Decizia ÎCCJ nr. 753/2026Punctul 3

3. Cererile de recurs deduse judecății 3.1. Recursul formulat de pârâtul Ministerul Sănătății Pârâtul Ministerul Sănătății a formulat recurs atât împotriva Încheierii din data de 7 octombrie 2024, cât și împotriva sentinței, prin care a solicitat casarea sentinței și a încheierii atacate, și rejudecând cauza, admiterea excepției lipsei calității procesuale a Ministerului Sănătății, cu respingerea cererii ca fiind făcută împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă, iar pe fond respingerea cererii de chemare în judecată ca neîntemeiată. În motivarea cererii de recurs s-au arătat următoarele: Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) din Codul de procedură civilă, motivarea hotărârii este necesară pentru ca părțile să cunoască motivele ce au fost avute în vedere de către instanță la pronunțarea soluției, iar instanța ierarhic superioară să aibă în vedere, în aprecierea legalității hotărârii, considerentele pentru care s-a pronunțat soluția respectivă. Potrivit soluției recurate, instanța a soluționat cauza pe fond, ceea ce presupune că a respins excepțiile invocate de pârâte, fără să motiveze respingerea acestora. Instanța nu a analizat și nu s-a pronunțat asupra excepțiilor lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Sănătății, asupra excepției inadmisibilității și netimbrării cererii. Deși a reținut în considerentele hotărârii recurate invocarea excepțiilor de către pârâtul Ministerul Sănătății, nu a analizat și nu s-a pronunțat asupra acestora. Astfel, nu se poate stabili dacă au fost respectate principiul contradictorialității și dreptul pârâtului la apărare, ca parte componentă a dreptului la un proces echitabil, desfășurat cu respectarea tuturor garanțiilor procesuale și a principiilor care guvernează procesul civil. Înalta Curte de Casație și Justiție a hotărât că, în lipsa dispoziției instanței de respingere/încuviințare a excepțiilor invocate, nu se poate stabili dacă au fost respectate principiul contradictorialității și dreptul părții la apărare, ca parte componentă a dreptului la un proces echitabil, desfășurat cu respectarea tuturor garanțiilor procesuale și a principiilor care guvernează procesul civil, ceea ce echivalează cu nemotivarea hotărârii. (Decizia nr. 3.730 din 17 iunie 2021, pronunțată de Secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție). În mod eronat a respins instanța de fond excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Sănătății. Cererea de chemare în judecată are ca obiect anularea unor acte administrative care nu sunt emise de Ministerul Sănătății. Or, admiterea cererii de chemare în judecată în totalitate față de Ministerul Sănătății este o evidentă eroare, ordinele contestate fiind emise de Ministerul Finanțelor Publice, iar Ministerul Sănătății a avut doar calitatea de coinițiator pentru anumite domenii de competență; normele a căror anulare o cere reclamanta nu intră în domeniul de competență al Ministerului Sănătății, având în vedere că normele reglementează determinarea ponderii de 80% din cifra de afaceri realizată efectiv din activitatea de construcții, iar entitățile vor avea în vedere numai veniturile din activitatea desfășurată pe teritoriul României, respectiv nota din secțiunea B a anexei nr. 1.2 - Anexa asigurat din anexa nr. 6 a fiecărui ordin. Temeiul ordinelor contestate este art. 147 alin. (17) din Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal, iar punerea în aplicare a Codului fiscal se face de către Ministerul Finanțelor Publice si nu intră în sfera de reglementare a Ministerului Sănătății. În mod eronat a reținut instanța de fond că instituirea prin ordinele în discuție a unor cerințe pentru acordarea facilității fiscale diferite din punctul de vedere al conținutului (și anume restrictive) față de cele stabilite prin legea în executarea căreia au fost emise (respectiv Legea nr. 227/2015) determină nelegalitatea lor, întrucât au fost stabilite cu nesocotirea principiului ierarhiei actelor normative, cuprins în art. 4 alin. (3) , art. 77 și art. 78 din Legea nr. 24/2000. Cu privire la faptul că ordinele comune contestate sunt nelegale, în