Decizia ÎCCJ nr. 8/2018 (RIL)Punctul X

X. Înalta Curte de Casație și Justiție 40. Verificarea regularității învestirii Înaltei Curți de Casație și Justiție impune analizarea condițiilor de admisibilitate a recursului în interesul legii, în conformitate cu dispozițiile art. 515 din Codul de procedură civilă, potrivit cărora „recursul în interesul legii este admisibil numai dacă se face dovada că problemele de drept care formează obiectul judecății au fost soluționate în mod diferit prin hotărâri judecătorești definitive, care se anexează cererii“, precum și ale art. 514 din același cod, referitoare la obiectul recursului și la titularul dreptului de sesizare. ... 41. Analiza implică, așadar, mai multe aspecte: – cel al cerinței de ordin formal, prevăzută de dispozițiile art. 515 din Codul de procedură civilă - dovada că problemele de drept care formează obiectul sesizării au fost soluționate în mod diferit prin hotărâri judecătorești definitive, care se anexează cererii; această cerință de admisibilitate se constată a fi îndeplinită, având în vedere jurisprudența anexată sesizării, ilustrată prin hotărâri judecătorești definitive, din care rezultă că practica neunitară se identifică la nivelul mai multor curți de apel din țară; ... – sub aspectul obiectului recursului în interesul legii, în sensul că acesta trebuie să se circumscrie dispozițiilor art. 514 din Codul de procedură civilă, respectiv să privească probleme de drept soluționate diferit de instanțele judecătorești, întrucât finalitatea acestei instituții juridice o constituie asigurarea interpretării și aplicării unitare a legii, condiție care se constată a fi, de asemenea, îndeplinită; ... – sub aspectul titularului dreptului de a formula recursul în interesul legii, se constată că autorul sesizării, Colegiul de conducere al Curții de Apel Ploiești, se regăsește printre titularii dreptului de sesizare, prevăzuți de art. 514 din Codul de procedură civilă. ... ... 42. Se constată, așadar, că recursul în interesul legii este admisibil. ... 43. În ceea ce privește fondul problemelor de drept supuse dezbaterii, se constată că sesizarea urmărește a lămuri dacă lipsa din cuprinsul procesului-verbal a mențiunii aplicării sancțiunii contravenționale complementare a suspendării dreptului de a conduce, pe timp limitat, poate constitui o cauză de nulitate parțială a acestuia, solicitându-se, totodată, precizarea felului nulității respective: relativă, cu consecința că poate fi invocată numai de partea vătămată, sau absolută, cu consecința că poate fi invocată și de instanță, din oficiu. ... 44. Răspunderea contravențională este o formă de răspundere juridică, reglementată de normele dreptului contravențional, dreptul comun în materie reprezentându-l Ordonanța Guvernului nr. 2/2001. ... 45. Astfel, procesul-verbal de contravenție este un act administrativ, întocmit de un agent constatator ca reprezentant al autorității administrative, învestit cu autoritate statală pentru constatarea și sancționarea unor fapte care contravin ordinii sociale, după o procedură specială prevăzută de lege, act ce se bucură de prezumția de legalitate și se execută din oficiu. ... 46. Legea prevede redactarea lui într-o anumită formă ad validitatem, cu respectarea tuturor prescripțiilor legale, de fond și de formă, pentru încheierea sa valabilă, în scopul producerii efectelor juridice pentru care a fost întocmit. ... 47. Potrivit art. 15 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, contravenția se constată printr-un proces-verbal, încheiat de persoanele anume prevăzute în actul normativ care stabilește și sancționează contravenția, denumite în mod generic agenți constatatori, iar potrivit art. 21 alin. (1) din același act normativ, în cazul în care, prin actul normativ de stabilire și sancționare a contravențiilor nu se prevede altfel, agentul constatator, prin procesul-verbal de constatare, aplică și sancțiunea. ... 48. Art. 5 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 face mențiunea potrivit căreia sancțiunile contravenționale sunt principale și complementare. ... 