Decizia ÎCCJ nr. 8/2018 (HP)Punctul IX

IX. Înalta Curte de Casație și Justiție 49. Examinând sesizarea în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, raportul întocmit de judecătorii-raportori, punctele de vedere formulate de către părți și chestiunile de drept ce se solicită a fi dezlegate, constată următoarele: ... 50. În ceea ce privește admisibilitatea sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, din cuprinsul art. 519 din Codul de procedură civilă rezultă următoarele condiții de admisibilitate pentru declanșarea acestei proceduri, condiții care trebuie să fie întrunite în mod cumulativ, respectiv: – existența unei chestiuni de drept; problema care face obiectul sesizării trebuie să fie una veritabilă, susceptibilă să dea naștere unor interpretări diferite; ... – chestiunea de drept să fie ridicată în cursul judecății în fața unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță; ... – chestiunea de drept să fie esențială, în sensul că de lămurirea acesteia depinde soluționarea pe fond a cauzei; ... – chestiunea de drept să fie nouă; ... – chestiunea de drept să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, iar Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat deja asupra problemei de drept. ... ... 51. Prima condiție de admisibilitate referitoare la existența unei veritabile chestiuni de drept este îndeplinită, chiar dacă instanța de trimitere a omis să arate care sunt dificultățile de interpretare a dispozițiilor legale incidente. ... 52. Rezultă din cuprinsul încheierii de sesizare că prima instanță învestită cu soluționarea fondului litigiului, reținând incidența termenului general de prescripție a dreptului la acțiune referitor la dreptul de creanță, prevăzut de art. 3 din Decretul nr. 167/1957, a evitat să stabilească natura juridică a creanței pretinse și, respectiv, a obligației corelative. În schimb, referindu-se la dispozițiile art. 91 din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003, care instituie termenul de prescripție de 5 ani în materie fiscală, a reținut că aceste dispoziții sunt aplicabile numai în ipoteza în care calitatea de creditor al obligației fiscale o are statul sau o unitate administrativ-teritorială, condiție înțeleasă în sensul că suma se plătește nemijlocit la bugetul de stat sau la bugetul local, iar dreptul de a stabili creanța revine organului fiscal. ... 53. Instanța de apel s-a referit la importanța lămuririi naturii raportului juridic din care a luat naștere obligația de plată, în vederea stabilirii regulilor în materie de prescripție aplicabile cererii și a apreciat (prin opinia exprimată asupra chestiunii de drept) că, odată stabilită natura juridică fiscală a obligației de plată, se aplică regulile referitoare la prescripție din Codul de procedură fiscală, fiind nerelevantă lipsa atributului de organ fiscal al colectorului - Inspectoratul de Stat în Construcții. ... 54. Este de remarcat că, deși cererea de chemare în judecată are ca obiect sume reprezentând atât regularizarea cotei de 0,70% prevăzute de art. 40 din Legea nr. 10/1995, cât și regularizarea cotei de 0,1% prevăzute de art. 30 din Legea nr. 50/1991, iar instanța de trimitere, în expunerea punctului său de vedere asupra chestiunilor de drept, se referă la ambele cote, sesizarea privește exclusiv interpretarea prevederilor art. 40 din Legea nr. 10/1995, forma în vigoare în anul 2010. ... 55. Drept urmare, Înalta Curte de Casație și Justiție urmează a analiza chestiunile de drept în limitele trasate de dispozitivul încheierii de sesizare, care nu se referă la art. 30 din Legea nr. 50/1991. ... 56. Astfel, sunt supuse analizei Înaltei Curți de Casație și Justiție două chestiuni de drept: prima, referitoare la natura creanței și a obligației corelative de plată a cotei de 0,70% din valoarea construcțiilor sau lucrărilor, prevăzute de art. 40 din Legea nr. 10/1995, forma în vigoare în anul 2010, iar cea de-a doua, referitoare la incidența regulilor din materie fiscală referitoare la prescripție în cazul dreptului patrimonial anterior menționat. ... 