Decizia ÎCCJ nr. 103/2024 (HP)Punctul VI

VI. Jurisprudența instanțelor naționale în materie A. Jurisprudență comunicată de curțile de apel 53. Într-o primă orientare jurisprudențială s-a apreciat că dispozițiile art. 129 alin. (12) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ nu permit acordarea, prin hotărâre de consiliu local, de sporuri și facilități nereglementate prin alte norme juridice. ... 54. Această orientare jurisprudențială se regăsește la nivelul curților de apel Brașov - Secția contencios administrativ și fiscal, Galați - Secția contencios administrativ și fiscal și Ploiești - Secția de contencios administrativ și fiscal și al tribunalelor Brăila - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, Sibiu - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, Vaslui și Cluj - Secția mixtă de contencios administrativ și fiscal, de conflicte de muncă și asigurări sociale. ... 55. În același sens au fost exprimate și punctele de vedere teoretice, nesusținute de practică judiciară, ale următoarelor instanțe: tribunalele București, Giurgiu, Ialomița, Ilfov, Teleorman și Galați. ... 56. În susținerea orientării jurisprudențiale și punctelor de vedere teoretice au fost expuse argumentele prevăzute în cele ce urmează. ... 57. Din interpretarea logică, gramaticală și juridică a textului de lege al art. 129 alin. (12) din Codul administrativ reiese, în mod clar, faptul că, prin sintagma „potrivit legii“, legiuitorul a dorit sublinierea faptului că aceste beneficii care se acordă funcționarilor publici și personalului contractual trebuie, în mod obligatoriu, să aibă un fundament legal, adică să fie reglementate în mod expres printr-un text de lege. ... 58. Nu se poate admite argumentul încălcării autonomiei locale printr-o interpretare contrară celor de mai sus, deoarece, așa cum rezultă din prevederile art. 5 lit. j) din Ordonanța de urgență nr. 57/2019, autoritățile administrației publice locale au dreptul de a gestiona treburile publice doar în condițiile legii, adică doar în baza unei reglementări anterioare exprese, decontarea cheltuielilor de transport ale personalului din cadrul primăriei nefiind reglementată în cuprinsul legislației speciale, motiv pentru care se apreciază că nu s-a produs o încălcare a autonomiei locale. ... 59. Nu poate fi admisă apărarea potrivit căreia, deși Legea nr. 153/2017 nu reglementează, în mod expres, decontarea transportului pentru personalul angajat în administrația publică, totuși această facilitate nu este interzisă, față de reglementările art. 11 alin. (1) din actul normativ menționat. ... 60. Astfel, prin Legea-cadru nr. 153/2017 este reglementată doar salarizarea de bază a personalului din cadrul familiei ocupaționale „Administrație“, iar nu acordarea de beneficii salariale, principiul ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus neputând fi aplicat în caz de tăcere a legii. ... 61. Mai mult, din interpretarea dispozițiilor Legii nr. 177/2023, care a intrat în vigoare la 1 ianuarie 2024, se reține că facilitatea decontării cheltuielilor privind transportul funcționarilor publici și personalului contractual din cadrul familiei ocupaționale „Administrație“ între localitatea de domiciliu și localitatea unde se află locul acestora de muncă nu a beneficiat de o reglementare anterioară în cuprinsul Legii-cadru nr. 153/2017. Totodată, având în vedere dispozițiile art. 6 alin. (1) din Codul civil, această facilitate nu poate retroactiva. ... 62. Relevante sunt și argumentele din expunerea de motive a Legii nr. 177/2023, potrivit cărora: „Prezenta propunere legislativă are în vedere introducerea posibilității autorităților administrației publice locale din mediul rural de a cuprinde în bugetul local sume destinate decontării cheltuielilor cu efectuarea navetei funcționarilor publici și personalului contractual din aparatul de specialitate al primăriei.“ ... 63. Având în vedere dispozițiile art. 138 alin. (4) și (5) din Constituția României, republicată, și ale art. 14 alin. (2) -(4) din Legea nr. 273/2006, se poate concluziona în sensul nelegalității hotărârii contestate, față de neîndeplinirea niciuneia dintre condițiile ce rezultă din textele legale indicate: să existe o bază legală pentru cheltuielile a căror decontare a fost aprobată, acestea să fie prevăzute în bugete și pentru ele să existe surse de finanțare. ... 64. Pe de altă parte, s-a argumentat că art. 6 din Legea nr. 153/2017 consacră principiul legalității, iar art. 11 alin. (1) din același act normativ face referire tocmai la faptul că salariile funcționarilor publici și personalului contractual din cadrul familiei ocupaționale „Administrație“ din aparatul propriu al consiliilor județene, primării și consilii locale, din instituțiile și serviciile publice de interes local și județean din subordinea acestora se stabilesc prin hotărâre a consiliului local, a consiliului județean sau a Consiliului General al Municipiului București. ... 