Decizia ÎCCJ nr. 357/2025 (HP)Punctul VI

VI. Punctul de vedere al completului care a formulat sesizarea cu privire la dezlegarea chestiunii de drept 38. Instanța de trimitere a apreciat că întrebările formulate urmăresc să stabilească natura juridică a acțiunii în contencios administrativ introdusă de orice subiect de drept public în temeiul art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004, respectiv dacă aceasta se circumscrie, ca regulă, contenciosului obiectiv, urmărind exclusiv apărarea unui interes legitim public vătămat, sau dacă este subsumată contenciosului subiectiv, în cadrul căruia invocarea interesului legitim public trebuie să fie subsidiară invocării unui drept sau interes legitim privat. ... 39. A arătat că problema de drept a primit soluții diferite în practica instanțelor și, dat fiind numărul mare de litigii similare cu cel de față, aflate în curs de soluționare pe rolul instanței de trimitere, crearea unei practici neunitare este previzibilă. De exemplu, în Cauza nr. 32.191/3/2022, Curtea de Apel București a apreciat că primarul sectorului 2 București, pentru a solicita anularea unei autorizații de construire emise de primarul general al municipiului București, trebuie să invoce un drept propriu și un interes legitim propriu, pretins vătămat, nefiind titularul unei acțiuni în contencios obiectiv. ... 40. Pe de altă parte, în interpretarea aceleiași dispoziții legale, Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal a apreciat că art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004 consfințește cadrul general pentru exercitarea contenciosului obiectiv și a recunoscut constant exercitarea dreptului la acțiune de către persoanele de drept public împotriva actelor care vatămă starea de legalitate obiectivă (deciziile nr. 1.811/2018, nr. 6.208/2019, 2.466/2022 - privesc cauze care au ca obiect acțiuni formulate de Agenția Națională de Integritate având ca obiect anularea ordonanțelor emise de Comisia de verificare a averilor de pe lângă Curtea de Apel București). ... 41. Opinia completului de judecată este în sensul că art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004 a urmărit să reglementeze, în primul rând, situația în care autoritatea publică exercită tutela administrativă. În acest caz, textul trebuie interpretat în sens restrictiv, adică restrânge posibilitatea exercitării tutelei administrative la cazurile prevăzute de lege (atât sub aspectul subiectelor de drept care pot exercita tutela, cât și sub aspectul obiectului și cauzei acțiunii). Tutela trebuie să rezulte expres din lege. ... 42. În al doilea rând, textul a primit o interpretare extensivă, în sensul că art. 1 alin. (8) reglementează, în principiu, posibilitatea oricăror autorități administrative să acceadă la instanța de contencios administrativ. Această interpretare extensivă a apărut ca urmare a împrejurării că art. 1 din Legea nr. 554/2004 nu reglementează în mod expres dreptul autorității publice, în general, de a se adresa instanței de contencios administrativ și condițiile în care o poate face. ... 43. În această ultimă interpretare, art. 1 alin. (8) este o normă de trimitere, făcând referire în mod general atât la prevederile Legii nr. 554/2004, cât și la prevederile legii speciale. ... 44. Făcând referire generală la prevederile Legii nr. 554/2004, reglementarea nu poate fi restrânsă în sensul că autoritatea publică poate formula numai acțiuni în contencios obiectiv sau numai acțiuni în contencios subiectiv, ci ea poate formula ambele tipuri de acțiuni cu respectarea prevederilor legii. ... 45. Dificultatea de interpretare a legii apare atunci când se califică tipul de acțiune, pentru că autoritatea însăși, ca purtătoare a puterii publice, acționează tot timpul în exercitarea unor interese publice atunci când o face în scopul exercitării propriilor competențe stabilite de norma juridică administrativă. În aceste cazuri, vătămarea (în sensul de interes propriu urmărit/drept propriu urmărit) se suprapune interesului public, pentru că vătămarea este una publică, câtă vreme autoritatea urmărește realizarea propriilor competențe de ordine publică. ... 46. De asemenea, există și situații în care autoritatea publică nu participă la raporturi juridice ca purtător al puterii publice. În aceste cazuri, în condițiile în care interesele/drepturile sale sunt afectate de acte administrative ale altei autorități, se poate vorbi de o situație în care se poate face clar distincție între contenciosul obiectiv și subiectiv. ... 47. Instanța de trimitere a mai reținut că din cuprinsul art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004 nu rezultă dacă această competență a subiectului de drept public de a sesiza instanța cu o acțiune în anularea unui act administrativ vătămător trebuie prevăzută expres într-un act normativ sau acest drept se subînțelege atât timp cât acționează în realizarea competențelor prevăzute de lege în materia respectivă. ... 48. Astfel, a arătat că se impune a se lămuri dacă sintagma „în condițiile prezentei legi și ale legilor speciale“ din cuprinsul art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004 trebuie interpretată în sensul că este necesară existența unei norme legale speciale care să prevadă un atare drept la acțiune sau art. 1 alin. (8) este suficient pentru legitimarea procesuală activă a unui subiect de drept public într-un litigiu precum cel de față, în care o autoritate executivă a administrației publice locale, atât în nume propriu, cât și în reprezentarea unității administrativ-teritoriale, solicită instanței de contencios cercetarea legalității unui act administrativ individual emis de o altă autoritate executivă a aceleiași administrații publice locale. ... 