Decizia ÎCCJ nr. 24/2018 (HP)Punctul VIII

VIII. Înalta Curte de Casație și Justiție 52. Examinând sesizarea, raportul întocmit de judecătorul-raportor și chestiunea de drept a cărei dezlegare se solicită, constată următoarele: ... 53. Înainte de cercetarea în fond a chestiunii de drept supuse dezlegării, Înalta Curte de Casație și Justiție trebuie să analizeze dacă sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile. ... 54. Potrivit art. 519 din Codul de procedură civilă, „Dacă, în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată“. ... 55. Din cuprinsul prevederilor legale citate, care reglementează procedura de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, rezultă următoarele condiții de admisibilitate a sesizării, care trebuie îndeplinite cumulativ: – existența unei chestiuni de drept; problema pusă în discuție trebuie să fie una veritabilă, susceptibilă să dea naștere unor interpretări diferite; ... – chestiunea de drept să fie ridicată în cursul judecății în fața unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță; ... – chestiunea de drept să fie esențială, în sensul că de lămurirea ei depinde soluționarea pe fond a cauzei; ... – chestiunea de drept să fie nouă; ... – chestiunea de drept să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, iar Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat deja asupra problemei de drept printro hotărâre obligatorie pentru toate instanțele (intră în această categorie hotărârile pronunțate într-un recurs în interesul legii și hotărârile preliminare). ... ... 56. În cauză se constată că sesizarea analizată nu întrunește toate cerințele legale menționate, nefiind îndeplinite condiția ca de chestiunea de drept ce face obiectul sesizării să depindă soluționarea pe fond a cauzei și condiția ca problema de drept invocată să fie una veritabilă, cu un ridicat grad de dificultate. ... 57. Astfel, în ce privește condiția ca de chestiunea de drept ce face obiectul sesizării să depindă soluționarea pe fond a cauzei, se impun mai multe precizări. ... 58. Prin cererea de chemare în judecată s-a solicitat punerea în executare a unui act administrativ cu caracter individual, emis în baza Decretului-lege nr. 118/1990, respectiv Hotărârea nr. 539/1993 a Comisiei speciale de aplicare a actului normativ menționat, prin plata efectivă a drepturilor recunoscute prin hotărâre. Tribunalul Brașov, învestit cu soluționarea cauzei în primă instanță, a respins cererea de chemare în judecată cu motivarea că cererea formulată este nefondată, în condițiile în care prevederile art. 10 din Decretul-lege nr. 118/1990 au fost abrogate, iar „reclamantul renunțase oricum anterior la drepturile acordate în baza Decretului-lege nr. 118/1990 (cerere f. 31) și în prezent nu îndeplinește condițiile pentru a beneficia de indemnizația reparatorie“, fiind lipsită de relevanță „împrejurarea că Hotărârea Comisiei de aplicare a Decretului-lege nr. 118/1990 cu nr. 539 din 14.12.1993 nu a fost anulată“. ... 59. Chestiunea privind efectele pe care le are abrogarea art. 10 din Decretul-lege nr. 118/1990 asupra actului administrativ cu caracter individual menționat și modalitatea în care acesta își încetează legal efectele juridice este reiterată în apelul declarat de reclamant, dezlegarea acesteia având, întradevăr, repercusiuni asupra soluției pe fondul pricinii. ... 60. Se constată însă că, față de modul general în care este formulată întrebarea prealabilă, fără a se stabili limitele obiective în care interpretarea instanței supreme să fie posibilă, condiția de admisibilitate privind existența unei chestiuni de drept de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată nu este îndeplinită. ... 61. Art. 519 din Codul de procedură civilă nu definește noțiunea de „chestiune de drept“, însă în doctrină s-a arătat că, pentru a fi vorba de o problemă de drept reală, trebuie ca norma de drept disputată să fie îndoielnică, imperfectă (lacunară) sau neclară^4. Chestiunea de drept supusă dezbaterii trebuie să fie una veritabilă, legată de posibilitatea de a interpreta diferit un text de lege, fie din cauză că acest text este incomplet, fie pentru că nu este corelat cu alte dispoziții legale, fie pentru că se pune problema că nu ar mai fi în vigoare^5. ^4 M. Nicolae - Dispoziții privind asigurarea unei practici judiciare unitare. Recursul în interesul legii; Sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, site www.inm-lex.ro ^5 V. Ciobanu, M. Nicolae coordonatori, ș.a., Noul cod de procedură civilă comentat și adnotat, Editura Universul Juridic, București, 2013, vol. I, pag. 1214. ... 62. În același sens, întrebarea formulată în cadrul procedurii prealabile trebuie să vizeze o chestiune de drept punctuală, astfel încât soluția dată în această procedură să aibă în vedere numai chestiunea respectivă, iar nu întreaga problematică a unei instituții de drept. ... 