Decizia ÎCCJ nr. 18/2023 (HP)Punctul VIII

VIII. Înalta Curte de Casație și Justiție A. Asupra admisibilității sesizării 55. Prealabil analizei în fond a problemei de drept supuse dezbaterii, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept va analiza dacă sunt îndeplinite cumulativ condițiile de admisibilitate în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, în raport cu prevederile art. 519 din Codul de procedură civilă. ... 56. Potrivit dispozițiilor textului de lege mai sus menționat, „Dacă, în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată.“ ... 57. Din cuprinsul acestor dispoziții și din jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rezultă următoarele condiții de admisibilitate ce trebuie îndeplinite cumulativ: – existența unei cauze aflate în curs de judecată; ... – cauza care face obiectul judecății să se afle în competența legală a unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit să soluționeze cauza; ... – instanța care sesizează Înalta Curte de Casație și Justiție să judece cauza în ultimă instanță; ... – existența unei chestiuni de drept veritabile, susceptibile să dea naștere unor interpretări diferite, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei aflate în curs de judecată; ... – chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită să fie nouă; ... – asupra chestiunii de drept, Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare. ... ... 58. În cauză sunt îndeplinite primele trei și cea de-a șasea dintre condițiile de admisibilitate, întrucât sesizarea a fost formulată în cadrul unui litigiu aflat pe rolul Secției de contencios administrativ și fiscal a Curții de Apel Oradea, care este învestită în ultimă instanță cu soluționarea recursului, hotărârea ce urmează a fi pronunțată fiind definitivă potrivit art. 634 alin. (1) pct. 5 din Codul de procedură civilă. Deopotrivă, asupra chestiunii de drept Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare. ... 59. În ceea ce privește a patra condiție de admisibilitate, subsumat acesteia, în componenta sa referitoare la existența unei chestiuni de drept veritabile, susceptibile să dea naștere unor interpretări diferite, se apreciază că este îndeplinită, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. ... 60. Referitor la cerința existenței unei „chestiuni de drept veritabile“, în jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție –- Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, s-au reținut următoarele: a) chestiunea de drept care necesită cu pregnanță a fi lămurită prezintă o dificultate suficient de mare, în măsură să reclame intervenția instanței supreme în scopul rezolvării de principiu a chestiunii de drept și înlăturării oricărei incertitudini care ar putea plana asupra securității raporturilor juridice deduse judecății (Decizia nr. 24 din 29 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 820 din 4 noiembrie 2015; Decizia nr. 6 din 30 ianuarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 144 din 24 februarie 2017; Decizia nr. 10 din 4 aprilie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 393 din 23 mai 2016; Decizia nr. 62 din 18 septembrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 797 din 9 octombrie 2017; Decizia nr. 18 din 5 martie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 337 din 17 aprilie 2018; Decizia nr. 34 din 24 mai 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 671 din 7 iulie 2021, paragraful 59; Decizia nr. 45 din 7 iunie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 735 din 27 iulie 2021, paragraful 46; Decizia nr. 50 din 14 iunie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 844 din 3 septembrie 2021, paragraful 41; Decizia nr. 74 din 18 octombrie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.174 din 13 decembrie 2021, paragraful 42). ... b) chestiunea de drept supusă dezlegării trebuie să fie o chestiune care ridică serioase dificultăți de interpretare a unor dispoziții legale imperfecte, lacunare ori contradictorii, iar nu realizarea unor operațiuni de interpretare și aplicare a unui text de lege în raport cu circumstanțele particulare ce caracterizează fiecare litigiu ori existența unor simple obstacole care ar putea fi înlăturate printr-o reflexie mai aprofundată a judecătorului cauzei (Decizia nr. 9 din 20 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 246 din 10 aprilie 