49. Ele sunt enumerate la art. 5 alin. (3) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, completându-se, potrivit alin. (4) al aceluiași articol, cu cele prevăzute în acte normative speciale, printre care și Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2002. ... 50. Având ca scop înlăturarea unei stări de pericol și preîntâmpinarea săvârșirii altor fapte interzise de lege, sancțiunile contravenționale complementare reglementate de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2002 corespund unei necesități primordiale privind interesele siguranței rutiere (Decizia Curții Constituționale nr. 427 din 7 aprilie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 356 din 23 mai 2011). ... 51. Conform art. 180 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2002, în cazul în care constată încălcări ale normelor rutiere, agentul constatator încheie un proces-verbal de constatare a contravenției, care va cuprinde în mod obligatoriu, printre altele, sancțiunea contravențională complementară aplicată și/sau măsura tehnico-administrativă dispusă. ... 52. Art. 96 alin. (2) lit. b) din același act normativ prevede, ca sancțiune complementară, suspendarea exercitării dreptului de a conduce, pe timp limitat. ... 53. Curtea Europeană a Drepturilor Omului (C.E.D.O.), în Decizia de inadmisibilitate dată la 7 decembrie 1999, în Cauza Michel Pewinski c. Franței (Cererea nr. 34.604/97), a statuat că suspendarea dreptului de a conduce reprezintă o măsură care are la bază o prezumție de vinovăție a conducătorului auto, având caracter preventiv, întrucât privește protecția interesului public față de riscul potențial pe care-l prezintă pentru participanții la trafic un conducător auto care încalcă regulile de circulație rutieră. ... 54. În jurisprudența C.E.D.O., astfel de sancțiuni care au privit limitarea sau înlăturarea dreptului de a conduce autovehicule pe drumurile publice, indiferent de calificarea lor în dreptul intern, prin gradul lor de gravitate și prin caracterul lor punitiv și descurajant, au fost asemănate unei pedepse penale, supuse controlului instanței de judecată (Cauza Maszni c. România - Hotărârea din 21 septembrie 2006 - Cererea nr. 59.892/00, Cauza Malige c. Franța - nr. 27.812/95, Cauza Nilsson c. Suedia - Cererea nr. 73.661/01, 13 decembrie 2005). ... 55. Principiile constituționale impun ca legiuitorul să aibă competența exclusivă de a reglementa faptele care au gradul de pericol social al unei contravenții și sancțiunile aplicabile acestora, revenind autorităților administrative competența de a aplica în concret respectivele dispoziții legale. ... 56. Reglementarea de către legiuitor a aplicării obligatorii, împreună cu sancțiunea principală, a sancțiunii complementare a suspendării dreptului de a conduce nu este lăsată însă la aprecierea organului constatator, fiind consecința legăturii directe în care se află cu fapta sancționată și a pericolului social sporit al acesteia, așa cum se arată și în Decizia Curții Constituționale nr. 854 din 18 octombrie 2012. ... 57. În vederea aplicării sancțiunii complementare a suspendării dreptului de a conduce pe drumurile publice, agentul constatator procedează la reținerea permisului de conducere. ... 58. În conformitate cu dispozițiile art. 97 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2002 și art. 210 din Regulamentul de aplicare a acestui act normativ, reținerea permisului de conducere este o măsură tehnico-administrativă, constând în ridicarea documentului din posesia unei persoane și păstrarea lui la sediul poliției rutiere, până la soluționarea cauzei care a determinat aplicarea măsurii. ... 59. Măsura se dispune de polițistul rutier, de regulă, odată cu constatarea faptei, eliberându-se titularului o dovadă înlocuitoare cu sau fără drept de circulație. Perioada în care titularul permisului de conducere nu are dreptul de a conduce un autovehicul, tractor agricol sau forestier ori tramvai se consideră perioadă de suspendare a exercitării dreptului de a conduce. ... 60. Permisul de conducere conferă astfel, până la ridicarea sa, dreptul de a conduce în persoana celui care îl posedă și, tocmai de aceea, suspendarea dreptului de a conduce, în cazurile limitate și concrete, începe să curgă de la data la care permisul a fost predat autorităților competente sau reținut de aceste. ... 