57. Există o dificultate de interpretare a art. 40 din Legea nr. 10/1995, sub aspectul stabilirii naturii dreptului de creanță constând în cota de 0,70% din cheltuielile pentru executarea construcțiilor și a lucrărilor prevăzute la art. 2 din aceeași lege, legiuitorul rezumându-se la reglementarea obligației de plată, sub aspectul actelor/faptelor în care își are izvorul și a persoanelor obligate la plată. ... 58. Subsecvent există o dificultate de interpretare a prevederilor Ordonanței Guvernului nr. 92/2003 și, în special, a art. 91 din acest act normativ, referitor la prescripție, în corelație cu dispozițiile Legii nr. 10/1995, având în vedere că, în concepția Codului de procedură fiscală, obligațiile fiscale sunt date în competența generală de administrare a organelor fiscale. Pe cale de consecință, art. 91 din cod se referă la dreptul organului fiscal de a stabili obligațiile fiscale. Se naște, astfel, întrebarea dacă regulile referitoare la prescripție sunt aplicabile și unei creanțe fiscale care nu este administrată de un organ fiscal și pentru care colectorul nu are prerogativa legală de a emite titlul de creanță. ... 59. Împrejurarea că normele legale incidente sunt susceptibile să dea naștere unor interpretări diferite rezultă și din opiniile și hotărârile judecătorești transmise de curțile de apel asupra chestiunilor de drept analizate în prezenta cauză. ... 60. Este considerată îndeplinită și condiția de admisibilitate potrivit căreia chestiunea de drept trebuie să fie ridicată în cursul judecății în fața unui complet de judecată învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță. ... 61. La data sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție, instanța de trimitere a constatat că pricina urmează să fie soluționată în ultimă instanță prin pronunțarea unei hotărâri în apel care este definitivă potrivit dispozițiilor art. 634 alin. (1) pct. 4 din Codul de procedură civilă coroborat cu art. XVIII alin. (2) din Legea nr. 2/2013 (în forma anterioară publicării Deciziei Curții Constituționale nr. 369 din 30 mai 2017, în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 582 din 20 iulie 2017), având în vedere că tribunalul a fost sesizat în fond cu o acțiune evaluabilă în bani, iar valoarea obiectului cererii arătată în capătul principal de cerere este mai mică de 1.000.000 lei. ... 62. În practica sa anterioară, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept (Decizia nr. 3 din 22 ianuarie 2018) a stabilit că efectele Deciziei Curții Constituționale nr. 369 din 30 mai 2017 privesc hotărârile pronunțate în apel după publicarea în Monitorul Oficial al României a acestei decizii, însă în litigiile pornite după data de 20 iulie 2017, având în vedere cele statuate de Curtea Constituțională, coroborate în mod necesar cu prevederile art. 27 din Codul de procedură civilă (cu denumirea marginală „Legea aplicabilă hotărârilor“), potrivit cărora: „Hotărârile rămân supuse căilor de atac, motivelor și termenelor prevăzute de legea sub care a început procesul“. ... 63. Această concluzie se impune întrucât art. 27 din Codul de procedură civilă nu a făcut obiectul controlului de constituționalitate prin menționata decizie, nici direct și nici prin extinderea controlului de constituționalitate aflat la îndemâna instanței de contencios constituțional, în aplicarea prevederilor art. 18 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, republicată, cu modificările ulterioare, potrivit cărora: „(1) Dezbaterea are loc în plenul Curții Constituționale, cu participarea judecătorilor Curții, pe baza sesizării, a documentelor și a punctelor de vedere primite, atât asupra prevederilor menționate în sesizare, cât și asupra celor de care, în mod necesar și evident, nu pot fi disociate“. ... 