65. Așadar, salariile din administrația publică nu au fost stabilite prin anexele Legii nr. 153/2017, legiuitorul lăsând consiliilor locale atributul de a hotărî cu privire la cuantumul salariilor personalului angajat în aparatul propriu. ... 66. Decontarea cheltuielilor de transport poate fi încadrată în noțiunea de „facilități“, așa cum rezultă din dispozițiile art. 129 alin. (12) din Codul administrativ. Codul administrativ nu oferă o definiție legală strictă a termenului de „facilități“ acordate personalului din cadrul primăriei sau serviciilor publice de interes local, cerința fiind aceea ca acordarea acestor facilități să se facă „potrivit legii“, respectiv să existe o prevedere legală în acest sens. ... 67. Autonomia locală, definită ca dreptul și capacitatea autorităților administrației publice locale de a soluționa și gestiona treburile publice în numele și în interesul comunității locale, nu poate justifica acordarea unor drepturi neprevăzute de lege. ... 68. Nu se poate contesta intenția legiuitorului de a conferi autorităților publice locale puterea de apreciere și oportunitate în acordarea unor astfel de facilități, însă din conținutul reglementării rezultă necesitatea identificării cadrului legal care să recunoască o asemenea facilitate, cum este, spre exemplu, situația cadrelor didactice, în privința cărora este recunoscut acest drept în cuprinsul art. 105 alin. (2) lit. f) din Legea educației naționale nr. 1/2011, cu modificările și completările ulterioare. ... 69. Legea nr. 153/2017 constituie o lege specială față de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, chiar dacă este anterioară, dat fiind faptul că obiectul său de reglementare este unul specific, respectiv modul de salarizare a personalului plătit din fonduri publice, și, astfel, normele din cuprinsul său trebuie aplicate cu prioritate. ... 70. Într-o altă orientare jurisprudențială s-a apreciat că dispozițiile art. 129 alin. (12) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ permit acordarea, prin hotărâre de consiliu local, de sporuri și facilități nereglementate prin alte norme juridice. ... 71. Această orientare jurisprudențială se regăsește la nivelul: curților de apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal, Iași - Secția de contencios administrativ și fiscal și Alba Iulia - Secția de contencios administrativ și fiscal și al tribunalelor Cluj - Secția mixtă de contencios administrativ și fiscal, de conflicte de muncă și asigurări sociale, Iași - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal și Sibiu - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal. ... 72. În susținerea orientării jurisprudențiale au fost expuse argumentele prevăzute în cele ce urmează. ... 73. Principiul autonomiei locale este un pilon fundamental al democrației și guvernanței locale, care stabilește că autoritățile locale au capacitatea de a-și administra resursele și de a lua decizii în beneficiul comunității lor. Permițând autorităților locale să decidă cu privire la facilități precum decontarea cheltuielilor de transport, se promovează implicarea și responsabilitatea la nivel local. Consiliul local este cel mai apropiat organ de guvernanță față de comunitate și, prin luarea deciziilor în legătură cu beneficiile pentru funcționari, poate satisface mai bine nevoile specifice ale comunității locale. Fiecare comunitate locală are propriile sale nevoi și cerințe, iar acordarea facilității de decontare a cheltuielilor de transport poate fi văzută ca o măsură de adaptare a politicii la specificul local. ... 74. Mai mult, a adopta o hotărâre de consiliu local care acordă facilități privind decontarea cheltuielilor de transport de la domiciliu la serviciu poate fi considerată o măsură de gestionare a resurselor locale în beneficiul funcționarilor angajați în instituția publică, contribuind astfel la menținerea și motivarea personalului în serviciul public. Prin acordarea unor facilități, precum decontarea cheltuielilor de transport, autoritățile locale pot deveni mai competitive în recrutarea și menținerea unui personal calificat. Acest lucru poate contribui la asigurarea că instituția publică funcționează eficient și că populația locală beneficiază de servicii de calitate. ... 