sensul că adaugă, modifică ori interpretează în mod discreționar dispoziția legală primară, fiind emise fără a se respecta principiul rangului legislativ, se arată că textele contestate nu adaugă la lege, întrucât conținutul lor nu reprezintă o nouă condiție de îndeplinirea căreia să se țină cont pentru acordarea facilităților fiscale, ci derivă din condițiile deja instituite în norma primară, având doar rolul de a clarifica modul în care trebuie să se procedeze în cazul salariaților detașați în țară sau străinătate. Or, după cum se poate observa, normele primare nu intră în sfera de reglementare a Ministerului Sănătății. La fundamentarea acestuia s-a avut în vedere că pe parcursul implementării măsurilor de sprijin al sectorului construcțiilor, statuate prin modificarea art. 60 din Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal, cu modificările și completările ulterioare, au reieșit o serie de disfuncționalități, îndeosebi cu privire la modul în care se determină cifra de afaceri pentru societățile care beneficiază de sprijin, nefiind reglementată situația societăților comerciale nou-înființate, respectiv înregistrate la registrul comerțului începând cu luna ianuarie 2019 și pentru că nu se preciza posibilitatea stabilirii unui mecanism unitar de calcul al cifrei de afaceri pe baza căruia să se aplice facilitățile fiscale. La adoptarea actului normativ primar s-a avut în vedere și impactul socioeconomic pe care urma să îl aibă acordarea acestor măsuri de sprijin și a rezultat că acesta este un impact pozitiv, întrucât vor fi stimulate investițiile și creșterea economiei sustenabile și, de asemenea, volumul de activitate din sectorul construcțiilor se va majora și, implicit, contribuția acestei ramuri la crearea produsului intern brut. Așadar, raportat la oportunitatea modificării formularului de declarație 112, elaborarea actelor administrative cu caracter normativ a fost determinată de lege și celelalte acte normative ca urmare a modificărilor legislative adoptate de Parlamentul României și de Guvernul României, în domeniul protecției sociale. În drept, au fost invocate prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din Codul de procedură civilă. ... 3.2. Recursul formulat de pârâtul Ministerul Muncii, Familiei, Tineretului și Solidarității Sociale Pârâtul Ministerul Muncii, Familiei, Tineretului și Solidarității Sociale a formulat recurs împotriva sentinței, prin care a solicitat admiterea acestuia și casarea sentinței recurate în sensul respingerii acțiunii reclamantei, ca neîntemeiată. În motivarea cererii de recurs s-au arătat următoarele: Recurentul a arătat că, în sensul jurisprudenței instanței europene, deși motivarea se examinează în raport cu circumstanțele fiecărei cauze, hotărârea trebuie să cuprindă un răspuns specific și explicit la problemele decisive pentru procedura în cauză (Hotărârea CEDO din 15 martie 2007 în Cauza Gheorghe contra României). Privitor la excepția lipsei calității procesuale pasive se arată că instanța de fond în mod eronat a reținut faptul că recurentul are calitate în prezenta cauză, deoarece este emitent al actului administrativ atacat. Lipsa calității procesuale pasive a recurentului este întemeiată pe dispozițiile HG nr. 34/2009 privind organizarea și funcționarea Ministerului Finanțelor Publice, cu modificările și completările ulterioare, având în vedere că Ministerul Finanțelor Publice se organizează și funcționează ca organ de specialitate al administrației publice centrale, cu personalitate juridică, în subordinea Guvernului, care aplică strategia și Programul de guvernare în domeniul finanțelor publice. Ministerul Finanțelor Publice aplică Programul de guvernare și contribuie la elaborarea și implementarea strategiei în domeniul finanțelor publice, în exercitarea administrării generale a finanțelor publice, asigurând utilizarea pârghiilor financiare, în concordanță cu cerințele economiei de piață și pentru stimularea inițiativei operatorilor economici. Ministerul Finanțelor Publice îndeplinește funcția de strategie, prin care se asigură, în conformitate cu politica financiară a Guvernului și cu normele Uniunii