64. Litigiul ce face obiectul dosarului în care a fost formulată sesizarea a fost inițiat pe rolul Tribunalului București la data de 30 decembrie 2015. Ca atare, apelul declarat în cauză de către reclamantul Inspectoratul de Stat în Construcții cade în competența de soluționare a Curții de Apel București, instanță de trimitere care judecă în ultimă instanță și, în consecință, va pronunța o hotărâre definitivă (nesusceptibilă de recurs), astfel cum rezultă din art. 634 alin. (1) pct. 4 teza întâi, coroborat cu art. 634 alin. (2) din Codul de procedură civilă. ... 65. Și celelalte condiții de admisibilitate sunt îndeplinite, respectiv de lămurirea chestiunilor de drept care fac obiectul sesizării depinde soluționarea pe fond a cauzei, având în vedere că prescripția dreptului la acțiune este un aspect litigios central al cauzei de fond. ... 66. Chestiunile de drept sunt noi, iar asupra acestora Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu fac obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare. ... 67. Asupra fondului sesizării, cu privire la prima chestiune de drept - calificarea obligației de plată prevăzute de art. 40 din Legea nr. 10/1995, forma în vigoare în anul 2010 - se reține că obligația de plată a unei sume echivalente cu o cotă de 0,70% din cheltuielile pentru executarea construcțiilor și a lucrărilor de modernizare, modificare, transformare, consolidare sau reparații ale construcțiilor, pentru care se emit, în condițiile legii, autorizații de construire, a fost instituită prin Legea nr. 10/1995 privind calitatea în construcții în sarcina investitorilor/proprietarilor, în considerarea serviciului public constând în exercitarea controlului statal cu privire la aplicarea unitară a prevederilor legale în domeniul calității construcțiilor, control care se exercită prin intermediul instituției publice Inspectoratul de Stat în Construcții - I.S.C., în conformitate cu art. 20 și art. 30 din lege. ... 68. Art. 40 alin. 1 din lege a stabilit că sumele reprezentând cota de 0,70% din cheltuielile anterior menționate se virează către Inspectoratul de Stat în Construcții - I.S.C., alimentând fondul constituit de Inspectoratul de Stat în Construcții - I.S.C. pentru îndeplinirea atribuțiilor (70% din sume) și, respectiv, fondul constituit la nivelul Ministerului Lucrărilor Publice, Transporturilor și Locuinței, utilizat pentru o seamă de operațiuni menționate explicit în art. 40 din lege. De asemenea, art. 40 alin. 4 a calificat veniturile colectate din cota menționată ca fiind venituri extrabugetare (adică, venituri proprii ale beneficiarilor). ... 69. Rezultă că, inițial, cota a fost concepută ca o taxă parafiscală, destinată să finanțeze activitatea organismului public tehnic specializat, însărcinat cu controlul de stat al calității construcțiilor, precum și anumite activități ale ministerului tutelar. ... 70. Începând cu 1 ianuarie 2010, an în care s-au născut obligațiile de plată pretinse de reclamant (constând în regularizări ale cotei), prevederile Ordonanței Guvernului nr. 63/2001 privind înființarea Inspectoratului de Stat în Construcții - I.S.C. au fost implicit amendate prin dispozițiile Legii nr. 329/2009 care, prin art. 7 coroborat cu anexa nr. 1 la lege, a stabilit că se fac venit la bugetul de stat, începând cu data intrării în vigoare a acestei legi, veniturile obținute de autoritățile și instituțiile publice finanțate integral sau parțial din venituri proprii, reorganizate ca instituții publice finanțate integral de la bugetul de stat, printre care s-a numărat și Inspectoratul de Stat în Construcții - I.S.C. ... 71. Prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/2010 privind unele măsuri de reîncadrare în funcții a unor categorii de personal din sectorul bugetar și stabilirea salariilor acestora, precum și alte măsuri în domeniul bugetar, în considerarea dispozițiilor Legii nr. 329/2009, a fost abrogat art. 4 alin. (1) , (2) și (4) din Ordonanța Guvernului nr. 63/2001, articol care stabilea că această instituție publică se finanțează integral din venituri extrabugetare. ... 