75. Cu toate că, prin adoptarea Legii nr. 177/2023, s-a prevăzut în mod expres prerogativa consiliilor locale de a adopta hotărâri prin care să deconteze contravaloarea cheltuielilor de transport pentru funcționarii publici și personalul contractual din cadrul familiei ocupaționale „Administrație“ din aparatul de specialitate al primarilor comunelor și al instituțiilor și serviciilor publice de interes local, totuși această reglementare expresă nu lipsește de efect raționamentul primei instanțe, potrivit căruia art. 11 alin. (1) din Legea nr. 153/2017 face referire tocmai la faptul că legea conferă dreptul autorității locale ca, printr-o hotărâre proprie, să stabilească drepturi de natură salarială personalului propriu, fără a fi necesar ca acestea să fie expres prevăzute în normele juridice de forța legii, dar cu condiția încadrării în limitele minime și maxime prevăzute de lege. Or, în speță, s-a reținut că hotărârea de consiliu local respectă prevederile legale privind angajarea cheltuielilor și utilizarea creditelor bugetare în limitele aprobate prin Legea nr. 273/2006 (Decizia civilă nr. 51/2024 din 17 ianuarie 2024, pronunțată de Curtea de Apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal). ... 76. Dispozițiile art. 11 alin. (1) din Legea-cadru nr. 153/2017 și ale art. 129 alin. (12) din Codul administrativ, în corelare cu principiul autonomiei locale consacrat prin art. 120 din Constituția României, republicată, și reglementat de Codul administrativ, constituie temeiurile de drept ce stau la baza recunoașterii competenței și atribuțiilor consiliului local de reglementare în materia salarizării personalului plătit din fondurile publice ale autorității administrativ-teritoriale. În limitele stabilite prin dispozițiile legale mai sus indicate, consiliul local are o marjă proprie de apreciere, putând adopta hotărâri privind acordarea oricăror facilități de natură salarială, în condițiile încadrării în limitele impuse de art. 11 alin. (4) din Legea-cadru nr. 153/2017. ... 77. În susținerea acestei orientări jurisprudențiale au fost invocate, totodată, prevederile art. 129 alin. (1) din Codul administrativ. ... 78. S-a reținut, de asemenea, faptul că, spre deosebire de veniturile obținute de o persoană fizică rezidentă sau nerezidentă care desfășoară o activitate în baza unui contract individual de muncă sau a unui raport de serviciu, veniturile acordate/decontate pentru acoperirea cheltuielilor de transport necesare îndeplinirii funcției și atribuțiilor publice sunt exceptate de la plata impozitului pe venit conform art. 76 alin. (4) lit. g) din Codul fiscal, cu modificările și completările ulterioare. Acesta face o distincție între veniturile obținute ca urmare a unei contraprestații, care sunt supuse impozitului pe venit, și sumele acordate/decontate pentru acoperirea cheltuielilor de transport necesare desfășurării activității în conformitate cu fișa postului. ... 79. În al doilea rând, deși Legea nr. 153/2017 nu prevede, în mod expres, că personalul angajat în administrația publică beneficiază de decontarea transportului, totuși acordarea acestei facilități nu este interzisă. Salariile din administrația publică nu au fost stabilite prin anexele Legii nr. 153/2017, legiuitorul având în acest caz, față de vechile legi ale salarizării, o nouă abordare, în sensul că a lăsat la dispoziția consiliilor locale să hotărască cu privire la cuantumul salariilor personalului angajat în aparatul propriu. ... 80. Față de prevederile coroborate ale art. 6 și art. 11 alin. (1) din Legea nr. 153/2017, s-a concluzionat că stabilirea drepturilor de natură salarială cuvenite personalului din administrația publică locală reprezintă o situație de excepție de la principiul legalității prevăzut de Legea nr. 153/2017. Cu alte cuvinte, legea conferă dreptul autorității publice locale ca, printr-o hotărâre proprie, să stabilească drepturi de natură salarială în beneficiul personalului propriu fără a fi necesar ca acestea să fie expres prevăzute de normele juridice de forța legii, dar cu condiția încadrării în limitele minime și maxime prevăzute de lege, respectându-se astfel teza finală a art. 129 alin. (12) din Codul administrativ, respectiv ca facilitățile aprobate să fie adoptate „potrivit legii“. ... 81. Celelalte curți de apel nu au comunicat hotărâri judecătorești sau opinii teoretice cu privire la chestiunea de drept. ... 82. Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că, la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil, nu se verifică, în prezent, practică judiciară în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii în problema de drept ce formează obiectul sesizării. ... ... B. Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție 83. În jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție nu au fost identificate repere relevante cu privire la chestiunea de drept pusă în discuție. ... ... ...