Decizia ÎCCJ nr. 103/2024 (HP)Punctul X

X. Înalta Curte de Casație și Justiție X.1. Asupra admisibilității sesizării 87. Pentru a evalua dacă sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept este aptă să asigure îndeplinirea funcției pentru care a fost concepută, aceea de a pronunța o decizie interpretativă de principiu în scopul de a preîntâmpina apariția unei practici neunitare la nivel național, se impune, în primul rând, evaluarea tuturor elementelor sesizării, adică verificarea atât a circumstanțelor care o generează, cât și a condițiilor care permit declanșarea mecanismului de interpretare. ... 88. Aceasta presupune verificarea îndeplinirii simultane a tuturor condițiilor prevăzute pentru declanșarea procedurii hotărârii prealabile, condiții extrase din dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă și care pot fi enunțate astfel: – existența unei cauze aflate în curs de judecată; ... – cauza care face obiectul judecății să se afle în competența legală a unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului învestit să soluționeze cauza; ... – instanța care sesizează Înalta Curte de Casație și Justiție să judece cauza în ultimă instanță; ... – soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată să depindă de chestiunea de drept a cărei lămurire se cere; ... – problema pusă în discuție trebuie să fie una veritabilă, norma legală fiind susceptibilă să dea naștere unor interpretări diferite; ... – chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită să fie nouă; ... – chestiunea de drept să nu fi făcut obiectul statuării Înaltei Curți de Casație și Justiție, iar aceasta nici să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare. ... ... 89. Primele trei condiții de admisibilitate sunt îndeplinite, dat fiind faptul că instanța de trimitere este un complet de judecată al Curții de Apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal, învestit cu soluționarea, în ultimă instanță, în conformitate cu art. 3 alin. (1) raportat la art. 11 și 20 din Legea nr. 554/2004 și la art. 96 pct. 3 și art. 483 alin. (1) din Codul de procedură civilă, a unei cauze având ca obiect acțiunea în tutelă administrativă formulată de prefect în temeiul art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. ... 90. După cum se poate observa din expunerea ce precedă, prin cererea de chemare în judecată formulată în Dosarul nr. 605/84/2023, înregistrat pe rolul Tribunalului Sălaj, se solicită anularea unei hotărâri de consiliu local privind decontarea contravalorii cheltuielilor de deplasare pentru transportul între localitatea în care funcționarii publici și personalul contractual din cadrul Primăriei Comunei M. își au domiciliul și localitatea unde se află locul de muncă al acestora, reclamantul invocând faptul că dreptul prevăzut de art. 129 alin. (12) din Codul administrativ nu a fost exercitat de pârâtul Consiliul Local al Comunei M. cu respectarea legii. Astfel, reclamantul susține că acordarea oricăror sporuri sau facilități se poate realiza numai în măsura în care există o prevedere legală expresă în acest sens. Or, în speța de față nu a fost identificată nicio prevedere legală pentru decontarea cheltuielilor de transport. Prima instanță a respins, ca neîntemeiată, acțiunea, apreciind că autoritatea pârâtă cu rol deliberativ a decis decontarea acestor cheltuieli prevalându-se de autonomia locală și de posibilitatea de a acorda unele facilități funcționarilor publici și personalului contractual, conform art. 129 alin. (1) și (12) din Codul administrativ, fără a fi obligată, printr-o prevedere legală expresă, să procedeze în acest sens. Or, în situația în care dreptul la decontarea cheltuielilor de transport ar fi fost reglementat de către legiuitor sau de către legiuitorul delegat, intervenția consiliului local, în calitate de autoritate deliberativă, ar fi fost inutilă. Împotriva acestei hotărâri a formulat recurs pârâtul, iar Curtea de Apel Cluj, învestită cu soluționarea căii de atac, judecă pricina în ultimă instanță. ... 91. Față de cele expuse, apare ca fiind îndeplinită și condiția de admisibilitate ca soluționarea cauzei să depindă de chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită. ... 92. Cerința nestatuării anterioare de către Înalta Curte de Casație și Justiție este îndeplinită, în condițiile în care nu există dezlegări de principiu ale aceleiași chestiuni de drept sau ale unor chestiuni similare date de instanța supremă în cadrul acestei competențe specifice de asigurare a practicii unitare la nivelul tuturor instanțelor judecătorești din țară prin mecanismele reglementate de lege în acest scop - hotărârea prealabilă pentru dezlegarea unor chestiuni de drept și, respectiv, recursul în interesul legii. ... 93. În ceea ce privește noutatea chestiunii de drept relevate, aceasta reprezintă o condiție distinctă de cea a lipsei statuării asupra chestiunii de către Înalta Curte de Casație și Justiție, iar în lipsa unei definiții a „noutății“ și a unor criterii de determinare a acestei noțiuni în cuprinsul art. 519 din Codul de procedură civilă, evaluarea condiției menționate revine Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, astfel cum s-a reținut constant în jurisprudența anterioară (spre exemplu: Decizia nr. 1 din 17 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 9 aprilie 2014; Decizia nr. 13 din 8 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 518 din 13 iulie 2015; Decizia nr. 4 din 14 ianuarie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 132 din 19 februarie 2019; Decizia nr. 76 din 15 noiembrie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1213 din 21 decembrie 2021). ... 