizați, elevii și studenții instituțiilor militare de învățământ, militarii angajați pe bază de contract, nefiind făcută nicio distincție în funcție de modalitatea în care persoana a dobândit calitatea de militar, în sensul dat de ordonanță. ... 108. De altfel, în considerentele Deciziei Curții Constituționale nr. 34 din 9 februarie 2016, atunci când s-a menționat că Legea nr. 188/1999 reprezintă cadrul general pentru funcționarii publici, s-a statuat că militarii sunt o categorie specială de funcționari publici, instanța de contencios constituțional nefăcând nicio altă distincție și, astfel, rezultă că toate categoriile socioprofesionale incluse în noțiunea de „militari“ definită la art. 7 din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998, cât și militarii aflați în misiune în afara granițelor țării, prevăzuți la art. 9 din aceeași ordonanță, sunt calificați ca fiind „o categorie specială de funcționari publici“. ... 109. Potrivit prevederilor art. 109 din Legea nr. 188/1999, „Cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcționarului public sunt de competența secției de contencios administrativ și fiscal a tribunalului, cu excepția situațiilor pentru care este stabilită expres prin lege competența altor instanțe“. ... 110. Prevederile art. 1 din Legea nr. 188/1999 reglementează „regimul general al raporturilor juridice dintre funcționarii publici și stat sau administrația publică locală, prin autoritățile administrative autonome ori prin autoritățile și instituțiile publice ale administrației publice centrale și locale, denumite în continuare raporturi de serviciu“. ... 111. Răspunderea materială a funcționarilor publici și, implicit, a tuturor militarilor, astfel cum au fost prevăzuți de art. 7 și de art. 9 teza I din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998, astfel cum s-a argumentat anterior, derivă din raporturile de serviciu ale acestora, astfel că litigiile având ca obiect acțiuni în anularea deciziilor de imputare și a hotărârilor comisiilor de jurisdicție a imputațiilor revin competenței materiale de soluționare în primă instanță a tribunalelor, nefiind aplicabile dispozițiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. ... 112. Din analiza jurisprudenței anexate sesizării rezultă că, în stabilirea competenței materiale de soluționare a cauzei în favoarea curților de apel, s-a avut în vedere faptul că reclamanții au calitatea de cadre militare și nu calitatea de funcționari publici, motiv pentru care s-a apreciat că nu își găsesc aplicarea prevederile art. 109 din Legea nr. 188/1999 (de exemplu: Sentința civilă nr. 489/11.05.2015, pronunțată de Tribunalul Buzău, Decizia civilă nr. 2.794/17.09.2015, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție). ... 113. Hotărârile pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție în soluționarea conflictelor negative de competență sunt anterioare pronunțării Deciziei nr. 10 din 16 aprilie 2018 de către Completul competent să judece recursul în interesul legii (de exemplu: Decizia civilă nr. 667/17.02.2015, Decizia civilă nr. 2.196/13.05.2014, Decizia civilă nr. 176/29.01.2016). ... 114. De asemenea, soluția de unificare a jurisprudenței adoptată în ședința judecătorilor Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție din data de 25.02.2008 și în ședința din data de 11.04.2016, prin care sa hotărât că se stabilește gradul instanței de contencios administrativ (tribunal sau curte de apel) potrivit prevederilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în raport cu emitentul actului contestat, este anterioară pronunțării Deciziei nr. 10 din 16 aprilie 2018 de către Completul competent să judece recursul în interesul legii. ... 115. În prezent, o altă interpretare dată raporturilor de serviciu ale militarilor intră în contradicție cu dezlegările de principiu date prin Decizia pronunțată în recursul în interesul legii nr. 10 din 16 aprilie 2018, iar dispozițiile art. 517 alin. (4) din Codul de procedură civilă prevăd în mod imperativ că: „Dezlegarea dată problemelor de drept judecate este obligatorie pentru instanțe de la data publicării deciziei în Monitorul Oficial al României, Partea I.“ ... 116. În consecință, în cazul litigiilor având ca obiect acțiuni în anularea deciziilor de imputare și a hotărârilor comisiilor de jurisdicție a imputațiilor, promovate de militari, astfel cum sunt nominalizați de art. 7, de militarii aflați în misiune în afara granițelor țării, prevăzuți de art. 9 din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998, și de funcționarii publici din structura instituțiilor publice prevăzute la art. 2 din aceeași ordonanță, trimiterea făcută de art. 43 din ordonanță trebuie considerată a fi făcută la prevederile art. 109 din Legea nr. 188/1999. ... 117. În concluzie, față de argumentele prezentate, dispozițiile art. 43 din Ordonanța Guvernului nr. 121/1998 se interpretează în sensul că instanța competentă să soluționeze astfel de litigii este tribunalul - secția contencios administrativ și fiscal. ... ... ...