Decizia ÎCCJ nr. 13/2017 (HP)Punctul XIII

XIII. Înalta Curte de Casație și Justiție 48. Examinând sesizarea în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, raportul întocmit de judecătorii-raportori și chestiunea de drept ce se solicită a fi dezlegată, constată că sesizarea este inadmisibilă, după cum se va arăta în cele ce urmează. ... 49. Prealabil analizei în fond a problemei de drept supuse dezbaterii, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept are a analiza dacă sunt îndeplinite cumulativ condițiile de admisibilitate în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, față de prevederile art. 519 din Codul de procedură civilă. ... 50. Potrivit dispozițiilor legale sus-menționate, „Dacă, în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să dea o rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată“. ... 51. Din cuprinsul prevederilor legale citate se desprind condițiile de admisibilitate pentru declanșarea procedurii de sesizare în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, condiții care trebuie să fie întrunite în mod cumulativ; în doctrină, ele au fost identificate după cum urmează: – existența unei cauze aflate în curs de judecată; ... – instanța care sesizează Înalta Curte de Casație și Justiție să judece cauza în ultimă instanță; ... – cauza care face obiectul judecății să se afle în competența legală a unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului învestit să soluționeze cauza; ... – soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată să depindă de chestiunea de drept a cărei lămurire se cere; ... – chestiunea de drept a cărei lămurire se cere să fie nouă. ... ... 52. Procedând la analiza asupra admisibilității sesizării, se constată că primele trei condiții sunt îndeplinite, întrucât Curtea de Apel Constanța este legal învestită cu soluționarea apelului împotriva unei hotărâri pronunțate de Tribunalul Constanța, întrun litigiu având ca obiect recuperarea prejudiciului produs unei autorități publice, Consiliul Județean C, prin efectuarea de finanțări nerambursabile din fonduri publice, către o asociație sportivă. ... 53. Competența de a soluționa cauza, în primă instanță, aparține Tribunalului Constanța, în temeiul art. 95 pct. 1 din Codul de procedură civilă. Hotărârea pronunțată de tribunal este supusă numai apelului, iar curtea de apel este competentă să soluționeze cauza în ultimă instanță, în conformitate cu prevederile art. 96 pct. 2 din Codul de procedură civilă, coroborat cu cele ale art. XVIII alin. (2) din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, cu modificările ulterioare, conform cărora „În procesele pornite începând cu data intrării în vigoare a prezentei legi și până la data de 31 decembrie 2017 nu sunt supuse recursului hotărârile pronunțate în cererile prevăzute la art. 94 pct. 1 lit. a) -i) din Legea nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, republicată, în cele privind navigația civilă și activitatea în porturi, conflictele de muncă și de asigurări sociale, în materie de expropriere, în cererile privind repararea prejudiciilor cauzate prin erori judiciare, precum și în alte cereri evaluabile în bani în valoare de până la 1.000.000 lei inclusiv.“ ... 54. Analiza îndeplinirii condiției de admisibilitate referitoare la caracterul esențial al chestiunii de drept de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei pendinte în care se ridică presupune a stabili dacă dispozițiile legale care fac obiectul sesizării au legătură cu cauza și sunt determinante în soluționarea acesteia. ... 55. Instanța de trimitere, în conformitate cu dispozițiile art. 520 alin. (1) din Codul de procedură civilă, trebuie să verifice din oficiu admisibilitatea sesizării și să prezinte argumentele pentru care apreciază, între altele, că de dezlegarea chestiunii de drept depinde soluționarea pe fond a cauzei. ... 