Decizia ÎCCJ nr. 191/2025 (HP)Punctul XI

XI. Înalta Curte de Casație și Justiție XI.1. Asupra admisibilității sesizării 44. Prealabil cercetării în fond a problemei de drept supuse dezbaterii, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept va analiza dacă sunt îndeplinite cumulativ condițiile de admisibilitate în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, în raport cu prevederile art. 519 din Codul de procedură civilă, potrivit cărora, „Dacă, în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată“. ... 45. Lectura prevederilor legale enunțate anterior conduce la concluzia că legiuitorul a instituit o serie de condiții de admisibilitate pentru declanșarea procedurii sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, astfel cum au fost acestea creionate în jurisprudența instanței supreme, dezvoltată cu privire la mecanismul procedural în discuție, condiții care se impun a fi întrunite în mod cumulativ, respectiv: existența unei cauze aflate în curs de judecată, în ultimă instanță; cauza care face obiectul judecății să se afle în competența legală a unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului învestit să soluționeze cauza; ivirea unei chestiuni de drept de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată; chestiunea de drept să fie reală, veritabilă, susceptibilă să dea naștere unor interpretări diferite, pentru care să fie necesară o rezolvare de principiu; chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită să prezinte caracter de noutate; chestiunea de drept să nu fi făcut obiectul statuării Înaltei Curți de Casație și Justiție și nici obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare. ... 46. Procedând la analiza admisibilității sesizării, se constată că sunt îndeplinite cerințele prevăzute de lege. ... 47. Astfel, sesizarea a fost formulată în cadrul unui litigiu aflat pe rolul Curții de Apel Târgu Mureș - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, învestită cu soluționarea cauzei în recurs, conform art. 97 pct. 3 din Codul de procedură civilă. ... 48. Condiția de admisibilitate referitoare la legătura de dependență dintre chestiunea de drept și soluționarea cauzei pendinte în care se ridică este îndeplinită, în contextul în care, prin motivul de casare invocat prin cererea de recurs, s-a criticat modalitatea de interpretare a chestiunii de drept vizate de sesizare. ... 49. Cerința nestatuării anterioare de către Înalta Curte de Casație și Justiție este și ea îndeplinită, în condițiile în care nu există dezlegări de principiu ale acelorași chestiuni de drept sau ale unor chestiuni similare date de instanța supremă în cadrul acestei competențe specifice de asigurare a practicii unitare la nivelul tuturor instanțelor judecătorești din țară prin mecanismele reglementate de lege în acest scop - hotărârea prealabilă pentru dezlegarea unor chestiuni de drept și, respectiv, recursul în interesul legii. ... 50. Condiția noutății chestiunii de drept este la rândul ei îndeplinită. Astfel cum s-a reținut în practica Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, pornindu-se de la scopul sesizării în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, acela de a preîntâmpina apariția unei practici judiciare neunitare, condiția noutății poate fi prezentă nu numai în contextul unei reglementări nou-intrate în vigoare, ci și al uneia vechi, impunându-se însă ca jurisprudența asupra respectivei probleme de drept să se afle într-un stadiu incipient (Decizia nr. 73 din 9 noiembrie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 60 din 20 ianuarie 2021; Decizia nr. 8 din 30 ianuarie 2023, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 219 din 16 martie 2023; Decizia nr. 12 din 20 februarie 2023, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 357 din 27 aprilie 2023). ... 51. Așadar, pentru evaluarea acestei cerințe, prezintă relevanță nu doar momentul adoptării actului normativ în care sunt cuprinse dispozițiile supuse interpretării, ci și dacă acestea au făcut obiectul unei practici judiciare consistente. ... 52. În cauză, se constată că, deși norma juridică supusă interpretării are o anumită vechime, Codul administrativ fiind în vigoare de la data de 5 iulie 2019, totuși, practica judiciară cu privire la această problemă de drept este incipientă, fiind identificată jurisprudență relevantă doar izolat și cu caracter relativ recent. ... 53. Deopotrivă, este îndeplinită și cerința potrivit căreia chestiunea de drept vizată de întrebare este reală, veritabilă, susceptibilă să dea naștere unor interpretări diferite, pentru care să fie necesară o rezolvare de principiu. ... 