94. Condiția noutății este îndeplinită când problema de drept nu a mai fost analizată în interpretarea unui act normativ aflat de mult în vigoare ori aceasta decurge dintr-un act normativ intrat în vigoare relativ recent, prin raportare la momentul sesizării. ... 95. În cadrul sesizării pendinte este îndeplinită cerința menționată. Dispozițiile legale supuse interpretării au fost introduse printr-un act normativ de dată recentă, respectiv Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, în vigoare din 5 iulie 2019. ... 96. Caracterul de noutate se pierde numai pe măsură ce chestiunea de drept primește o dezlegare din partea instanțelor, concretizată într-o practică judiciară consacrată, ceea ce nu este cazul de față. ... 97. Examenul jurisprudențial efectuat a relevat că există practică judiciară divergentă, în formă incipientă, așa cum rezultă din capitolul VI al prezentei decizii. ... 98. În ceea ce privește condiția de admisibilitate care vizează identificarea unei veritabile probleme de drept care ar putea forma obiectul sesizării în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile se observă că legiuitorul instituie o dublă condiționare: pe de o parte, să existe o chestiune de drept veritabilă și serioasă, iar, pe de altă parte, să fie stabilită legătura necesară între dezlegarea chestiunii de drept identificate și soluționarea cauzei pe fond. ... 99. În ceea ce privește caracterul veritabil și serios al problemei de drept, aceasta presupune existența unei norme susceptibile de interpretări diferite, sens în care se impune declanșarea mecanismului de unificare a practicii judiciare în scopul înlăturării oricărei incertitudini care ar putea plana asupra securității raporturilor juridice deduse judecății. ... 100. În cauză, instanța de trimitere a identificat, ca problemă de drept, interpretarea art. 129 alin. (12) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ în sensul dacă aceasta normă permite sau nu acordarea, prin hotărâre de consiliu local, de sporuri și facilități nereglementate prin alte norme juridice. ... 101. Problema astfel enunțată are legătură cu soluționarea cauzei, dat fiind faptul că, prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Sălaj, reclamantul a solicitat anularea Hotărârii nr. aa/22.12.2022 a pârâtului Consiliul Local al Comunei M., prin care a fost adoptată, în temeiul art. 129 alin. (12) din Codul administrativ, o măsură de interes local în virtutea autonomiei locale, motivat de faptul că nu există o prevedere legală expresă în sensul acordării facilității decontării cheltuielilor de transport între localitatea în care funcționarii publici și personalul contractual din cadrul Primăriei Comunei M. își au domiciliul și localitatea unde se află locul de muncă al acestora, respectiv comuna M., județul S. ... 102. Analizând potențialul acestei dispoziții de a genera interpretări diferite, este de reținut că, în legătură cu acest aspect, s-au conturat două opinii exprimate atât din punct de vedere teoretic, cât și în hotărârile depuse la dosar. ... 103. Astfel, într-o primă opinie s-a apreciat că dispozițiile art. 129 alin. (12) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ nu permit acordarea, prin hotărâre a consiliului local, de sporuri și facilități nereglementate prin alte norme juridice (hotărâri judecătorești pronunțate de: curțile de apel Brașov - Secția contencios administrativ și fiscal, Galați - Secția contencios administrativ și fiscal, Ploiești - Secția de contencios administrativ și fiscal și tribunalele Brăila - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, Sibiu - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, Vaslui, Cluj - Secția mixtă de contencios administrativ și fiscal, de conflicte de muncă și asigurări sociale și puncte de vedere teoretice comunicate de: tribunalele București, Giurgiu, Ialomița, Ilfov, Teleorman și Galați). ... 104. În cea de-a doua opinie s-a reținut că dispozițiile art. 129 alin. (12) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ permit acordarea, prin hotărâre a consiliului local, de sporuri și facilități nereglementate prin alte norme juridice (curțile de apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal, Iași - Secția de contencios administrativ și fiscal și Alba Iulia - Secția de contencios administrativ și fiscal și tribunalele Cluj - Secția mixtă de contencios administrativ și fiscal, de conflicte de muncă și asigurări sociale, Iași - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal și Sibiu - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal). ... 105. Prin urmare, norma este susceptibilă de interpretare neunitară. ... 106. Așadar, riscul unei viitoare jurisprudențe divergente este suficient de ridicat încât să justifice soluționarea pe fond a sesizării. ... ... X.2. Asupra fondului chestiunii de drept 107. Întrebarea pe care Curtea de Apel Cluj o adresează instanței supreme, pentru ca aceasta din urmă să se pronunțe în procedura instituită de art. 519 și următoarele din Codul de procedură civilă, este următoarea: Dacă art. 129 alin. (12) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ permite acordarea prin hotărâre de consiliu local de sporuri și facilități nereglementate prin norme juridice. ... 