61. În acest sens, la art. 210 alin. (1) și (2) din Regulamentul de aplicare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 195/2002 se prevede că, în situația în care conducătorul de autovehicul săvârșește o faptă pentru care, potrivit legii, se reține permisul de conducere în vederea suspendării exercitării dreptului de a conduce, eliberându-se dovadă înlocuitoare cu drept de circulație, sancțiunea contravențională complementară operează începând cu ziua următoare celei în care a expirat valabilitatea dovezii; când dovada înlocuitoare a permisului de conducere este eliberată fără drept de circulație, suspendarea exercitării dreptului de a conduce operează din momentul aplicării sancțiunii contravenționale complementare prin procesul-verbal de constatare a contravenției. ... 62. Se poate astfel constata că, în cazul comiterii unei contravenții de natura celei descrise anterior, măsura tehnico-administrativă a reținerii permisului de conducere are natura juridică a punerii în executare a sancțiunii complementare a suspendării exercitării dreptului de a conduce. ... 63. De reținut este că, în vechea formă a Codului rutier, sancțiunea principală se dispunea de agentul constatator, iar sancțiunea complementară a suspendării dreptului de a conduce pe drumurile publice se dispunea, după caz, de către șeful poliției rutiere a județului sau a municipiului București ori de șeful poliției rutiere din cadrul Inspectoratului General al Poliției Române sau adjunctul acestuia [conform art. 96 alin. (4) din vechea formă a ordonanței]. ... 64. Odată cu intrarea în vigoare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 69/2007 (art. I pct. 34), șeful poliției rutiere are competența de a dispune sancțiunea complementară a suspendării dreptului de a conduce exclusiv în cazul cumulului de 15 puncte de penalizare, în celelalte cazuri, prevăzute la art. 100 alin. (3) , art. 101 alin. (3) și art. 102 alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/ 2002, competența aparținând exclusiv agentului constatator, care trebuie să aplice sancțiunea prin procesul-verbal de contravenție pe care îl întocmește. ... 65. Faptul că modelul de proces-verbal prevăzut la anexa nr. 1A a Regulamentului de aplicare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 195/2002 conține doar rubrica privind măsura tehnico-administrativă a reținerii permisului de conducere, nu și pe cea referitoare la aplicarea sancțiunii complementare a suspendării dreptului de a conduce, se explică prin necorelarea dispozițiilor din Regulament cu modificările aduse Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 195/2002, prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 69/2007, prin care s-a dat în competenta agenților constatatori aplicarea sancțiunii suspendării dreptului de a conduce. ... 66. Așadar, în prezent, nu există posibilitatea ca printr-un act administrativ separat să se aplice sancțiunea complementară a suspendării cu precizarea temeiului și a intervalului de timp pentru care se dispune, cu excepția situației particulare a ipotezei prevăzute la art. 96 alin. (4) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2002 (dat fiind mecanismul juridic de sancționare suplimentară, datorat cumulului unor puncte acumulate din mai multe fapte). ... 67. Un alt argument care vine în sprijinul tezei ce susține necesitatea menționării de către agentul constatator, în cuprinsul procesului-verbal de contravenție, a sancțiunilor complementare este faptul că suspendarea are o perioadă determinată și nu poate depăși 30/60/90 de zile, în funcție de încadrarea juridică a contravenției săvârșite. ... 68. De asemenea, potrivit art. 104 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2002, la cererea titularului permisului de conducere, perioadele de suspendare se pot reduce de către șeful poliției rutiere a județului sau a municipiului București pe raza căruia a fost săvârșită fapta ori de către șeful poliției rutiere din Inspectoratul General al Poliției Române (dar nu mai puțin de 30 de zile, în condițiile prevăzute în Regulament), iar potrivit art. 221 din Regulamentul de aplicare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 195/2002, perioada de suspendare a exercitării dreptului de a conduce se poate reduce la 30 de zile, la cererea titularului, dacă sunt îndeplinite, cumulativ, anumite condiții prevăzute de lege. ... 