63. Referitor la acest aspect, în doctrină s-a arătat că, în înțelesul legii, chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită trebuie să fie specifică, urmărind interpretarea punctuală a unui text legal, fără a-i epuiza înțelesurile sau aplicațiile; întrebarea instanței trebuie să fie una calificată, iar nu generică și pur ipotetică. ... 64. În acest sens, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a statuat, deja, în jurisprudența sa constantă că admisibilitatea procedurii hotărârii prealabile este condiționată de împrejurarea ca interpretarea pe care o va da instanța supremă să producă consecințe juridice de natură să determine soluționarea pe fond a cauzei, iar chestiunea de drept să conducă la dezlegarea în fond a cauzei, sub aspectul statuării în privința raportului juridic dedus judecății. ... 65. În primul rând se observă că întrebarea ce face obiectul sesizării analizate, în modalitatea în care a fost formulată, are un caracter mult prea general, iar un eventual răspuns strict la această întrebare nu este de natură să ajute instanța de fond la soluționarea cauzei cu care a fost învestită. ... 66. În concret, este îndeobște cunoscut că o normă juridică acționează în timp din momentul intrării ei în vigoare și până la momentul ieșirii ei din vigoare și se bucură de prezumția de legalitate. De la acest principiu general există, însă, și excepții, cum ar fi retroactivitatea și ultraactivitatea legii, care se aplică și legii civile, potrivit principiului „tempus regit actum“. ... 67. Conform acestui principiu, o lege posterioară nu poate atinge dreptul născut sub imperiul legii anterioare, aceasta urmând să guverneze dreptul respectiv, inclusiv soluționarea litigiului legat de realizarea acestui drept, chiar și ulterior ieșirii sale din vigoare. ... 68. Pe de altă parte, este cunoscut că una dintre modalitățile de ieșire din vigoare a unui act normativ este abrogarea, care are efecte doar pentru viitor, neputând afecta actele valabil emise în perioada activității sale. ... 69. În acest sens s-a pronunțat și Înalta Curte de Casație și Justiție, în mai multe decizii de speță, reținând că „abrogarea reprezintă operațiunea juridică în urma căreia actul administrativ cu caracter normativ este lipsit de efectele sale juridice pentru perioada care urmează după data adoptării sau emiterii actului administrativ abrogator“^6. ^6 Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4.811 din 19 octombrie 2011, pronunțată în Dosarul nr. 849/2/2010, republicată. ... 70. În ce privește actele administrative individuale emise în baza legii sau a unui act administrativ cu caracter normativ, acestea pot fi de mai multe feluri. ... 71. Astfel, actele administrative conferă titularului mai multe categorii de drepturi: drepturi cu caracter permanent (cum ar fi drepturile rezultate dintr-o diplomă de licență sau de doctorat) și drepturi cu caracter temporar (cum ar fi o autorizație de construcție a cărei valabilitate încetează la termenul stabilit în cadrul acesteia sau odată ce construcția a fost finalizată). ... 72. În cadrul actelor administrative cu efecte continue în timp mai trebuie amintită categoria actelor care necesită reînnoiri periodice, cum ar fi autorizația de mediu sau permisul de conducere. ... 73. Pe de altă parte, există o categorie de acte administrative care conferă un anumit drept (deciziile de reconstituire a dreptului de proprietate) sau acte administrative care recunosc un drept (recunoașterea unui cult religios). Totodată, trebuie amintite actele administrative care recunosc o anumită calitate (expert sau avocat), iar drepturile și obligațiile corelative decurg dintr-unul sau mai multe acte normative ce reglementează acea calitate. ... 74. În funcție de drepturile conferite și de efectele în timp ale acestora, actele administrative pot înceta în modalități diferite, neputându-se stabili, în mod aprioric, că abrogarea actului normativ în baza căruia au fost emise are drept consecință încetarea efectelor acestora sau dimpotrivă. ... 75. Astfel, actele administrative care conferă drepturi permanente sunt perfect valabile și după abrogarea actului normativ în baza căruia au fost emise, iar beneficiarul actului se poate prevala de drepturile conferite de actul administrativ valabil emis în baza legislației în vigoare la momentul eliberării, până la data decesului său, când actul încetează datorită unui fapt material. ... 76. Totodată, actele administrative ce conferă drepturi cu caracter temporar și a căror epuizare are loc dintr-o dată își păstrează, de asemenea, valabilitatea în cazul abrogării ulterioare a actului normativ în baza căruia au fost emise. ... 77. Așadar, nici în privința acestor categorii de acte administrative individuale nu se poate afirma că abrogarea actului normativ care le-a generat conduce automat la încetarea efectelor acestora. ... 