Decizia ÎCCJ nr. 10/2021 (RIL)Punctul VII

VII. Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție A. Practica judiciară a secțiilor Înaltei Curți de Casație și Justiție 21. În cuprinsul practicii atașate recursului în interesul legii este indicată Decizia nr. 1.796 din 6 decembrie 2016, pronunțată în apel de Curtea de Apel Brașov - Secția civilă în Dosarul nr. 4.654/62/2014*, irevocabilă prin Decizia nr. 1087 din 14 iunie 2017, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția a II-a civilă. În considerentele ultimei decizii menționate s-a reținut, în esență, că subiectul de drept, deși a fost sancționat contravențional și s-a stabilit în sarcina sa, în condițiile art. 28 din Legea nr. 50/1991, obligația de a obține autorizație pentru lucrările efectuate cu încălcarea autorizației de construire, nu s-a conformat acestei obligații și, manifestând rea-credință, a invocat obținerea unei autorizații care vizează alte lucrări decât cele avute în vedere în procesul-verbal de constatare a contravenției, astfel că în mod legal instanța a dispus desființarea, în termen de 6 luni de la rămânerea irevocabilă a hotărârii, a lucrărilor executate cu încălcarea autorizației de construire. ... ... B. Jurisprudența Completului pentru soluționarea recursului în interesul legii 22. Prin Decizia Curții Supreme de Justiție - Secțiile Unite nr. 7 din 20 noiembrie 2000, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 84 din 19 februarie 2001, în aplicarea dispozițiilor art. 26 și 30 din Legea nr. 50/1991, s-a stabilit că: (i) dreptul de a constata contravențiile și de a aplica amenzile prevăzute la art. 23 din această lege se prescrie în termen de 2 ani de la data săvârșirii faptei; (ii) în cazul construcțiilor în curs de executare, data săvârșirii faptei este data constatării contravenției, iar în cazul construcțiilor finalizate, fapta se consideră săvârșită la data terminării construcției; (iii) obținerea autorizației de construire în timpul executării lucrărilor sau după finalizarea acestora nu înlătură caracterul ilicit al faptei, o atare împrejurare putând fi avută în vedere numai la individualizarea sancțiunii contravenționale. ... 23. Prin Decizia nr. 13 din 8 aprilie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 440 din 3 iunie 2019, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, în interpretarea și aplicarea art. 492 din Codul civil din 1864, art. 579 alin. (1) , art. 577 alin. (2) din Codul civil, art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 și art. 37 alin. (1) din Legea cadastrului și a publicității imobiliare nr. 7/1996, republicată, cu modificările și completările ulterioare, a stabilit că lipsa autorizației de construire sau nerespectarea prevederilor acesteia, precum și lipsa procesului-verbal de recepție la terminarea lucrărilor constituie impedimente pentru recunoașterea pe cale judiciară, în cadrul acțiunii în constatare, a dreptului de proprietate asupra unei construcții realizate de către proprietarul terenului, cu materiale proprii. În considerentele de la paragrafele 89-92 din decizia menționată s-au reținut următoarele: Se constată că proprietarul terenului are posibilitatea să urmeze procedura Legii nr. 50/1991 pentru intrarea în legalitate cu privire la construcția realizată pe terenul său, acțiunea în constatarea dreptului de proprietate prin accesiune imobiliară artificială nefiind reglementată ca o opțiune a constructorului în raport cu legea specială care reglementează autorizarea construcțiilor. Autorizația de construire poate fi emisă nu numai înainte de realizarea construcției, dar și ulterior, în procedura intrării în legalitate, prevăzută de art. 28 din Legea nr. 50/1991 și art. 59 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991. După intrarea în legalitate, prin obținerea tuturor autorizațiilor prevăzute de legea specială, în temeiul procesului-verbal încheiat la terminarea lucrărilor, constructorul, proprietar al terenului, are posibilitatea să își intabuleze dreptul de proprietate asupra construcției, nefiind necesară o hotărâre judecătorească prin care să se constate dreptul de proprietate. Aceste considerații sunt valabile numai cu privire la construcțiile edificate după data de 1 august 2001, deoarece, prin excepție de la regula prevăzută de art. 37 alin. (1) din Legea nr. 7/1996, privind înscrierea dreptului de proprietate asupra construcțiilor numai în cazul în care acestea sunt autorizate, alin. (2) al aceluiași articol permite, pentru construcțiile realizate înainte de 1 august 2001, care este data intrării în vigoare a Legii nr. 453/2001 pentru modificarea și completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții și unele măsuri pentru realizarea locuințelor, să se intabuleze dreptul de proprietate în lipsa autorizației de construire, în baza certificatului de