108. Instanța de trimitere a adresat întrebarea de mai sus într-o cauză aflată pe rolul acestei instanțe, cu nr. 605/84/2023, având ca obiect cererea de chemare în judecată formulată de prefectul județului S., prin care acesta din urmă a solicitat anularea Hotărârii nr. aa/22.12.2022, adoptată de către pârâtul Consiliul Local al Comunei M., privind decontarea contravalorii cheltuielilor de deplasare pentru transportul între localitatea în care funcționarii publici și personalul contractual din cadrul Primăriei Comunei M. își au domiciliul și localitatea unde se află locul de muncă al acestora. ... 109. O primă precizare care se impune este aceea că sporurile și facilitățile personalului angajat în cadrul aparatului de specialitate al primarului și serviciilor publice de interes local sunt venituri din salarii sau asimilate acestora, conform art. 76 din Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal, cu modificările și completările ulterioare. În consecință, având în vedere natura acestor sporuri și facilități, sunt pe deplin incidente dispozițiile Legii-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice. ... 110. Conform art. 6 din actul normativ precitat, materia salarizării personalului plătit din fonduri publice este guvernată de un mănunchi de principii, printre care prezintă relevanță în speța de față principiul legalității enunțat la lit. a) a textului indicat, principiu în conformitate cu care drepturile de natură salarială se stabilesc prin norme juridice de forța legii, cu excepția hotărârilor prevăzute de art. 11 alin. (1) , conform principiilor enunțate de art. 120 din Constituția României, republicată, dar cu încadrarea între limitele minime și maxime prevăzute prin legea menționată. ... 111. Din examinarea art. 129 alin. (12) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ rezultă cu evidență că un consiliu local nu poate acorda sporuri și facilități nereglementate prin alte acte normative. Expresia „potrivit legii“ din textul legal amintit conduce indubitabil la ideea că întrebarea respectivă implică un răspuns negativ. Consiliul local, cu alte cuvinte, nu posedă capacitatea de a acorda drepturi salariale de tipul celor indicate în art. 129 alin. (12) din actul normativ anterior menționat în lipsa unor norme care să indice în mod expres acest lucru. ... 112. Enunțul din textul legal a cărui interpretare se solicită nu face decât să ilustreze, și în această materie, că o autoritate publică locală, așa cum este consiliul local, posedă doar o competență derivată de reglementare, iar nu o competență primară, pentru că întotdeauna un act infralegislativ trebuie să își aibă izvorul și temeiul într-o reglementare stabilită în prealabil printr-o normă juridică cu putere de lege. ... 113. Finalmente, regula instituită în art. 129 alin. (12) din Codul administrativ este aliniată cu principiul legalității, așa cum este el reglementat în art. 6 lit. a) din Legea nr. 153/2017. Ca orice principiu juridic, și principiul enunțat în art. 6 lit. a) este normativ în raport cu sistemul de salarizare, așa cum este reglementat prin Legea nr. 153/2017, fiindu-i subordonate regulile privind salarizarea, și el funcționează ca un criteriu de legalitate pentru celelalte norme din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, astfel că o interpretare a oricărei alte reguli referitoare la salarizare în sens contrar principiului enunțat este o interpretare invalidă din punct de vedere juridic. ... 114. O derogare de la principiu este posibilă doar pe baza unei permisiuni explicite a legii în acest sens, neputându-se baza derogarea pe permisiunea implicită a legii, în condițiile în care sintagma „potrivit legii“ impune o referire expresă la o normă juridică cu valoare de lege. ... 115. Expresia „potrivit legii“ face trimitere la o normă primară preexistentă hotărârii de consiliu local, care să confere autorității locale deliberative competența de a acorda facilitatea salarială în discuție. Expresia trimite, de fapt, la principiul valabil în sistemul român de drept că, în exercițiul funcției executive, autoritățile administrației publice locale posedă doar o competență derivată de reglementare. ... 116. Art. 11 din Legea nr. 153/2017, care reglementează competența autorităților locale deliberative și executive în stabilirea salariilor de bază și a veniturilor lunare ale personalului ce funcționează în cadrul respectivelor autorități, nu poate fi privit ca o normă derogatorie de la principiul că salarizarea reprezintă domeniul exclusiv de reglementare al normelor cu putere de lege în ceea ce privește puterea juridică conferită autorității locale deliberative în baza art. 129 alin. (12) din Codul administrativ, în condițiile în care acest text legal exclude această posibilitate. ... 117. În fine, nu poate fi primită nici interpretarea în sensul că acordarea facilităților în discuție are ca bază juridică principiul autonomiei locale, din moment ce atât principiul enunțat în art. 6 lit. a) din Legea nr. 153/2017, cât și art. 129 alin. (12) din Codul administrativ admit că autoritățile administrației publice locale posedă doar un drept de reglementare derivată în materia supusă analizei, astfel că principiul autonomiei locale nu acoperă situația acordării facilităților de natură salarială la care se referă art. 129 alin. (12) din Codul administrativ. ... 118. Pentru aceste considerente, în temeiul art. 519, cu referire la art. 521 din Codul de procedură civilă, ... ... ...