54. Astfel, noțiunea de „chestiune de drept“, deși nu este definită de legiuitor, presupune în mod necesar o „problemă de drept reală și veritabilă“, în sensul ca „norma de drept disputată să fie îndoielnică, imperfectă, lacunară sau neclară“ și să fie „legată de posibilitatea de a interpreta diferit un text de lege, fie din cauză că acest text este incomplet, fie pentru că nu este corelat cu alte dispoziții legale, fie pentru că se pune problema că nu ar mai fi în vigoare“ (Decizia nr. 16 din 23 mai 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 779 din 5 octombrie 2016, paragraful 37; Decizia nr. 32 din 30 martie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 553 din 26 iunie 2020, paragraful 46 etc.). ... 55. În cauză, se constată că textul de lege supus interpretării, art. 493 alin. (3) din Codul administrativ, ridică dificultăți de corelare, astfel cum rezultă din jurisprudența relevantă comunicată de instanțe și chiar din punctul de vedere al completului care a formulat sesizarea pendinte. ... 56. Astfel, art. 493 alin. (3) din Codul administrativ stipulează că „Sancțiunea disciplinară prevăzută la art. 492 alin. (3) lit. a) se poate aplica și direct de către conducătorul instituției publice, cu aplicarea corespunzătoare a dispozițiilor alin. (1) “, în timp ce alin. (1) al art. 493 din același act normativ prevede că „Sancțiunile disciplinare prevăzute la art. 492 alin. (3) lit. b) -f) nu pot fi aplicate decât după cercetarea prealabilă a faptei săvârșite și după audierea funcționarului public. Audierea funcționarului public trebuie consemnată în scris, sub sancțiunea nulității. Refuzul funcționarului public de a se prezenta la audieri sau de a semna o declarație privitoare la abaterile disciplinare care i se impută se consemnează într-un proces-verbal și nu împiedică finalizarea cercetării prealabile și aplicarea sancțiunii“. ... 57. În acest context normativ, se pune întrebarea dacă, în ipoteza aplicării sancțiunii disciplinare a mustrării scrise, prevăzută de art. 492 alin. (3) lit. a) din Codul administrativ, direct de către conducătorul instituției publice, legiuitorul a înțeles să facă trimitere la dispozițiile alin. (1) al art. 493 din Codul administrativ, în sensul instituirii sau neinstituirii, și în această ipoteză, a obligativității efectuării cercetării prealabile și audierii funcționarului public ori în sensul instituirii sau neinstituirii, în aceeași ipoteză, doar a obligativității audierii funcționarului public. ... 58. În considerarea argumentelor antereferite, se constată că mecanismul reglementat de dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă poate fi utilizat, sesizarea fiind admisibilă. ... ... XI.2. Asupra fondului sesizării 59. Dispoziția legală ce face obiectul prezentei sesizări se regăsește în art. 493 alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările și completările ulterioare, care prevede că „Sancțiunea disciplinară prevăzută la art. 492 alin. (3) lit. a) se poate aplica și direct de către conducătorul instituției publice, cu aplicarea corespunzătoare a dispozițiilor alin. (1) “. Sancțiunea disciplinară la care se referă textul este mustrarea scrisă, cea mai ușoară sancțiune disciplinară dintre cele șase enumerate limitativ de art. 492 alin. (3) lit. a) -f) din Codul administrativ în cazul funcționarilor publici. ... 60. Alin. (1) al art. 493 din Codul administrativ, la care face trimitere art. 493 alin. (3) , stipulează că: „Sancțiunile disciplinare prevăzute la art. 492 alin. (3) lit. b) -f) nu pot fi aplicate decât după cercetarea prealabilă a faptei săvârșite și după audierea funcționarului public. Audierea funcționarului public trebuie consemnată în scris, sub sancțiunea nulității. Refuzul funcționarului public de a se prezenta la audieri sau de a semna o declarație privitoare la abaterile disciplinare care i se impută se consemnează într-un proces-verbal și nu împiedică finalizarea cercetării prealabile și aplicarea sancțiunii“, referirea expresă fiind făcută de către legiuitor în alin. (1) al art. 493 la sancțiunile disciplinare de la lit. b) -f) ale art. 492 alin. (3) din Codul administrativ. ... 61. Potrivit dispozițiilor art. 492 alin. (3) din Codul administrativ, în cazul funcționarilor publici, Sancțiunile disciplinare sunt: a) mustrarea scrisă; ... b) diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioadă de până la 3 luni; ... c) diminuarea drepturilor salariale cu 10-15% pe o perioadă de până la un an de zile; ... d) suspendarea dreptului de promovare pe o perioadă de la unu la 3 ani; ... e) retrogradarea într-o funcție publică de nivel inferior, pe o perioadă de până la un an, cu diminuarea corespunzătoare a salariului; ... f) destituirea din funcția publică. ... ... 62. Pentru a răspunde chestiunii de drept vizate de sesizare se impune interpretarea gramaticală și sistematică a acestor norme, în sensul celor ce urmează. ... 63. Analizând ad litteram textul legal conținut de art. 493 alin. (3) din Codul administrativ, se constată că legiuitorul trimite expres la dispozițiile alin. (1) al art. 493 atunci când în discuție este aplicarea direct de către conducătorul instituției publice a sancțiunii „mustrării scrise“, formularea textului de lege fiind: „Sancțiunea disciplinară prevăzută la art. 492 alin. (3) lit. a) se poate aplica și direct de către conducătorul instituției publice, cu aplicarea corespunzătoare a dispozițiilor alin. (1) “, așadar în condițiile tezei I a art. 493 alin. (1) , respectiv după cercetarea prealabilă a faptei săvârșite și după audierea funcționarului public. ... 