72. Începând cu data de 1 ianuarie 2015, în conformitate cu prevederile Ordonanței Guvernului nr. 24/2014 pentru stabilirea unor măsuri privind controlul statului în domeniul construcțiilor, aprobată prin Legea nr. 35/2015, care a abrogat poziția 5 din anexa nr. 1 la Legea nr. 329/2009, cu modificările și completările ulterioare, Inspectoratul de Stat în Construcții - I.S.C. a redevenit instituție publică (aflată în subordinea Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice) care se finanțează integral din venituri proprii. ... 73. La datele la care s-au născut obligațiile de plată, așa cum au fost evidențiate de instanța de trimitere, respectiv în anul 2010, Inspectoratul de Stat în Construcții - I.S.C. era finanțat de la bugetul de stat, cota de 0,70% prevăzută de art. 40 din Legea nr. 10/1995 se vira în contul său și avea ca destinație bugetul de stat, I.S.C. fiind colectorul sumelor, iar prevederile referitoare la destinația sumelor colectate, cuprinse în art. 40, deși neabrogate expres, deveniseră anacronice în raport cu prevederile Legii nr. 329/2009. ... 74. Analizând dispozițiile art. 40 din Legea nr. 10/1995 coroborate cu ale art. 20 și art. 30 din aceeași lege, cu art. 1 din Ordonanța Guvernului nr. 63/2001, precum și cu ale art. 1 alin. (2) și art. 2 pct. 40 și 42 din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, cu modificările și completările ulterioare, rezultă că obligația de plată menționată se încadrează în noțiunea de taxă fiscală, fiind o prelevare cu caracter fiscal destinată a alimenta bugetul de stat, în considerarea serviciului prestat de instituția publică, de control al calității construcțiilor, fără a fi un echivalent al acestui serviciu. ... 75. Astfel, sub imperiul prevederilor art. 40 din Legea nr. 10/1995 coroborate cu prevederile art. 7 din Legea nr. 329/2009, cota de 0,70% a devenit o taxă fiscală, pierzând caracteristica de excepție a afectării veniturilor astfel colectate unei destinații expres stabilite - finanțarea instituției publice. ... 76. Potrivit art. 1 și 2 din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003, raporturile privind administrarea taxelor datorate bugetului de stat sunt raporturi juridice fiscale, iar această administrare se îndeplinește conform dispozițiilor Codului de procedură fiscală. ... 77. Potrivit art. 21 din acest act normativ, drepturile patrimoniale care rezultă din raporturi de drept material fiscal sunt creanțe fiscale, iar, potrivit art. 22, obligațiile de a plăti la termenele legale impozitele, taxele, contribuțiile și alte sume datorate bugetului general consolidat constituie obligații fiscale. ... 78. În baza tuturor acestor dispoziții legale coroborate se impune concluzia că obligația de plată prevăzută de art. 40 din Legea nr. 10/1995, forma în vigoare în anul 2010, a unei sume echivalente cu cota de 0,70% din cheltuielile pentru executarea construcțiilor și lucrărilor pentru care se emit autorizații de construire este o obligație fiscală, rezultând dintr-un raport de drept material fiscal. ... 79. Legea definește creanțele fiscale în funcție de destinația sumelor, iar nu în funcție de statutul colectorului. Distincția în funcție de colectarea la bugetul de stat a sumelor direct sau indirect, prin intermediul unei instituții publice, este, de asemenea, nerelevantă din perspectiva calificării creanței fiscale și, respectiv, a obligației fiscale. ... 80. Referitor la cea de-a doua chestiune de drept - supunerea obligației fiscale anterior menționate termenului de prescripție de 5 ani prevăzut de art. 91 din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003 sau termenului general de prescripție de 3 ani prevăzut de art. 3 din Decretul nr. 167/1958, se constată următoarele: ... 81. Dificultatea interpretării prevederilor art. 91 din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003 decurge din exprimarea legiuitorului potrivit căreia „dreptul organului fiscal de a stabili obligații fiscale se prescrie în termen de 5 ani“. ... 