69. În concluzie, din economia prevederilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 195/2002, sancțiunea complementară a suspendării dreptului de a conduce este stabilită de lege întotdeauna pe lângă sancțiunea principală a amenzii, iar agentul sancționator nu are latitudinea de a reindividualiza sancțiunea complementară. ... 70. Astfel, în condițiile în care formularul procesului-verbal nu prevede în mod expres o rubrică în care să fie consemnată separat sancțiunea suspendării exercitării dreptului de a conduce, iar această sancțiune rezultă în mod expres din dispozițiile legale incidente în cauză, nu poate fi pus în discuție faptul că nu există o măsură complementară dispusă în mod legal care să privească suspendarea dreptului de a conduce, ci doar modalitatea consemnării acestei măsuri în cuprinsul actului contestat, o interpretare contrară nefiind în spiritul legii. ... 71. Instanța de judecată poate verifica legalitatea aplicării sancțiunii complementare, astfel cum s-a statuat în Cauza Ioan Pop c. România (Cererea nr. 40.301/04, decizia de inadmisibilitate din 28 iunie 2011), în care se arată că instanțele naționale trebuie să ofere petentului cadrul necesar pentru a-și expune cauza în condiții de egalitate cu partea adversă, căzând exclusiv în sarcina părții responsabilitatea modalității efective în care a înțeles să uzeze de drepturile sale procedurale. ... 72. Persoana sancționată are dreptul la un proces echitabil (art. 31-36 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001), în cadrul căruia să utilizeze orice mijloc de probă și să invoce orice argumente pentru dovedirea împrejurării că situația de fapt din procesul-verbal nu corespunde modului de desfășurare a evenimentelor ori că lipsa unei anumite mențiuni din actul sancționator i-a pricinuit o vătămare, sarcina instanței de judecată fiind aceea de a respecta limita proporționalității între scopul urmărit de autoritățile statului, de a nu rămâne nesancționate acțiunile antisociale prin impunerea unor condiții imposibil de îndeplinit și respectarea dreptului la apărare al persoanei sancționate contravențional (Cauza Anghel v. România, Hotărârea din 4 octombrie 2007, Cauza Neață c. România, decizia de inadmisibilitate din 18 noiembrie 2008). ... 73. Sancțiunea ce intervine ca urmare a încălcării de către organul constatator a dispozițiilor art. 180 alin. (1) din Regulamentul de aplicare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 195/2002 cu privire la menționarea în cuprinsul procesului-verbal a măsurii complementare este însă una virtuală, nefiind prevăzută în mod expres, derivând din principiul fundamental al legalității și rezultând din încălcarea dispozițiilor legale, altele decât cele expres prevăzute de lege sub sancțiunea nulității. ... 74. În cauzele conexate Dragotoniu și Militaru-Pidhorni împotriva României, în care a fost pronunțată Hotărârea din 24 mai 2007 (paragrafele 36, 37), C.E.D.O. statuează că, din cauza principiului generalității legilor, conținutul acestora nu poate prezenta o precizie absolută, numeroase legi folosind formule mai mult sau mai puțin vagi pentru a evita o rigiditate excesivă și a se putea adapta la schimbările de situație. Funcția decizională acordată instanțelor servește tocmai pentru a îndepărta îndoielile ce ar putea exista în privința interpretării normelor, ținând cont de evoluțiile practicii cotidiene, cu condiția ca rezultatul să fie coerent și previzibil. ... 75. Pe de altă parte, este de observat că, în raport cu natura interesului ocrotit prin dispoziția înscrisă în art. 96 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2002, o atare nulitate nu poate fi absolută, nesusceptibilă a fi acoperită în niciun mod, ci doar relativă. ... 