78. În ce privește actele administrative individuale cu efecte continue în timp, dar care necesită reînnoiri periodice, abrogarea actului normativ în baza căruia au fost emise poate avea drept consecință încetarea efectelor, doar dacă beneficiarul actului nu mai îndeplinește condițiile legale prevăzute în noul act normativ la momentul reînnoirii, știut fiind că, în lipsa unei prevederi legale exprese, o prelungire tacită a actului administrativ nu este de conceput. ... 79. Nu în ultimul rând, referindu-ne la categoria actelor administrative individuale care recunosc o anumită calitate beneficiarului, iar drepturile corelative sunt reglementate în alte norme de drept, trebuie adăugat că abrogarea actului normativ, care prevede dreptul în favoarea beneficiarului, deși nu atrage încetarea efectelor actului individual care recunoaște calitatea, totuși atrage încetarea acordării dreptului corelativ. ... 80. Mai există însă o categorie de acte administrative care conferă titularilor drepturi cu executare succesivă în timp, emise în baza unui act normativ născut din anumite realități sociale și care se adresează unor titulari anume protejați. În această categorie se pot include, cu titlu de exemplu, cele care acordă drepturi veteranilor de război sau persoanelor persecutate din motive politice. ... 81. Actele administrative din această categorie sunt, de regulă, emise în baza unui act normativ generat de realitatea socială pe care o reglementează, însă ulterior, odată cu progresul societății și modificarea relațiilor sociale, acesta este înlocuit de o nouă reglementare, adaptată noilor raporturi juridice. ... 82. Or, de vreme ce legea nouă reprezintă un act juridic cu forță juridică superioară, ea abrogă toate normele contrare ei. Totodată, actele individuale emise în baza legii abrogate își încetează aplicabilitatea pentru viitor, devenind caduce, ca urmare a adoptării unei noi reglementări care le privează de cauza lor de drept (legea veche)^7. ^7 Ovidiu Podaru, Drept administrativ, Practică judiciară comentată, vol. I, Actul administrativ, Editura Hamangiu 2010, pag. 370. ... 83. Prin urmare, având în vedere multitudinea de situații generate de categoriile de drepturi conferite de actele administrative individuale, nu se poate afirma, cu titlu de principiu, că abrogarea actului normativ în baza căruia au fost emise are un anumit efect asupra acestora. ... 84. Așadar, din toate considerentele de mai sus rezultă că încetarea efectelor unui act administrativ individual poate surveni independent de evoluția actului normativ care l-a generat. ... 85. Pe de altă parte, abrogarea unui act normativ poate avea efecte diferite asupra actelor administrative emise în baza lui, în funcție de categoria dreptului recunoscut sau conferit, de întinderea în timp a acestor efecte, de realitățile sociale circumscrise acelei legi, dar și de alte situații care nu pot fi cuprinse în această expunere. ... 86. Ca atare, caracterul general al întrebării formulate de instanța de trimitere face ca răspunsul, circumstanțiat în funcție de considerentele de mai sus, să nu fie util instanței în soluționarea acțiunii aflate pe rol. ... 87. Chiar dacă, la un prim nivel de apreciere, se poate considera că întrebarea adresată ar putea avea o anumită legătură cu soluționarea pe fond a cauzei, totuși, este esențial ca modalitatea de formulare a răspunsului de către instanța supremă să poată avea drept consecință utilitatea în soluționarea cauzei, astfel încât scopul mecanismului de unificare avut în vedere de dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă să poată fi, în mod efectiv, atins. ... 88. Un argument în plus pentru susținerea inadmisibilității sesizării îl reprezintă faptul că instanța de trimitere nu a solicitat interpretarea unui text de lege care să fie susceptibil de mai multe înțelesuri, ci doar a formulat o problemă de principiu, cu caracter pur teoretic, care nu este utilă în soluționarea cauzei cu care a fost învestită. ... 89. În concret, instanța de trimitere a fost sesizată cu o acțiune privind punerea în executare a unui act administrativ individual emis în temeiul Decretului-lege nr. 118/1990. ... 90. Acest act normativ prevedea, la art. 10, o categorie aparte de beneficiari, și anume persoanele persecutate din motive politice ca urmare a participării la revolta anticomunistă de la Brașov din 15 noiembrie 1987. ... 91. Ulterior, odată cu apariția Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 6/2008, a fost abrogat art. 10 din Decretul-lege nr. 118/1990, însă, prin același act normativ, în Legea nr. 341/2004 a fost introdus capitolul II, intitulat „Revolta muncitorească anticomunistă de la Brașov din noiembrie 1987“. ... 92. Conform acestei din urmă reglementări au fost recunoscute drepturi persoanelor care au avut de suferit în urma acestui eveniment, cu condiția constatării acestei calități de către direcțiile de muncă și protecție socială județene, printr-o hotărâre motivată. ... 