2017, paragrafele 62 și 65; Decizia nr. 62 din 24 septembrie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 912 din 30 octombrie 2018, paragraful 37; Decizia nr. 34 din 24 mai 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 671 din 7 iulie 2021, paragraful 61; Decizia nr. 45 din 7 iunie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 735 din 27 iulie 2021, paragraful 37); ... c) pentru a ne afla în prezența unei veritabile chestiuni de drept, caracterul complex sau, după caz, precar al reglementării, de natură a conduce, în final, la interpretări diferite, precum și dificultatea completului în a-și însuși o anumită interpretare trebuie să fie reflectate în încheierea de sesizare, care trebuie să fie motivată, aptă să releve reflecția asupra diferitelor variante de interpretare posibile, cu argumentele aferente, și de o manieră în care să se întrevadă explicit pragul de dificultate al întrebării și în ce măsură acesta depășește obligația ordinară a instanței de a interpreta și aplica legea în cadrul soluționării unui litigiu, întrucât simpla dilemă cu privire la sensul unei norme de drept nu poate constitui temei pentru declanșarea mecanismului hotărârii prealabile (Decizia nr. 2 din 22 ianuarie 2018, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 178 din 26 februarie 2018, paragraful 42; Decizia nr. 62 din 24 septembrie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 912 din 30 octombrie 2018, paragrafele 38-39, 41; Decizia nr. 32 din 30 martie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 553 din 26 iunie 2020, paragraful 50; Decizia nr. 45 din 7 iunie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 735 din 27 iulie 2021, paragraful 37; Decizia nr. 50 din 14 iunie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 844 din 3 septembrie 2021, paragraful 41; Decizia nr. 74 din 18 octombrie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1174 din 13 decembrie 2021, paragraful 42). Sub acest aspect, s-a reținut că, în procedura hotărârii prealabile, Înalta Curte de Casație și Justiție nu se substituie atributului fundamental al instanțelor, de interpretare și aplicare a legii, ci se limitează la a facilita judecătorului eliminarea ambiguităților ori dificultăților unor texte de lege (Decizia nr. 45 din 7 iunie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 735 din 27 iulie 2021, paragraful 46). ... ... 61. Chestiunea de drept a cărei dezlegare se solicită prin pronunțarea unei hotărâri prealabile este: „Cum se interpretează sintagma «veniturile obținute în perioada respectivă» din cuprinsul art. 527 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, respectiv în sens larg cuprinzând orice tip de venituri sau în sens restrâns cuprinzând doar venituri de natură salarială?“. ... 62. Conform textului de lege menționat: „În cazul în care raportul de serviciu a încetat din motive pe care funcționarul public le consideră netemeinice sau nelegale, acesta poate cere instanței de contencios administrativ anularea actului administrativ prin care s-a constatat sau s-a dispus încetarea raportului de serviciu, în condițiile și termenele prevăzute de legea contenciosului administrativ, precum și plata de către autoritatea sau instituția publică emitentă a actului administrativ a unei despăgubiri egale cu diferența între veniturile obținute în perioada respectivă și cuantumul salariilor indexate, majorate și recalculate și cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat funcționarul public.“ ... 63. Este necontestat faptul că problema de drept ce formează obiectul prezentei sesizări este susceptibilă de interpretări diferite și poate genera divergențe de jurisprudență, care „constituie, prin natura lor, consecința inerentă a oricărui sistem judiciar care se bazează pe un ansamblu de instanțe de fond având competență în raza lor teritorială“, iar „rolul unei instanțe supreme este tocmai să regleze aceste contradicții de jurisprudență“ (Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea din 6 decembrie 2007, Beian împotriva României, paragraful 37; Hotărârea din 27 ianuarie 2009, Ștefan și Ștef împotriva României, paragrafele 32-33). ... 64. Pe de altă parte, sub aspectul clarității normei a cărei interpretare unitară se solicită, dispozițiile invocate nu sunt suficient de explicite, fiind posibile cel puțin două interpretări, astfel că problema de drept sesizată reprezintă o chestiune de o dificultate suficient de mare pentru a reclama o rezolvare de principiu pe calea hotărârii prealabile. ... 