56. Încheierea de sesizare nu conține argumente de natură să permită a se înțelege raționamentul instanței în stabilirea legăturii dintre dispozițiile legale a căror lămurire se solicită și soluționarea cauzei pe fond. Sub acest aspect sunt expuse mai multe situații posibile de urmat din perspectiva valorificării deciziei Curții de Conturi, concluzionând-se că se impune să se clarifice dacă există un drept de opțiune între inițierea procedurii răspunderii civile delictuale a celor vinovați de producerea prejudiciului prin plăți nelegale de la bugetul local și recuperarea aceluiași prejudiciu de la beneficiarii de bună-credință ai acestor plăți, ori chiar a posibilității legale de valorificare concomitentă a ambelor opțiuni de către entitatea auditată. ... 57. Prioritar verificării îndeplinirii condiției referitoare la caracterul determinant al chestiunii de drept pentru soluționarea cauzei pe fond se impune a reliefa contextul care a generat întrebarea adresată instanței supreme, prin identificarea obiectului litigiului și prin prezentarea succintă a cadrului factual și juridic din cauza principală, elemente esențiale pentru soluționarea cauzei. ... 58. Prin cererea de chemare în judecată reclamanții Județul C, Consiliul Județean C și președintele Consiliului Județean C au chemat în judecată pe pârâtă, solicitând obligarea acesteia la restituirea sumei de 800.000 lei, reprezentând plata efectuată de reclamanți în temeiul Hotărârii Consiliului Județean C nr. 52/2013. ... 59. Pârâta este o asociație sportivă care a primit de la reclamanți această sumă cu titlu de finanțare nerambursabilă din fonduri publice. Printr-o decizie a Camerei de Conturi s-a constatat că entitatea auditată, Consiliul Județean C, a efectuat această plată cu nerespectarea prevederilor Legii nr. 350/2005, precum și cele ale Legii nr. 69/2000. ... 60. Trebuie precizat că, în cadrul acțiunii în litigiul pendinte, reclamanții au invocat și excepția de nelegalitate a hotărârii consiliului județean în temeiul căreia s-au efectuat plățile către pârâta, asociație sportivă. ... 61. În cuprinsul hotărârii pronunțate de prima instanță, în legătură cu cauza acțiunii, există precizarea că reclamanții au renunțat la temeiul juridic reprezentat de prevederile art. 1.341 din Codul civil și că acțiunea are ca temei de drept dispozițiile art. 1.635-1.637 din același cod, precum și toate celelalte acte normative care reglementează activitatea Curții de Conturi, fără a fi indicate actele normative incidente. ... 62. Instanța de apel, în cuprinsul încheierii de sesizare, cu privire la cauza acțiunii promovate de reclamanți pentru recuperarea prejudiciului, a indicat prevederile art. 1.341 și următoarele din Codul civil, privind plata nedatorată și art. 1.635 și următoarele din același cod, privind restituirea prestațiilor. ... 63. De asemenea, instanța de apel menționează în încheierea de sesizare că, prin intermediul căii de atac a apelului, se critică doar modalitatea de aplicare a dispozițiilor dreptului comun, fără a fi criticată și soluția dispusă asupra excepției de nelegalitate, însă din memoriul de apel rezultă că sau adus critici și asupra dispoziției de admitere a excepției de nelegalitate. ... 64. Se poate remarca, din această perspectivă, o lipsă de coerență între cele reținute în hotărârea primei instanțe și expunerea efectuată de instanța de apel în cuprinsul încheierii de sesizare. În timp ce instanța de fond reține că restituirea sumelor s-a dispus în temeiul art. 1.635 alin. (1) din Codul civil, ca o consecință a anulării Hotărârii Consiliului Județean C nr. 52/2013, pe cale incidentală, ca urmare a admiterii excepției de nelegalitate, instanța de apel indică drept cauză a acțiunii prevederile art. 1.341 și următoarele din Codul civil privind plata nedatorată și art. 1.635 și următoarele din Codul civil privind restituirea prestațiilor. ... 65. Toate aceste neconcordanțe sesizate afectează claritatea, precizia și lipsa de echivoc, care trebuie să caracterizeze conținutul actului de sesizare în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unei chestiuni de drept. Aceasta, deoarece, pe calea mecanismului hotărârii prealabile, se realizează o interpretare de principiu a unei norme de drept într-un context factual și juridic care trebuie pe deplin lămurite pentru a exclude o interpretare dată doar pentru a rezolva problemele particulare ivite în legătură cu soluționarea pe fond a cauzei și, eventual, pentru a răspunde unor apărări care s-au ridicat în litigiul principal. ... 