atestare fiscală prin care se atestă achitarea tuturor obligațiilor fiscale de plată datorate autorității administrației publice locale în a cărei rază se află situată construcția, precum și a documentației cadastrale. În ceea ce privește construcțiile edificate după data de 1 august 2001, fără autorizație de construire sau cu nerespectarea acesteia, precum și în privința construcțiilor care nu au efectuată recepția la terminarea lucrărilor, dispozițiile art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 și art. 37 alin. (1) din Legea nr. 7/1996 împiedică recunoașterea dreptului de proprietate pe cale judiciară, în cadrul acțiunii în constatare, instanța neputând să valideze prin hotărâre judecătorească precaritatea unei situații juridice create printr-o conduită contrară legii. ... 24. Prin Decizia nr. 16 din 20 iulie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.047 din 9 noiembrie 2020, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 13 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare, raportate la dispozițiile art. 31 coroborate cu cele ale art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, termenul de prescripție a răspunderii contravenționale pentru contravențiile prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, republicată, constând în executarea, fără autorizație de construire, a unei construcții ce cuprinde toate elementele structurale necesare pentru a fi considerată terminată la data constatării contravenției, curge de la data terminării în fapt a construcției. ... ... C. Jurisprudența Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept 25. Prin Decizia nr. 53 din 11 noiembrie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 30 din 16 ianuarie 2020, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a respins sesizarea formulată de Tribunalul Cluj - Secția civilă privind pronunțarea unei hotărâri prealabile vizând interpretarea prevederilor art. 28 alin. (1) și (2) coroborat cu art. 32 din Legea nr. 50/1991, referitor la posibilitatea organului care a aplicat sancțiunea contravențională de a dispune intrarea în legalitate și menținerea construcțiilor realizate fără autorizație de construire și dacă sunt compatibile cu dispozițiile art. 56^1 din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul, cu modificările și completările ulterioare, și cum se interpretează dispozițiile art. 56^1 din Legea nr. 350/2001 raportate la prevederile art. 28 alin. (1) și (2) și ale art. 32 din Legea nr. 50/1991. ... 26. Prin Decizia nr. 35 din 27 aprilie 2020, pronunțată în Dosarul nr. 133/1/2020, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a respins, ca inadmisibilă, sesizarea formulată de Curtea de Apel Alba Iulia - Secția de contencios administrativ și fiscal în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la aceeași problemă de drept ce formează obiectul prezentului recurs în interesul legii, în considerentele de la paragrafele 59 și 60 ale deciziei fiind reținute următoarele: [...] s-a conturat deja o practică judiciară divergentă în legătură cu chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită, fiind pronunțate soluții care consfințesc atât interpretarea potrivit căreia termenul stabilit prin procesul-verbal de constatare a contravenției, pentru intrarea în legalitate, este unul imperativ, cât și interpretarea în sensul că acest termen este unul de recomandare. Prin urmare, existența deja a unei practici neunitare subliniază nu numai că se poate apela la mecanismul recursului în interesul legii, ci și că nu mai poate fi sesizată instanța supremă pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile, întrucât scopul preîntâmpinării practicii neunitare nu mai poate fi atins, chestiunea de drept care a generat-o nemaifiind, prin urmare, una nouă, ci una care a creat deja divergență în jurisprudență. ... 27. Pentru soluționarea prezentului recurs în interesul legii prezintă relevanță și următoarele aspecte menționate în raportul care a stat la baza pronunțării deciziei menționate la pct. 26: La solicitarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, instanțele de judecată au comunicat puncte de vedere sau simple opinii cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării, unele însoțite de jurisprudența, din analiza cărora rezultă următoarele orientări: a) O orientare potrivit căreia, în ipoteza în care partea nu a demarat sau nu a finalizat, în termenul acordat, procedura de intrare în legalitate, iar autoritatea nu a obținut o hotărâre de demolare a construcției, prevederile art. 28 alin. (1) ,(2) și (3) din Legea nr. 50/1991 se interpretează în sensul că termenul stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției este unul imperativ. S-a reținut, în sprijinul acestei orientări, că legiuitorul nu a prevăzut pentru autoritatea pârâtă obligația de