Europene, elaborarea strategiei în domeniile de activitate specifice ministerului: fiscal, bugetar, contabilitate publică, reglementări contabile, datorie publică, audit public intern, managementul investițiilor publice, domenii reglementate specific, de reglementare și sinteză, prin care se asigură elaborarea cadrului normativ și instituțional necesar pentru realizarea obiectivelor strategice în domeniul finanțelor publice, de concepție bugetară și fiscală. Potrivit Legii responsabilității fiscal-bugetare nr. 69/2010, republicată, politica fiscal-bugetară se derulează pe baza următoarelor principii: principiul transparenței în ceea ce privește stabilirea obiectivelor fiscal-bugetare și derularea politicii fiscale și bugetare, principiul stabilității, principiul responsabilității fiscale, principiul echității, principiul eficienței și principiul gestionării eficiente a cheltuielilor de personal plătite din fonduri publice. Potrivit acestor principii, Guvernul are obligația de a conduce politica fiscal-bugetară în mod prudent și de a gestiona resursele și obligațiile bugetare, precum și riscurile fiscale de o manieră care să asigure sustenabilitatea poziției fiscale pe termen mediu și lung, precum și predictibilitatea politicii fiscal-bugetare pe termen mediu, în scopul menținerii stabilității macroeconomice. În calitate de coinițiator, competența a fost limitată, constând doar în completarea anexelor acestor ordine care făceau referire la tipurile de asigurați din sistemul public de pensii și la datele pe baza cărora se putea constitui stagiul de cotizare și se putea calcula punctajul aferent pensiei din acest sistem. Ca urmare, avizul dat făcea strict referire la domeniul de competență al acestuia. Pe fondul cauzei, se arată că modificările legislative care au intervenit și au vizat acordarea de facilități fiscale acestor categorii de salariați au avut în vedere Acordul dintre Guvernul României și Federația Patronatelor Societăților din Construcții, semnat la data de 29 noiembrie 2018, privind măsuri pentru o creștere economică sustenabilă a României, bazată pe investiții, în următorii 10 ani. Prin acest acord, sectorul construcțiilor a fost declarat sector prioritar, de importanță națională pentru economia românească pe următorii 10 ani, începând cu 1 ianuarie 2019, reprezentând, totodată, unul dintre domeniile prioritare pentru realizarea obiectivelor prevăzute în Programul de guvernare. Totodată, în preambulul OUG nr. 114/2018 se precizează că activitatea de construcții este decisivă pentru realizarea proiectelor de investiții publice și private, având în vedere că în ultimii ani sectorul construcțiilor s-a confruntat cu dificultăți legate de asigurarea cu forță de muncă specializată și de o concurență neloială. Pentru punerea în aplicare a prevederilor acordului s-au creat premisele pentru completarea cadrului normativ de nivel primar cu posibilitatea de a reglementa prin hotărâre a Guvernului niveluri ale salariului minim brut pe țară garantat în plată diferențiate pe domenii de activitate, unul dintre obiective fiind combaterea muncii la negru și, totodată, stoparea perpetuării dificultăților legate de asigurarea cu forță de muncă specializată în domeniul construcțiilor. Instanța de fond nu a luat în considerare faptul că pachetul de măsuri implementat prin OUG nr. 114/2018 (facilitățile fiscale și creșterea nivelului salariului minim brut lunar la 3.000 lei) care au vizat domeniul construcțiilor are ca obiectiv principal sprijinul social al personalului din acest sector printr-un salariu minim crescut, păstrând lucrătorii din România și stimularea reîntregirii familiei prin determinarea lucrătorilor care au părăsit România să se întoarcă în țară. Ca atare, faptul că facilitățile fiscale acordate persoanelor fizice angajate în domeniul construcțiilor, prevăzute la pct. 5 al art. 60 și art. 154 alin. (1) lit. r) din Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal, cu modificările și completările ulterioare, doar pentru societățile de construcții care desfășoară activitate pe teritoriul României se justifică în mod direct prin criterii obiective, care se referă la atragerea