64. Observarea textului legal permite, astfel, concluzia că legiuitorul a înțeles a utiliza tehnica normei de trimitere, reglementată de prevederile art. 50 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare, potrivit cărora în cazul în care o normă este complementară altei norme, pentru evitarea repetării în text a acelei norme, se va face trimitere la articolul respectiv. Rezultă, așadar, cu claritate, că aplicarea direct de către conducătorul instituției publice a sancțiunii „mustrării scrise“ se poate face numai după cercetarea prealabilă a faptei săvârșite și după audierea funcționarului public, acesta fiind sensul expresiei „cu aplicarea corespunzătoare a dispozițiilor alin. (1) “. ... 65. Menirea reglementării cuprinse distinct în alin. (3) al art. 493 din Codul administrativ nu este decât aceea de a evidenția regimul juridic diferit al sancțiunii „mustrării scrise“, care poate fi aplicată și direct de conducătorul instituției publice, nu doar la propunerea comisiei de disciplină, precum în cazul celorlalte sancțiuni disciplinare reglementate la lit. b) -f) ale alin. (2) al art. 492. Aceasta este rațiunea pentru care legiuitorul a ales a aloca un paragraf distinct în art. 493 situației aplicării sancțiunii „mustrării scrise“ direct de către conducătorul instituției publice. ... 66. Sintagma „se poate aplica și direct“, pe care o regăsim la alin. (3) al art. 493 din Codul administrativ, trebuie interpretată în oglindă cu dispoziția de la alin. (4) al aceluiași articol, conform căreia celelalte sancțiuni disciplinare se aplică întotdeauna la propunerea comisiei de disciplină: „Sancțiunile disciplinare prevăzute la art. 492 alin. (3) lit. b) -f) se aplică de conducătorul instituției publice, la propunerea comisiei de disciplină“. Astfel, sintagma „se poate aplica și direct“ nu semnifică excluderea cercetării prealabile și a audierii funcționarului public, ci doar consacrarea posibilității aplicării sancțiunii de conducătorul instituției publice, fără propunerea comisiei de disciplină. ... 67. De altfel, vechea reglementare cuprinsă în art. 78 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare, era în același sens, indiferent de sancțiunea disciplinară ce urma a fi aplicată, stipulându-se că „Sancțiunile disciplinare nu pot fi aplicate decât după cercetarea prealabilă a faptei săvârșite și după audierea funcționarului public. Audierea funcționarului public trebuie consemnată în scris, sub sancțiunea nulității. Refuzul funcționarului public de a se prezenta la audieri sau de a semna o declarație privitoare la abaterile disciplinare care i se impută se consemnează într-un proces-verbal“. Nu poate fi identificată o rațiune pentru care legiuitorul s-ar abate, în cazul noii reglementări a Codului administrativ, de la regulile de procedură consacrate în materia răspunderii disciplinare a funcționarilor publici. ... 68. Argumentele Curții Constituționale din Decizia nr. 466 din 15 octombrie 2024, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 116 din 10 februarie 2025, converg spre aceeași interpretare. Astfel, constituționalitatea dispozițiilor art. 493 alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările și completările ulterioare, a fost adusă în atenția Curții Constituționale, din perspectiva cerinței clarității legii, impusă de art. 1 alin. (5) din Constituția României, iar excepția de neconstituționalitate a fost respinsă. ... 69. A arătat Curtea Constituțională, în motivarea examenului de constituționalitate efectuat, următoarele: 20. (…) Curtea constată că normele legale criticate, care dispun posibilitatea aplicării sancțiunii disciplinare constând în mustrarea scrisă și direct de către conducătorul instituției publice și care trimit la regulile privind efectuarea cercetării prealabile, permit destinatarilor săi să le înțeleagă conținutul și să își conformeze conduita dispozițiilor pe care le cuprind, nefiind identificate deficiențe care să afecteze exigențele clarității, preciziei, previzibilității și accesibilității normei juridice. ... 21. De altfel, interpretarea potrivit căreia, în cazul aplicării sancțiunii disciplinare a mustrării scrise de către conducătorul instituției publice, la propunerea comisiei de disciplină, nu este obligatorie efectuarea cercetării prealabile a faptei săvârșite ar echivala cu ignorarea tezei finale a prevederilor art. 493 alin. (3) din Codul administrativ, ceea ce nu este permis, având în vedere că «în România, respectarea (...) legilor este obligatorie», astfel cum dispune art. 1 alin. (5) din Constituție, care consacră principiul constituțional al legalității ... ... 70. Pentru aceste considerente, în temeiul art. 521 din Codul de procedură civilă, ... ... ...