a emite autorizația de construire în vederea intrării în legalitate, aceasta fiind doar o posibilitate, în cazul respectării termenului acordat prin procesul-verbal de constatare a contravenției. Au opinat, respectiv s-au pronunțat în acest sens următoarele instanțe: judecătoriile Brașov, Galați și Dej; tribunalele Buzău, Hunedoara, Covasna, Călărași, Cluj și Sibiu; Curțile de Apel Ploiești și Alba Iulia. ... b) O altă orientare conform căreia termenul stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției ar putea fi apreciat ca fiind un termen de recomandare, având în vedere faptul că desființarea construcțiilor realizate nelegal se impune a fi adoptată doar în situația în care nu sunt îndeplinite condițiile pentru intrarea în legalitate. S-a reținut în sprijinul acestei orientări că atât măsura desființării lucrărilor, cât și măsura încadrării lor în prevederile autorizației de construire reprezintă modalități de intrare în legalitate prin conformarea situației de fapt la prescripțiile normelor juridice; intrarea în legalitate este posibilă și prin consfințirea, post-factum, de către autoritatea administrativă a situației de fapt, prin emiterea autorizației de construire care confirmă compatibilitatea situației de fapt cu normele juridice obligatorii. Din reglementările în vigoare se observă că modalitatea de intrare în legalitate nu depinde, în mod exclusiv, de conduita ori de voința contravenientului, întrucât emiterea autorizației de construire este atributul autorității locale. În considerarea faptului că protecția interesului public se asigură prin condiționarea emiterii autorizației de construire de întrunirea cumulativă a unor cerințe obiective, stabilite prin actele normative aplicabile, precum și având în vedere că momentul obținerii autorizației de construire poate fi întârziat de conduita autorităților, se poate concluziona că termenul înscris la art. 28 din Legea nr. 50/1991 nu poate avea caracter imperativ. S-a apreciat că termenul pentru intrarea în legalitate este un termen de grație propriu-zis, care permite, chiar și cu întârziere, intrarea în legalitate, însă are caracter imperativ pentru autoritatea administrativă, în sensul că aceasta este ținută a analiza condițiile de fond ale autorizării, măsura intrării în legalitate având rolul de a înlătura de la aplicare dispozițiile art. 56^1 din Legea nr. 350/2001, care stabilesc că «nu pot fi inițiate și aprobate documentații de urbanism care au ca scop intrarea în legalitate a unor construcții edificate fără autorizație de construire sau care nu respectă prevederile autorizației de construire», altfel măsura dispusă prin procesul-verbal de constatare a contravenției este lipsită de eficiență, iar dreptul de a intra în legalitate devine iluzoriu. Au opinat, respectiv s-au pronunțat în acest sens următoarele instanțe: tribunalele Suceava, Vaslui, București, Ilfov, Prahova, Giurgiu și Maramureș; curțile de apel Ploiești, Cluj, Iași și Timișoara. ... c) Un punct de vedere nuanțat a exprimat Tribunalul Ialomița, care a apreciat că termenul în discuție este unul imperativ, având unic scop intrarea în legalitate a construcției, pentru îndeplinirea tuturor cerințelor tehnice și de urbanism ale construcției edificate fără autorizație, iar faptul că se intră în legalitate ulterior acestui termen nu poate fi interpretat că termenul are caracter de recomandare. ... d) O soluție diferită de cele identificate ca fiind relevante în sensul calificării termenului drept unul imperativ sau de recomandare este cea pronunțată de Curtea de Apel Timișoara, în care se analizează consecințele neîncadrării contravenientului în termenul stabilit pentru intrarea în legalitate, fără a se distinge dacă refuzul autorității publice de a emite autorizație de construire era justificat sau nu în funcție de natura termenului, ci în raport de măsurile întreprinse de autoritatea publică pentru desființarea construcției, reținându-se că aceste măsuri justifică refuzul de eliberare a autorizației solicitate. În situația în care sunt îndeplinite toate cerințele tehnice și de urbanism ale construcției, refuzul autorităților de a emite actele necesare intrării în legalitate, după expirarea termenului prevăzut ca măsură complementară din procesul-verbal de constatare a contravenției, poate fi atacat la instanțele de contencios administrativ, intrarea în legalitate fiind un drept legitim în această situație. ... e) Un alt punct de vedere, în sensul că decizia menținerii construcțiilor realizate fără autorizație de construire sau cu nerespectarea acesteia a fost concepută de legiuitor ca o favoare în sarcina persoanei vizate, intrarea în legalitate prin obținerea autorizației de construire/modificatoare nefiind supusă unui termen, a fost exprimat de asemenea în practica judiciară a Tribunalului Cluj. ... ... ... ...