și menținerea forței de muncă în România pentru acest sector prioritar al economiei naționale, raportat la cele acordate în alte state membre ale Uniunii Europene. În Codul fiscal sunt reglementate condițiile cumulative necesare acordării facilităților fiscale, iar prin dispozițiile art. 60 pct. 5 lit. d) și art. 147 alin. (17) din același act normativ s-a prevăzut că pentru aplicarea scutirii se vor avea în vedere instrucțiunile de completare a formularului 112, instrucțiuni care se stabilesc prin ordin comun al ministrului finanțelor publice, ministrului muncii și protecției sociale și ministrului sănătății. Prin urmare, ordinele comune date în aplicarea art. 147 alin. (17) din Codul fiscal trebuie să conțină toate informațiile necesare completării corecte a „Declarației privind obligațiile de plată a contribuțiilor sociale, impozitului pe venit și evidența nominală a persoanelor asigurate“, astfel încât aceasta să asigure instrucțiuni cât mai clare pentru fiecare informație cuprinsă în actul normativ primar, respectiv în Codul fiscal, deci și din perspectiva modalității de acordare a facilităților fiscale prevăzute la art. 60 pct. 5, art. 138^1, art. 154 alin. (1) lit. r) și art. 220^3 alin. (2) din actul normativ menționat. Astfel, prevederile din instrucțiunile la ordinele comune ale ministrului finanțelor publice, ministrului muncii și protecției sociale și ministrului sănătății, precum și mecanismul de calcul al cifrei de afaceri precizat la anexa nr. 6, ce au temei legal reglementat la art. 60 pct. 5 lit. d) din Codul fiscal, sunt parte componentă a condițiilor cumulative de aplicare a facilității fiscale. Instanța de fond nu a avut în vedere faptul că prevederile din ordinele menționate în legătură cu acest aspect nu adaugă la lege, întrucât nu reprezintă o nouă condiție de îndeplinirea căreia să se țină cont pentru acordarea facilităților fiscale, ci derivă din acestea și au doar rolul de a clarifica, în concordanță cu intenția legislativă, modul în care trebuie să se procedeze în cazul salariaților care desfășoară activitate în domeniul construcțiilor. Ordinul ministrului finanțelor, ministrului muncii și protecției sociale și ministrului sănătății nr. 203/207/188/2021 și Ordinul nr. 152/153/375/2022 pentru aprobarea modelului, conținutului, modalității de depunere și de gestionare a „Declarației privind obligațiile de plată a contribuțiilor sociale, impozitului pe venit și evidența nominală a persoanelor asigurate“, respectiv notele din anexa 6 - Instrucțiuni de completare a formularului 112 „Declarație privind obligațiile de plată a contribuțiilor sociale, impozitului pe venit și evidența nominală a persoanelor asigurate“, pct. II Completarea declarației, anexa 1.1, secțiunea A - Date privind angajatorii care aplică prevederile art. 60 pct. 5 din Codul fiscal referitoare la calculul cifrei de afaceri potrivit prevederilor Ordinului președintelui Comisiei Naționale de Strategie și Prognoză au fost emise în aplicarea art. 60 pct. 5 lit. e) din Codul fiscal și nu sunt acte subsecvente Ordinului CNSP nr. 239/24.07.2019, așa cum în mod eronat a reținut instanța de fond. În mod eronat instanța de fond a considerat dispozițiile notei din anexa 6 - Instrucțiuni de completare a formularului 112 „Declarație privind obligațiile de plată a contribuțiilor sociale, impozitului pe venit și evidența nominală a persoanelor asigurate“, pct. II Completarea declarației, anexa 1.1, secțiunea A - Date privind angajatorii care aplică prevederile art. 60 pct. 5 din Codul fiscal ca fiind acte subsecvente Ordinului CNSP nr. 239/24.07.2019, deoarece simpla referire la acest ordin nu îi determină calitatea de act subsecvent. În conformitate cu dispozițiile art. 77 din Legea nr. 24/2000, republicată, ordinele cu caracter normativ, instrucțiunile și alte asemenea acte ale conducătorilor ministerelor se emit numai pe baza și în executarea legilor, a hotărârilor și a ordonanțelor Guvernului. În drept, au fost invocate dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă. ... 