66. Întrebarea formulată de către instanța de trimitere pornește de la premisa existenței unui act administrativ cu caracter individual, nelegal, în temeiul căruia s-a efectuat plata și, în acest context, se solicită să se lămurească dacă, din interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 5 alin. (5) , art. 33 alin. (3) teza ultimă și art. 64 din Legea nr. 94/1992 s-ar putea considera că măsura impusă prin decizia Curții de Conturi, aceea de recuperare a prejudiciului produs prin alocarea nelegală de fonduri publice, deschide calea recuperării sumelor de la terții beneficiari, conform art. 1.635 și următoarele din Codul civil. ... 67. Dispozițiile art. 1.635 și următoarele din Codul civil se referă la: – restituirea prestațiilor ori de câte ori cineva este ținut în virtutea legii să înapoieze bunurile primite fără drept ori din eroare; ... – restituirea prestațiilor în temeiul unui act juridic desființat ulterior cu efect retroactiv; ... – restituirea prestațiilor în temeiul unui act juridic ale cărui obligații au devenit imposibil de executat din cauza unui eveniment de forță majoră, a unui caz fortuit ori a unui alt eveniment asimilat acestora. ... ... 68. Din modul în care a prezentat punctul său de vedere, instanța de apel recunoaște că entitatea auditată poate apela la diferite proceduri judiciare de recuperare a prejudiciului constatat prin decizia Curții de Conturi, dar solicită instanței supreme ca, pe cale de interpretare, să limiteze posibilitățile pe care entitatea auditată le-ar avea la îndemână pentru recuperarea prejudiciului. ... 69. Din analiza hotărârilor judecătorești transmise la solicitarea Înaltei Curți de Casație și Justiție rezultă că entitățile auditate nu se rezumă numai la formularea acțiunilor având ca temei plata nedatorată sau răspunderea civilă delictuală, ci și faptul că, în funcție de specificul activității entităților auditate și al activității ce a dus la producerea prejudiciului, măsurile pentru recuperarea prejudiciului sunt foarte diferite. ... 70. Lămurirea chestiunii de drept implică a se stabili dacă între prevederile legale indicate în conținutul întrebării există vreo corelație și determinarea legăturii dintre acestea și soluționarea cauzei pe fond. ... 71. În acest scop este necesară redarea conținutului dispozițiilor legale indicate de instanța de trimitere în cuprinsul întrebării: Legea nr. 94/1992 + Articolul 5 (1) Curtea de Conturi are acces neîngrădit la acte, documente, informații, necesare exercitării atribuțiilor sale. (2) Entitățile auditate de Curtea de Conturi sunt obligate săi transmită actele, documentele, informațiile solicitate, la termenele și în structura stabilite de Curtea de Conturi, și să-i asigure accesul în sediile acestora. (3) La solicitarea auditorilor publici, persoanele fizice sau juridice deținătoare de acte sau documente sunt obligate să le pună la dispoziția acestora. (4) Entitățile auditate sunt obligate să sprijine activitatea auditorilor publici, în cazul efectuării misiunilor de audit la sediile acestora, prin asigurarea unor spații de lucru adecvate și a accesului logistic corespunzător. (5) Entitățile auditate poartă întreaga răspundere pentru acțiunile lor și nu pot fi absolvite de această răspundere prin invocarea rapoartelor Curții de Conturi. (...) + Articolul 33 (...) (3) În situațiile în care se constată existența unor abateri de la legalitate și regularitate, care au determinat producerea unor prejudicii, se comunică conducerii entității publice auditate această stare de fapt. Stabilirea întinderii prejudiciului și dispunerea măsurilor pentru recuperarea acestuia devin obligație a conducerii entității auditate. (...) + Articolul 64 (1) Nerecuperarea prejudiciilor, ca urmare a nedispunerii și a neurmăririi de conducerea entității a măsurilor transmise de Curtea de Conturi, constituie infracțiune și se pedepsește cu închisoare de la 3 luni la un an sau cu amendă. (2) Dacă fapta prevăzută la alin. (1) a fost săvârșită din culpă, pedeapsa este amenda. ... 