49. Opinia completului de judecată este în sensul că un subiect de drept public poate acționa exclusiv în temeiul art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004 pentru protejarea interesului public în raza sa de competență chiar în lipsa unei dispoziții legale exprese în acest sens (cum este art. 403 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 pentru Agenția Națională a Funcționarilor Publici ori art. 1 alin. (4) și (5) din Legea nr. 554/2004 pentru Ministerul Public), însă numai dacă există o legătură directă între actul administrativ supus controlului de legalitate și competențele prevăzute de lege în materia respectivă. În acest sens, prezintă relevanță jurisprudența constantă a Înaltei Curți de Casație și Justiție prin care se recunoaște legitimare procesuală activă demersului Agenției Naționale pentru Integritate în a contesta ordonanța de clasare emisă de Comisia de verificare a averilor în baza art. 104 lit. b) din Legea nr. 115/1996 pentru declararea și controlul averii demnitarilor, magistraților, a unor persoane cu funcții de conducere și de control și a funcționarilor publici, cu modificările și completările ulterioare. Astfel, prin Decizia nr. 1.811/2018 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal s-au reținut următoarele: „Chiar dacă nu se poate vorbi despre un interes legitim privat vătămat sau despre un drept subiectiv încălcat în cazul unei instituții publice care acționează exclusiv în exercitarea atribuțiilor sale legale, dispozițiile art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004 consfințesc cadrul general pentru exercitarea contenciosului obiectiv, destinat a apăra legalitatea obiectivă. Așa fiind, exercitarea dreptului la acțiune a persoanelor de drept public împotriva actelor care vatămă starea de legalitate obiectivă nu presupune justificarea vătămării unui drept subiectiv ori a unui interes legitim privat.“ ... 50. De asemenea, instanța de trimitere a apreciat că, în măsura în care dezlegarea celei din urmă probleme de drept este în sensul că primarul, ca reprezentant al unei unități administrativ-teritoriale, poate promova o acțiune în fața instanței de contencios administrativ doar în prezența unei norme legale speciale, trebuie stabilit dacă aceasta este reprezentată de dispozițiile art. 27 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 și art. 27^1 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 350/2001. ... 51. Opinia completului de judecată este în sensul că cel puțin art. 27^1 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 350/2001 prevede competența primarului general (este adevărat că nu în nume propriu și nici ca reprezentant al UAT, ci prin structura responsabilă cu urbanismul, condusă de arhitectul-șef din cadrul aparatului de specialitate) de a acționa pentru respectarea și punerea în practică a prevederilor documentațiilor de urbanism aprobate, inclusiv prin sesizarea instanței de judecată, însă în condițiile legii. ... 52. Referitor la dispozițiile art. 84 și 85 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 a reținut că dificultatea acestei probleme de drept rezultă din reglementarea lacunară, care, în privința raporturilor dintre autoritățile administrației publice locale, nu are în vedere organizarea specifică a municipiului București, al cărui teritoriu este împărțit în șase subdiviziuni administrativ-teritoriale, fiecare dintre acestea având câte un primar. Astfel, atât primarul general, cât și primarii subdiviziunilor administrativ-teritoriale sunt deopotrivă autorități executive la nivelul aceleiași unități administrativ-teritoriale - Municipiul București, conform art. 164 alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019. Cu toate acestea, art. 169 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 reglementează relația dintre autoritățile administrației publice din municipiul București, stabilind în alin. (1) că hotărârile Consiliului General al Municipiului București și dispozițiile cu caracter normativ ale primarului general sunt obligatorii și pentru autoritățile administrației publice locale organizate în sectoarele municipiului București. Astfel, din cuprinsul dispozițiilor legale nu este clar dacă între primarii sectoarelor și primarul general se stabilesc aceleași relații de colaborare precum cele reglementate de art. 85 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 sau există un nivel de subordonare a primarului de sector față de primarul general. ... 53. Opinia completului de judecată este în sensul că raporturile dintre primarul general și primarii sectoarelor, ca autorități executive la nivelul autorității administrației publice locale din municipiul București, trebuie să se bazeze pe principiile enumerate la art. 85 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019, respectiv: autonomiei locale, legalității, cooperării, solidarității, egalității de tratament și responsabilității. Soluția se impune atât în considerarea dispozițiilor exprese ale art. 169 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019, care stabilesc o formă de colaborare între primarul general și primarii de sectoare, dar și ținând cont de rolul autorităților executive în general, acela ca în întreaga activitate desfășurată să urmărească preeminența interesului public și satisfacerea nevoilor comunității locale. ... ...