3.3. Recursul formulat de pârâtul Ministerul Finanțelor, reprezentat de DGRPF Cluj-Napoca, prin AJFP Pârâtul Ministerul Finanțelor, reprezentat de Direcția Generală Regională a Finanțelor Cluj-Napoca, prin Administrația Județeană a Finanțelor Publice Bihor, a formulat recurs împotriva sentinței de mai sus, prin care a solicitat admiterea acestuia, casarea sentinței recurate în ceea ce privește anularea actelor atacate și, pe cale de consecință, respingerea acțiunii formulate de reclamantă. În motivarea cererii de recurs s-au arătat următoarele: Hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază și cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei. Instanța de fond face niște afirmații contradictorii, întrucât, deși admite că aceste ordine sunt emise în vederea clarificării normei primare, cu toate acestea, le anulează. În vederea aplicării scutirii, având ca temei prevederile art. 60 pct. 5 lit. e) din Legea nr. 227/2015, cu modificările și completările ulterioare, s-a procedat la includerea în instrucțiunile de completare a formularului 112 a detaliilor referitoare la aplicarea scutirilor fiscale, conform prevederilor legale primare și corespunzător intenției legiuitorului și a acordului care a stat la baza reglementării măsurii. Astfel, din interpretarea dispozițiilor legale antemenționate reiese că respectivele note din anexele la ordinele comune nu adaugă la lege, ci vin să expliciteze modalitatea în care se poate acorda scutirea instituită de art. 60 din Codul fiscal. Așadar, chiar dacă norma de rang superior nu se referă în mod expres la ponderea cifrei de afaceri, acest fapt nu poate echivala cu o încălcare a prevederilor Codului fiscal prin norma de rang inferior, norma din ordinele comune nefăcând altceva decât să explice și să precizeze ce se va întâmpla în cazul aplicării acestei prevederi de nivel primar. Concluzionând, prevederile din ordinele contestate nu încalcă prevederile legislației primare, Codul fiscal având prevederi cu un caracter general în materia facilităților fiscale, iar ordinele având rolul de a clarifica anumite aspecte, respectiv modalitatea în care se poate acorda scutirea instituită de art. 60 din Codul fiscal. În ceea ce privește revocarea notelor din cuprinsul anexei nr. 6 din ordinele comune nr. 1.942/979/819/2020, nr. 2.814/1.536/1.806/2020, nr. 203/207/188/2021 și nr. 152/153/375/2022 se arată că acordarea facilităților fiscale, astfel cum sunt reglementate la art. 60 pct. 5 din Codul fiscal, a avut la bază Acordul dintre Guvernul României și Federația Patronatelor Societăților din Construcții, potrivit căruia sectorul construcții este declarat „sector prioritar de importanță națională pentru economia românească pe următorii 10 ani, începând cu 1.01.2019“. Astfel, în spiritul acestui acord, intenția legislativă de acordare a facilităților fiscale a avut în vedere faptul că activitatea de construcții este decisivă pentru realizarea proiectelor de investiții publice și private. De asemenea, printre obiectivele acordului, concretizate sub aspect fiscal cu acordarea unor facilități fiscale angajaților din sectorul construcții, s-a aflat și combaterea dificultăților cu care se confruntă acest sector în asigurarea forței de muncă specializată. În acest context, pachetul de măsuri implementat prin OUG nr. 114/2018 (facilitățile fiscale și creșterea nivelului salariului minim brut lunar la 3.000 lei), care au vizat domeniul construcțiilor, are ca obiectiv principal sprijinul social al personalului din acest sector printr-un salariu minim crescut, păstrând lucrătorii din România, și stimularea reîntregirii familiei prin determinarea lucrătorilor care au părăsit România să se întoarcă în țară. Ca atare, faptul că facilitățile fiscale sunt acordate persoanelor fizice angajate în domeniul construcțiilor prevăzute la pct. 5 al art. 60, art. 138 și art. 154 alin. (1) lit. r) din Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal, cu modificările și completările ulterioare, doar pentru societățile de construcții care desfășoară activitate pe teritoriul României, se justifică în mod direct prin criterii obiective, care se referă la atragerea și menținerea forței de muncă în România pentru acest sector prioritar al economiei naționale, raportat la cele acordate în