72. În vederea interpretării art. 5 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 este de subliniat că această prevedere legală se regăsește în cap. I al legii, denumit „Dispoziții generale“, iar alineatele precedente ale art. 5 reglementează obligațiile entităților auditate, care intră în competența de verificare a Curții de Conturi, precum și ale altor persoane fizice sau juridice deținătoare de acte ori documente. ... 73. Din interpretarea, în același timp, literală și sistematică a dispozițiilor alin. (3) al art. 5 din Legea nr. 94/1992 rezultă că ipoteza normativă a acestui text legal stabilește că entitățile auditate nu se pot prevala de rapoartele Curții de Conturi în scopul de a fi absolvite de răspundere pentru acțiunile lor. Cu alte cuvinte, în cazul în care entitățile auditate sunt supuse altor controale sau altor verificări, acestea nu pot opune rapoartele Curții de Conturi pentru a fi exonerate de răspundere pentru eventuale neregularități constatate. ... 74. În acest context rezultă că nu se poate identifica nicio legătură între aceste prevederi legale și cauza acțiunii din litigiul principal, după cum nu se poate stabili nicio corelație cu prevederile art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 sau ale art. 64 din aceeași lege, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare. ... 75. Art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 reglementează modalitatea de valorificare a rapoartelor de audit în situațiile în care se constată existența unor abateri de la legalitate și regularitate care au determinat producerea unor prejudicii. O atare situație de fapt se comunică entității publice auditate, concluzie care se desprinde din conținutul art. 33 alin. (3) teza I din Legea nr. 94/1992. ... 76. Textul art. 33 alin. (3) teza finală din Legea nr. 94/1992 instituie în sarcina entității auditate obligația de a stabili întinderea prejudiciului și de a dispune luarea de măsuri pentru recuperarea acestuia. Analiza conținutului art. 33 alin. (3) teza finală nu oferă niciun indiciu cu privire la calea de urmat, lăsând în sarcina entității auditate alegerea celor mai eficiente și mai adecvate căi pentru recuperarea prejudiciului. Explicația rezidă în faptul că entitățile auditate [care potrivit art. 2 lit. j) din Legea nr. 94/1992 pot fi autorități publice, companii/societăți naționale, regii autonome, societăți reglementate de Legea societăților nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare, la care statul sau o unitate administrativ-teritorială deține, singur sau împreună, integral sau mai mult de jumătate din capitalului social] s-ar putea afla într-o multitudine de raporturi juridice, astfel că, dată fiind natura diversă a acestora, art. 33 alin. (3) teza finală nu prevede nici măcar cu titlu exemplificativ natura căii procesuale sau administrative de urmat pentru recuperarea prejudiciilor constatate. ... 77. Cât privește dispozițiile art. 64 din Legea nr. 94/1992 se constată că prin acestea este reglementată infracțiunea referitoare la nerecuperarea prejudiciilor, ca urmare a nedispunerii și a neurmăririi de conducerea entității auditate a măsurilor transmise de Curtea de Conturi. ... 78. În mod evident aceste prevederi legale nu au legătură cu soluționarea cauzei aflate pe rolul instanței de trimitere, pentru că nu s-a pus în discuție nerecuperarea prejudiciilor, ca urmare a nedispunerii și a neurmăririi de conducerea entității a măsurilor transmise de Curtea de Conturi. ... 79. Dacă judecata cauzei depinde de stabilirea existenței sau inexistenței unei infracțiuni este în sarcina instanței de trimitere să aprecieze și să adopte măsurile procesuale adecvate în raport cu situația ivită. ... 80. Dacă s-ar accepta punctul de vedere al instanței de trimitere, atunci, pe cale de interpretare, dar contrar spiritului și literei legii, s-ar ajunge la limitarea posibilităților pe care entitățile publice le-ar putea folosi pentru recuperarea prejudiciilor, deși legea prevede clar și expres că stabilirea întinderii prejudiciului și a măsurilor ce pot fi dispuse pentru recuperarea acestuia sunt obligații ale acestor entități publice și, de aceea, procedurile de recuperare la care vor apela pot fi stabilite numai de aceste entități publice. ... 