93. În decursul timpului, Legea nr. 341/2004 a suferit mai multe modificări, cea mai importantă fiind adusă prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 95/2014, în al cărei preambul se menționează: „Având în vedere necesitatea promovării unor măsuri care să rezolve situația actuală, prin concretizarea unei forme cu prevederi clare fără echivoc, pentru respectarea adevărului istoric, care să coincidă realității în raport cu faptele și evenimentele din decembrie 1989, în vederea acordării recunoștinței statului român numai față de persoanele care au avut un rol determinant la victoria Revoluției Române din Decembrie 1989, implicând reluarea plăților cu un efort bugetar redus față de cel existent, descurajarea abuzurilor, a încălcării prevederilor legale, ceea ce aduce în rândul revoluționarilor autentici răsplata binemeritată a unui stat care nu-și uită eroii și transformarea «prejudiciului de imagine» prin recâștigarea demnității revoluționarilor odată cu împlinirea unui sfert de secol de la Revoluția din 1989“. ... 94. Legiuitorul a mai stabilit că Legea nr. 341/2004, în forma actuală (la data emiterii Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 95/2014), nu mai corespunde realităților social-politice și economice actuale și că „pentru aplicarea corectă a legii este necesară acordarea recunoștinței statului român numai față de persoanele care au avut un rol determinant la victoria Revoluției Române din Decembrie 1989“. ... 95. În urma acestei modificări s-a prevăzut că, „după intrarea în vigoare a prezentei legi, beneficiază de drepturile conferite de aceasta doar persoanele care se încadrează în prevederile acesteia“ [art. 4 alin. (1) din Legea nr. 341/2004]. ... 96. Totodată, în temeiul acestui act normativ, s-a stabilit o procedură clară prin care beneficiarii să obțină constatarea calității de persoană care a avut de suferit în urma revoltei muncitorești anticomuniste de la Brașov din noiembrie 1987, prin reglementarea modalității de depunere a cererilor, a documentelor doveditoare și prin înființarea unei instituții care să verifice îndeplinirea condițiilor. ... 97. În legătură cu modalitatea de dobândire a calității și a beneficiului drepturilor conferite de Legea nr. 341/2004, Curtea Constituțională a României a statuat că: „(…) legiuitorul are deplina competență de a stabili condițiile de acordare a certificatelor de revoluționar, în temeiul art. 61 alin. (1) din Legea fundamentală, precum și de a prevedea anumite termene și o procedură de preschimbare a certificatelor, respectiv de încetare a valabilității vechilor certificate. De altfel, Legea nr. 341/2004 a reglementat cu privire la posibilitatea menținerii drepturilor anterior dobândite, condiționată de respectarea procedurii de preschimbare a certificatelor, în acord cu textul constituțional anterior menționat. Prin urmare, Curtea a apreciat că dispozițiile de lege criticate nu constituie o restrângere a exercițiului unor drepturi, ci reprezintă reglementarea dată prin lege pentru respectarea condițiilor exprese pe care trebuie să le îndeplinească persoanele în vederea atribuirii certificatelor (…) în măsura în care exercitarea drepturilor consacrate prin legi ori prevederile Constituției este condiționată de respectarea unor proceduri ori termene legale, sancțiunile nerespectării acestor cerințe nu pot fi privite ca aducând o restrângere nejustificată exercițiului drepturilor respective.“^8 ^8 Decizia Curții Constituționale nr. 67 din 16 februarie 2016. ... 98. Așadar, pentru soluționarea cauzei cu care a fost învestită, instanța de trimitere nu are nevoie de o interpretare cu caracter de principiu, în condițiile în care actele normative ce reglementează situația reclamantului oferă soluția legislativă pentru rezolvarea speței. ... 99. Or, asemenea operațiuni de interpretare și aplicare a textului de lege la diferite circumstanțe ce caracterizează fiecare litigiu nu pot fi atribuite completului constituit pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile, ci revin instanței de judecată învestite cu soluționarea cauzei. ... 100. Așadar, în absența oricărei circumstanțieri particulare realizate de instanța de trimitere cu privire la chestiunea de drept invocată, instanța supremă nu ar putea identifica toate ipotezele care ar putea rezulta din modul de formulare a întrebării și să decidă, în abstract, care ar putea fi efectele abrogării unui act normativ asupra actelor administrative individuale emise în baza lui. ... 101. De asemenea, în condițiile unei sesizări lacunare, prin care se solicită o interpretare abstractă, nu a unui text legal, ci a unei problematici de principiu, cu un grad de generalitate ridicat, se constată că problema de drept invocată nu este una veritabilă, cu un ridicat grad de dificultate, în măsură să reclame intervenția instanței supreme, în scopul lămuririi acesteia și înlăturării oricărei incertitudini care ar putea plana asupra securității raporturilor juridice deduse judecății. ... ...