65. În considerarea argumentelor expuse, se constată că cerința esențială privind existența unei chestiuni de drept are în vedere o problemă de drept reală, dificilă, care privește interpretarea diferită a textelor de lege invocate. ... 66. De asemenea, este îndeplinită și cerința ca această chestiune de drept să fie esențială, deoarece de lămurirea ei depinde soluționarea pe fond a cauzei, care are ca obiect, printre altele, plata unei despăgubiri a cărei întindere diferă în funcție de modul de interpretare a sintagmei „veniturile obținute în perioada respectivă“. ... 67. Deopotrivă, în cauză, este îndeplinită condiția noutății. În absența unei definiții a noțiunii de „noutate“, verificarea acestei condiții ține de exercitarea dreptului de apreciere al completului învestit cu soluționarea sesizării, astfel cum instanța supremă a hotărât în mod constant în jurisprudența sa (spre exemplu, Decizia nr. 1 din 17 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 9 aprilie 2014; Decizia nr. 3 din 14 aprilie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 437 din 16 iunie 2014; Decizia nr. 6 din 23 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 691 din 22 septembrie 2014). ... 68. Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a decis, în jurisprudența sa anterioară (Decizia nr. 1 din 17 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 9 aprilie 2014; Decizia nr. 3 din 14 aprilie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 437 din 16 iunie 2014; Decizia nr. 13 din 8 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 518 din 13 iulie 2015), că este îndeplinită condiția noutății atunci când chestiunea de drept își are izvorul în reglementări recent intrate în vigoare, iar instanțele nu i-au dat încă o anumită interpretare și aplicare la nivel jurisprudențial ori dacă se impun anumite clarificări, într-un context legislativ nou sau modificat față de unul anterior, de natură să impună reevaluarea sau reinterpretarea normei de drept analizate. ... 69. Totodată, cerința noutății poate fi reținută ca îndeplinită și în cazul în care s-ar impune anumite clarificări, într-un context legislativ nou, ale unei norme legale mai vechi (ipoteza așa-zisei reevaluări a interpretării normei). ... 70. Condiția noutății este îndeplinită în cauză, deoarece dispozițiile legale a căror interpretare se solicită sunt recente, iar hotărârile atașate sesizării și punctele de vedere exprimate de instanțele solicitate în acest sens reflectă interpretări diferite, existând premisele dezvoltării unei jurisprudențe neunitare, subzistând astfel rațiunea declanșării mecanismului hotărârii prealabile. ... ... B. Asupra fondului chestiunii de drept supuse dezlegării 71. Chestiunea de drept ce trebuie dezlegată privește interpretarea sintagmei „venituri obținute în perioada respectivă“ din cuprinsul art. 527 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ. ... 72. În temeiul acestui text de lege, „În cazul în care raportul de serviciu a încetat din motive pe care funcționarul public le consideră netemeinice sau nelegale, acesta poate cere instanței de contencios administrativ anularea actului administrativ prin care s-a constatat sau s-a dispus încetarea raportului de serviciu, în condițiile și termenele prevăzute de legea contenciosului administrativ, precum și plata de către autoritatea sau instituția publică emitentă a actului administrativ a unei despăgubiri egale cu diferența între veniturile obținute în perioada respectivă și cuantumul salariilor indexate, majorate și recalculate și cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat funcționarul public.“ ... 73. Deși întrebarea instanței de trimitere este urmată de sugerarea explicită a două răspunsuri posibile, respectiv interpretarea expresiei „în sens larg, cuprinzând orice tip de venituri, sau în sens restrâns, cuprinzând doar venituri de natură salarială“, totuși, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nu este ținută de răspunsurile sugerate, deoarece, pe de o parte, nu sunt singurele răspunsuri posibile, iar, pe de altă parte, niciunul dintre acestea nu este corect, după cum se va vedea în considerentele ce vor fi prezentate în continuare. În plus, Înalta Curte, în virtutea plenitudinii sale de competență, este ținută doar de chestiunea de drept ce formează obiectul întrebării, nu și de răspunsurile sugerate de instanța de trimitere. ... 