82. Textul conține o trimitere la raportul de drept material fiscal, prin referința la obligațiile fiscale, și o trimitere la raportul de drept procedural fiscal, prin referința la dreptul organului fiscal de a stabili aceste obligații. ... 83. Regimul de prescripție a dreptului de creanță privește raportul de drept material/substanțial. Rezultă astfel că relevantă pentru aplicarea regimului de prescripție instituit de Codul de procedură fiscală, mai favorabil creditorului decât regimul de drept comun, este stabilirea naturii juridice fiscale a creanței. ... 84. Demonstrative în acest sens sunt dispozițiile art. 1 din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003 care reglementează domeniul de aplicare al Codului de procedură fiscală, dar și dispozițiile art. 22 din Decretul nr. 167/1958. Aceste prevederi stabilesc, concordant și coerent, că drepturile și obligațiile părților din raporturile juridice fiscale sunt reglementate de legea fiscală și că impozitele și taxele datorate statului rămân supuse dispozițiilor privitoare la prescripție din legile speciale. ... 85. Este adevărat că taxa prevăzută de art. 40 din Legea nr. 10/1995 este administrată de Inspectoratul de Stat în Construcții - I.S.C., care îndeplinește, în materie de administrare a acestei taxe, numai unele dintre atribuțiile specifice unui organ fiscal, respectiv exercită controlul asupra îndeplinirii obligației de plată și rolul de colector al taxei, fără să fie învestit și cu atributul de a stabili obligația fiscală, pe calea emiterii titlului de creanță. ... 86. Însă, această diferență, care privește raportul de drept procedural fiscal, nu scoate creanța fiscală de sub regimul de prescripție prevăzut de legea fiscală, întrucât nu prerogativele colectorului sunt relevante pentru aplicarea regulilor speciale privitoare la prescripție, ci calificarea creanței ca fiind una fiscală. ... 87. Nu poate fi conceput un regim de prescripție diferit al creanțelor fiscale, în funcție de instituția publică sau autoritatea care administrează aceste creanțe, respectiv de stabilirea sau nu, pe cale legală, a atributului colectorului de a emite titlul de creanță. ... 88. În acest sens pledează și jurisprudența Curții Constituționale care, printr-o serie de decizii (Decizia nr. 158 din 10 noiembrie 1998, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 77 din 24 februarie 1999, Decizia nr. 432 din 21 octombrie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1176 din 13 decembrie 2004, Decizia nr. 513 din 8 mai 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 473 din 26 iunie 2008), a statuat că legiuitorul a stabilit norme speciale derogatorii de la regulile de drept comun în materie de prescripție a creanțelor fiscale, în considerarea împrejurării că încasarea acestor creanțe fiscale constituie surse ale bugetului de stat, ceea ce reprezintă un interes general al societății. Soluția referitoare la termenul de prescripție prevăzut de legea fiscală este determinată de natura specială a creanțelor fiscale, care reprezintă surse ale bugetului de stat, situație care justifică diferența de tratament juridic în ceea ce privește normele de prescripție a dreptului de a constitui titlul de creanță, ca și a celui de a proceda la executare. ... 89. Deci, regimul special de prescripție este instituit în considerarea naturii creanței fiscale, iar nu în considerarea atribuțiilor legale ale colectorului. ... 90. Art. 91 din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003 se referă la dreptul organului fiscal de a stabili obligația fiscală, întrucât, conform regulii instituite de Codul de procedură fiscală, stabilirea creanțelor fiscale este în competența generală a organelor fiscale, care sunt abilitate legal să emită titluri de creanță. ... 91. Lipsa unei reglementări similare în legea specială care instituie taxa, care să abiliteze instituția publică colectoare la emiterea titlului de creanță, nu atrage o schimbare a regimului juridic al creanței fiscale în privința prescripției dreptului la acțiune. ... ...