76. În acest sens, în art. 19 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 sunt înscrise anumite cerințe specifice pe care trebuie să le îndeplinească, în anumite situații, procesul-verbal încheiat de agentul constatator al contravenției, este adevărat, fără a se mai menționa că nerespectarea lor ar atrage nulitatea actului. ... 77. Or situațiile în care nerespectarea anumitor cerințe atrage întotdeauna nulitatea actului întocmit de agentul constatator al contravenției sunt strict determinate prin reglementarea dată în cuprinsul art. 17 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001. ... 78. Astfel, prin acest text de lege se prevede că „lipsa mențiunilor privind numele, prenumele și calitatea agentului constatator, numele și prenumele contravenientului, iar în cazul persoanei juridice lipsa denumirii și a sediului acesteia, a faptei săvârșite și a datei comiterii acesteia sau a semnăturii agentului constatator atrage nulitatea procesului-verbal“, specificându-se că numai în astfel de situații „nulitatea se constată și din oficiu“. ... 79. De vreme ce legiuitorul a înțeles să facă o distincție, sub aspectul sancțiunii, între mențiunile pe care trebuie să le cuprindă procesul-verbal de constatare a contravenției, rezultă că și natura nulităților va fi diferită, în raport cu tipul de omisiune constatată. ... 80. Cazurile în care poate fi invocată nulitatea relativă sunt, teoretic, foarte numeroase, fiind reprezentate de toate încălcările unor dispoziții legale, altele decât cele pentru care poate fi invocată nulitatea absolută. ... 81. În cazul mențiunilor care nu se regăsesc în enumerarea limitativă de la art. 17 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, printre care și cele referitoare la aplicarea sancțiunii complementare, operează, în plenitudinea lor, prezumția de legalitate și obligația de executare, atât pentru contravenient, cât și pentru organele de stat care instrumentează în materia respectivă. ... 82. Nimic nu împiedică însă persoana interesată ca, în ipoteza în care există o vătămare ce nu poate fi înlăturată altfel decât prin anularea actului, să o invoce și să o dovedească. Prin urmare, vătămarea nu poate fi ipotetică, astfel cum au susținut unele instanțe, în sensul că petentul ar putea fi pus în situația de a nu cunoaște termenul pentru care i-a fost aplicată sancțiunea complementară. ... 83. Această concluzie se impune și în raport cu considerentele Deciziei în recursul în interesul legii nr. XXII din 19 martie 2007, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Secțiile Unite, prin care s-a statuat că „situațiile în care nerespectarea anumitor cerințe atrage întotdeauna nulitatea actului întocmit de agentul constatator al contravenției sunt strict determinate prin reglementarea dată în cuprinsul art. 17 din ordonanță (Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 - n.r.)“. ... 84. Prin aceeași decizie s-a stabilit că, în raport cu acest caracter imperativ limitativ al cazurilor în care nulitatea procesului-verbal încheiat de agentul constatator al contravenției se ia în considerare și din oficiu, se impune ca în toate celelalte cazuri de nerespectare a cerințelor pe care trebuie să le întrunească un asemenea act nulitatea procesului-verbal de constatare a contravenției să nu poată fi invocată decât dacă s-a pricinuit părții o vătămare ce nu se poate înlătura decât prin anularea acelui act. ... 85. Este evident că, prin intermediul dispozițiilor art. 96 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2002, se urmărește ocrotirea intereselor contravenientului care poate, astfel, încă de la momentul încheierii actului de constatare, să cunoască natura sancțiunilor aplicate raportat la situația de fapt reținută de agentul constatator, urmărindu-se protejarea, pe cale juridică, a unui interes particular. ... 86. În consecință, este firesc ca nulitatea care sancționează încălcarea unui astfel de interes, particular, să intervină doar în cazul în care persoana vătămată printr-o asemenea încălcare invocă vătămarea, pe calea plângerii prevăzute de art. 31 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, iar instanța constată, în raport cu materialul probator administrat, că vătămarea nu poate fi înlăturată în alt mod decât prin anularea actului. ... ...