74. Chestiunea de drept în discuție prezintă o dificultate reală, deoarece, pe de o parte, sintagma „venituri obținute în perioada respectivă“ din cuprinsul art. 527 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ este susceptibilă de interpretări diferite, ca urmare a faptului că metodele de interpretare aplicabile textului de lege nu converg către același rezultat (dovadă fiind orientările jurisprudențiale și cele teoretice prezentate în paragrafele 44-51 din prezenta decizie), iar, pe de altă parte, categoria veniturilor este deosebit de diversă. ... 75. Astfel, din interpretarea literală și din interpretarea logică a dispozițiilor art. 527 alin. (1) din Codul administrativ reiese că sintagma „venituri obținute în perioada respectivă“ se referă la toate veniturile obținute între momentul încetării raportului de serviciu și momentul reintegrării efective a funcționarului public. ... 76. Interpretarea literală are în vedere faptul că textul interpretat afirmă explicit că despăgubirea trebuie să fie egală cu diferența de venituri, și nu cu veniturile integrale pe care funcționarul public le-ar fi obținut în baza funcției publice exercitate. ... 77. Interpretarea logică se realizează prin aplicarea regulii de interpretare unde legea nu distinge, nici cel care o interpretează nu trebuie să distingă, astfel încât, de vreme ce textul legal interpretat nu distinge între categoriile de venituri obținute, înseamnă că sunt avute în vedere toate veniturile obținute, indiferent de sursa acestora. ... 78. Însă rezultatul obținut prin aplicarea celor două metode de interpretare menționate anterior este contrar celui ce s-ar obține prin interpretarea istorico-teleologică a dispozițiilor art. 527 alin. (1) din Codul administrativ. ... 79. Pe de altă parte, este nejustificat să fie luate în calculul despăgubirii venituri obținute de un funcționar public care nu au legătură cu funcția publică, cum ar fi veniturile din moștenire, veniturile din drepturi de autor sau veniturile provenite din activitățile enumerate de art. 429 și art. 462 alin. (2) din Codul administrativ. ... 80. Interpretarea istorico-teleologică ia în considerare evoluția temporală a reglementării legale a despăgubirii cuvenite funcționarului public al cărui raport de serviciu a încetat în mod nelegal sau netemeinic, evoluție ce este aptă să dezvăluie scopul urmărit de legiuitor prin reglementarea actuală. ... 81. Anterior intrării în vigoare a Codului administrativ, despăgubirea era reglementată de art. 106 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici: În cazul în care raportul de serviciu a încetat din motive pe care funcționarul public le consideră netemeinice sau nelegale, acesta poate cere instanței de contencios administrativ anularea actului administrativ prin care s-a constatat sau s-a dispus încetarea raportului de serviciu, în condițiile și termenele prevăzute de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările ulterioare, precum și plata de către autoritatea sau instituția publică emitentă a actului administrativ a unei despăgubiri egale cu salariile indexate, majorate și recalculate, și cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat funcționarul public. ... 82. În reglementarea anterioară, despăgubirea era întotdeauna egală cu salariile indexate, majorate și recalculate și cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat funcționarul public, indiferent dacă funcționarul public a obținut venituri după încetarea raportului de serviciu. ... 83. O asemenea reglementare crea o necorelare între despăgubire și prejudiciul efectiv suferit de funcționarul public, astfel încât, în majoritatea situațiilor, despăgubirea era mai mare decât prejudiciul produs funcționarului public prin încetarea din motive nelegale sau netemeinice a raportului de serviciu, între momentul acestei încetări și momentul reintegrării sale în funcția publică exercitată. ... 84. De aceea, prin dispozițiile art. 527 alin. (1) din Codul administrativ, legiuitorul a urmărit restabilirea corelației logice dintre despăgubire și prejudiciu, despăgubirea fiind o formă de reparare a prejudiciului prin echivalent. ... 85. Prin încasarea despăgubirii, funcționarul public trebuie să se afle în aceeași situație cu cea în care s-ar fi aflat dacă raportul de serviciu nu ar fi încetat. ... 