81. Instituțiile publice pot fi implicate în diverse raporturi juridice cum ar fi, de exemplu, raporturi de muncă, administrative, contractuale, derivând din achiziții publice etc. În funcție de natura raportului juridic în care este implicată instituția publică și în raport cu specificul situației în care s-a produs prejudiciul sau s-a efectuat plata nelegală din bugetul instituției publice, recuperarea acestora poate fi diferită, iar alegerea modalității pentru recuperarea prejudiciului aparține conducerii entității auditate. ... 82. Nu este posibil a se stabili cu valoare de principiu o cale de urmat prin interpretarea textelor legale indicate în cuprinsul întrebării, deoarece acestea nu conțin nicio referire cu privire la modalitatea concretă în care entitățile auditate vor recupera prejudiciul. ... 83. Este atributul instanței de trimitere să stabilească, în raport cu toate circumstanțele factuale și juridice ale cauzei (care nu au fost în mod clar și neechivoc prezentate în încheierea de sesizare), dacă reclamanții au promovat o acțiune afectată sau nu de un fine de neprimire. ... 84. Numeroasele probleme ce pot să apară în cadrul litigiilor aflate pe rolul instanțelor judecătorești, referitoare la modalitățile la care entitățile publice auditate au apelat, nu pot fi rezolvate printr-o soluție dată într-un litigiu cu un anumit obiect, ci ele se analizează, plecând de la principiul disponibilității ce guvernează orice litigiu civil, în funcție de specificul acestuia și de regulile ce guvernează litigiul respectiv, iar dacă entitatea verificată recurge la mai multe măsuri simultan pentru recuperarea prejudiciului, atunci tot instanțele judecătorești vor soluționa litigiile, pe baza principiilor consacrate ce sunt aplicabile. ... 85. Nu se poate considera că se impune interpretarea acestor texte, pentru că ele nu ar fi clare și precise, prin raportare la alte dispoziții din alte acte normative, așa cum încearcă să sugereze instanța de apel atunci când face referiri la dispozițiile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 66/2011, deoarece textele din Legea nr. 94/1992, prin modul de redactare, prevăd expres că entitățile publice auditate au obligația de a stabili întinderea prejudiciului și de a dispune măsuri pentru recuperarea acestuia. ... 86. Există și dispoziții în legi speciale, în care este stabilită procedura de urmat pentru recuperarea acestor prejudicii, iar pentru situațiile în care nu există reglementare specială se recurge la normele dreptului comun, așa cum s-a procedat în litigiul principal. ... 87. De altfel, instanța supremă s-a pronunțat asupra rolului pe care mecanismul instituit de art. 519 din Codul de procedură civilă îl are, acela de a da chestiunii de drept o rezolvare de principiu, pentru ca „să nu fie deturnat de la scopul firesc al unificării practicii judiciare și utilizat pentru tranșarea în concret a aspectelor litigioase aflate pe rolul instanței de trimitere. Altfel spus, în sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție cu procedura pronunțării unei hotărâri prealabile trebuie să fie identificată o problemă de drept care necesită cu pregnanță a fi lămurită, care să prezinte o dificultate suficient de mare, în măsură să reclame intervenția instanței supreme în scopul rezolvării de principiu a chestiunii de drept și a înlăturării oricărei incertitudini care ar putea plana asupra securității raporturilor juridice deduse judecății.“ (Decizia nr. 24 din 29 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 820 din 4 noiembrie 2015). ... 88. În acest context se reține că lămurirea chestiunii de drept cu care Înalta Curte de Casație și Justiție a fost sesizată nu are legătură cu soluționarea pe fond a litigiului, mecanismul de unificare a practicii judiciare reglementat de dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă neputând fi uzitat, atât timp cât legiuitorul a limitat, prin condițiile restrictive de admisibilitate analizate, rolul unificator al instituției juridice a hotărârii prealabile numai în privința chestiunilor de drept de a căror lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective. ... 89. Pentru aceste considerente, constatând că nu sunt îndeplinite cumulativ condițiile de admisibilitate prevăzute de dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă, în temeiul art. 521 alin. (1) din același cod, ... ...