alte state membre ale Uniunii Europene. În temeiul prevederilor art. 60 pct. 5 lit. d) din Legea nr. 227/2015, astfel cum a fost modificată prin OUG nr. 114/2018, preluarea în ordinele comune a detaliilor privind mecanismul cifrei de afaceri reglementat prin acestea, precum și condițiile de aplicare a facilităților fiscale acordate potrivit art. 60 pct. 5 din Codul fiscal clarifică modul de completare a declarației, venind astfel în sprijinul utilizatorilor formularului. Textul notelor contestate nu instituie alte condiții suplimentare pentru acordarea facilităților fiscale, ci aduce numai clarificări asupra modului de calcul al cifrei de afaceri. De altfel, prin dispozițiile art. 14 alin. (2) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, se precizează că un act normativ poate cuprinde reglementări și din alte materii conexe numai în măsura în care sunt indispensabile realizării scopului urmărit prin acest act, articol încălcat de instanța de fond. Ordinele comune anulate de instanța de fond nu adaugă la lege, întrucât nu reglementează o nouă condiție de îndeplinirea căreia să se țină cont pentru acordarea facilităților fiscale, ci au rolul doar de a clarifica modul în care trebuie să se calculeze cifra de afaceri în vederea aplicării facilității fiscale. În Codul fiscal sunt reglementate condițiile cumulative necesare acordării facilităților fiscale, iar prin dispozițiile art. 60 pct. 5 lit. d) și ale art. 147 alin. (17) din același act normativ se prevede că pentru aplicarea scutirii se vor avea în vedere instrucțiunile de completare a formularului 112, instrucțiuni care se stabilesc prin ordin comun al ministrului finanțelor publice, ministrului muncii și protecției sociale și al ministrului sănătății. Rezultă că ordinul comun trebuie să conțină toate informațiile necesare completării corecte a „Declarației privind obligațiile de plată a contribuțiilor sociale, impozitului pe venit și evidența nominală a persoanelor asigurate“, astfel încât acesta să asigure instrucțiuni cât mai clare pentru fiecare informație cuprinsă în actul normativ primar, respectiv în Codul fiscal, deci și din perspectiva modalității de acordare a facilităților fiscale prevăzute la art. 60 pct. 5, art. 138^1, art. 154 alin. (1) lit. r) și art. 220^3 alin. (2) din actul normativ menționat, dispoziții legale încălcate de instanța de fond. Trebuie menționat și faptul că, potrivit prevederilor art. 13 alin. (2) din Codul de procedură fiscală, la stabilirea voinței legiuitorului, organul fiscal va ține seama de scopul emiterii actului normativ astfel cum acesta reiese din documentele publice ce însoțesc actul normativ în procesul de elaborare, dezbatere și aprobare. În același timp, rezultă că textul contestat a fost emis cu respectarea legislației și în concordanță cu dispozițiile Legii nr. 24/2000, republicată, referitoare la ierarhia actelor normative, având rolul de a clarifica modul de completare a declarației de mai sus fără a adăuga/modifica sau interpreta prevederile legii primare. Astfel, din interpretarea dispozițiilor legale antemenționate reiese că respectivele note din anexele la ordinele comune nu adaugă la lege, ci vin să expliciteze modalitatea în care se poate acorda scutirea instituită de art. 60 din Codul fiscal. Așadar, chiar dacă norma de rang superior nu se referă în mod expres la ponderea cifrei de afaceri, acest fapt nu poate echivala cu o încălcare a prevederilor Codului fiscal prin norma de rang inferior, norma din ordinele comune nefăcând altceva decât să explice și să precizeze ce se va întâmpla în cazul aplicării acestei prevederi de nivel primar. În ceea ce privește Sentința nr. 3/5.01.2022, pronunțată de Curtea de Apel Cluj, rămasă definitivă prin Decizia nr. 1.801/30.03.2023 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, se arată că, potrivit art. 23 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, hotărârile judecătorești definitive și irevocabile prin care s-a anulat un act administrativ cu caracter normativ au putere numai pentru viitor. În drept, au fost invocate dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din Codul de procedură civilă. ... ...