86. Codul administrativ nu definește noțiunea de „despăgubire“, astfel încât, potrivit art. 1 alin. (2) , acesta se completează cu dispozițiile Codului civil, care reglementează acest aspect. ... 87. Conform art. 1.385 alin. (1) din Codul civil, prejudiciul se repară integral, dacă prin lege nu se prevede altfel. ... 88. De asemenea, în temeiul art. 1.386 alin. (1) din același cod, repararea prejudiciului se face în natură, prin restabilirea situației anterioare, iar dacă aceasta nu este cu putință ori dacă victima nu este interesată de reparația în natură, prin plata unei despăgubiri, stabilite prin acordul părților sau, în lipsă, prin hotărâre judecătorească. ... 89. În consecință, interpretarea sintagmei „venituri obținute în perioada respectivă“ din cuprinsul art. 527 alin. (1) din Codul administrativ trebuie să țină seama de faptul că despăgubirea este corelată cu prejudiciul, în sensul că nu poate fi nici mai mică și nici mai mare decât echivalentul valoric al prejudiciului. ... 90. Corelația dintre despăgubire și prejudiciu este cheia esențială în identificarea condițiilor pe care veniturile obținute de funcționarul public, între momentul încetării din motive nelegale sau netemeinice a raportului de serviciu și momentul reintegrării sale în funcția publică exercitată, trebuie să le îndeplinească pentru a se încadra în categoria „venituri obținute în perioada respectivă“. ... 91. Prima condiție pentru ca veniturile obținute să fie luate în calculul întinderii despăgubirii este ca acestea să fie obținute în mod legal (să nu fie supuse restituirii). ... 92. Existența acestei condiții este impusă de necesitatea asigurării egalității valorice dintre despăgubire și prejudiciu, conform art. 1.385 alin. (1) din Codul civil, egalitate care nu ar mai exista dacă, ulterior stabilirii de către instanța de judecată a întinderii despăgubirii, veniturile obținute de funcționarul public între momentul încetării funcției sale și momentul reintegrării sale efective vor fi restituite, ca urmare a încasării lor nelegale. ... 93. O a doua condiție este ca veniturile obținute să aibă legătură cu încetarea nelegală a raportului de serviciu, provenind dintr-o activitate care a înlocuit funcția publică. ... 94. Această condiție ține seama de situația efectivă în care funcționarul public a fost pus prin încetarea, din motive nelegale sau netemeinice, a raportului său de serviciu, fiind nevoit să desfășoare o activitate care să-i asigure mijloacele de subzistență. ... 95. Pentru a justifica diminuarea despăgubirilor acordate în temeiul art. 527 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ este necesar ca obținerea veniturilor care se iau în considerare să fi fost prilejuită de măsura nelegală dispusă împotriva funcționarului public. Cu alte cuvinte, situația de fapt trebuie să fie de așa natură încât să justifice presupunerea că funcționarul public nu ar fi obținut respectivele venituri dacă ar fi continuat să se afle în raporturi de serviciu cu autoritatea publică. ... 96. Se includ în această categorie toate veniturile obținute din activități sau situații care ar fi fost incompatibile cu funcția publică deținută, dar și venituri obținute din activități care, chiar dacă nu ar fi ridicat o problemă de incompatibilitate, nu au fost desfășurate de funcționarul public în perioada în care acesta s-a aflat în raporturi de funcție cu autoritatea publică. ... 97. Pe de altă parte, nu vor fi avute în vedere veniturile care nu au nicio legătură cu faptul încetării nelegale a raporturilor de serviciu, cum ar fi venituri din moșteniri, venituri din cedarea folosinței bunurilor etc. sau venituri obținute din activități pe care funcționarul public le-a desfășurat, prin cumul, și în perioada în care s-a aflat în raporturi de funcție cu autoritatea publică. ... 98. Concluzionând, dispozițiile art. 527 alin. (1) din Codul administrativ urmează a fi interpretate în sensul că sintagma „venituri obținute în perioada respectivă“ are în vedere venituri obținute în mod legal între momentul încetării funcției publice și momentul reintegrării efective în funcția publică, care au legătură cu încetarea nelegală a raportului de serviciu, provenind dintr-o activitate care a înlocuit funcția publică. ... 99. Pentru aceste considerente, în temeiul art. 519, cu referire la art. 521 din Codul de procedură civilă, ... ... ...