Decizia ÎCCJ nr. 77/2021 (HP)Punctul X

X. Înalta Curte de Casație și Justiție 47. Pentru a evalua dacă sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept este aptă să asigure îndeplinirea funcției pentru care a fost concepută, aceea de a pronunța o decizie interpretativă de principiu în scopul de a preîntâmpina apariția unei practici neunitare la nivel național, se impune, în primul rând, evaluarea tuturor elementelor sesizării, adică verificarea atât a circumstanțelor care o generează, cât și a condițiilor care permit declanșarea mecanismului de interpretare. ... 48. Aceasta presupune verificarea îndeplinirii simultane a tuturor condițiilor prevăzute pentru declanșarea procedurii hotărârii prealabile, condiții extrase din dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă, care pot fi enunțate astfel: – existența unei cauze în curs de judecată aflate în ultimă instanță; ... – cauza care face obiectul judecății să se afle în competența legală a unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului învestit să soluționeze cauza; ... – soluționarea pe fond a cauzei să depindă de lămurirea chestiunii de drept ce face obiectul sesizării; ... – chestiunea de drept a cărei lămurire se cere să fie nouă; ... – Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat asupra respectivei chestiuni de drept, iar aceasta să nu facă nici obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare. ... ... 49. Reținând că primele două aspecte de admisibilitate, legate de titularul sesizării și stadiul soluționării pricinii în care sesizarea a fost promovată, sunt îndeplinite, se apreciază că, în privința condiției ca prin sesizare să fie dedusă spre interpretare o chestiune de drept care să justifice declanșarea mecanismului hotărârii prealabile, se evidențiază o serie de neregularități de natură a contura concluzia neîndeplinirii acesteia. ... 50. Astfel, referitor la cerința ca problema supusă interpretării să se identifice într-o chestiune de drept, obiect al unei asemenea sesizări, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a reținut în jurisprudența sa că art. 519 din Codul de procedură civilă nu definește noțiunea de „chestiune de drept“, fiind supusă de aceea unei evaluări în concret din partea instanței supreme raportat la elementele care legitimează, în aprecierea instanței de trimitere, declanșarea mecanismului pronunțării hotărârii prealabile. ... 51. Așa cum s-a arătat și în doctrină [M. Nicolae, Recursul în interesul legii și dezlegarea, în prealabil, a unei chestiuni de drept noi de către Înalta Curte de Casație și Justiție în lumina noului Cod de procedură civilă, în Dreptul nr. 2/2014, p. 59; V. Belegante în Noul Cod de procedură civilă, comentat și adnotat, vol. I (coordonatori V. M. Ciobanu, M. Nicolae), Editura U.J., București, ediția a II-a, 2016, p. 1468; M. Tăbârcă, Drept procesual civil, ediția a II-a, vol. I, Teoria generală, Editura Solomon, 2017, p. 691; O. Spineanu-Matei, în Noul Cod de procedură civilă, Comentariu pe articole (coord. G. Boroi), vol. I, Editura Hamangiu, 2013, p. 1008], pentru a fi justificată intervenția instanței supreme în scopul preîntâmpinării unei jurisprudențe neunitare, este necesar ca respectiva chestiune de drept să releve aspecte dificile și controversate de interpretare, date de neclaritatea normei, de caracterul incomplet al acesteia, susceptibil de mai multe sensuri ori accepțiuni deopotrivă justificate față de imprecizia redactării textului legal. ... 52. În jurisprudența dezvoltată de instanța supremă în legătură cu această cerință (de exemplu, Decizia nr. 24 din 29 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 820 din 4 noiembrie 2015; Decizia nr. 16 din 23 mai 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 779 din 5 octombrie 2016; Decizia nr. 6 din 30 ianuarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 144 din 24 februarie 2017; Decizia nr. 10 din 4 aprilie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 393 din 23 mai 2016; Decizia nr. 62 din 18 septembrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 797 din 9 octombrie 2017; Decizia nr. 52 din 3 iulie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 764 din 26 septembrie 2017; Decizia nr. 90 din 4 decembrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 191 din 1 martie 2018) s-a statuat constant că „în sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție cu procedura pronunțării unei hotărâri prealabile trebuie să fie identificată o problemă de drept care necesită cu pregnanță a fi lămurită, care să prezinte o dificultate suficient de mare, în măsură să reclame intervenția instanței supreme în scopul rezolvării de principiu a chestiunii de drept și al înlăturării oricărei incertitudini care ar putea plana asupra securității raporturilor juridice deduse judecății“. ... 53. Ca atare, chestiunea de drept supusă dezbaterii trebuie să fie una veritabilă, legată de posibilitatea de a interpreta diferit un text de lege, fie din cauză că acest text este incomplet, fie pentru că nu este corelat cu alte dispoziții legale, fie pentru că se pune problema că nu ar mai fi în vigoare sau că și-ar putea extinde efectele după data abrogării lui (prin ultraactivitate). Obiectul procedurii îl reprezintă așadar o normă de drept, un text de lege care, pe baza interpretării printr-o argumentație juridică adecvată, consistentă, poate primi înțelesuri și aplicări deopotrivă divergente în situații cvasiidentice și poate determina, în final, o jurisprudență neunitară. ... 54. Instanța de trimitere arată, referitor la obiectul cauzei cu care este învestită, că „în discuție, în litigiul de față, este avansarea unor sume cu titlu de indemnizație de șomaj, litigiul purtându-se între un angajator serviciu public căruia îi sunt necesare aceste sume de bani pentru plata acestor indemnizații prevăzute de art. XI din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 30/2020 și Agenția Județeană pentru Ocuparea Forței de Muncă Brașov, în calitate de titular al obligației de plată“. ... I. Prin prima întrebare formulată în cuprinsul sesizării se solicită să se stabilească „dacă, în interpretarea dispozițiilor art. 119 alin. (1) și (2) din Legea nr. 76/2002, raportat la art. XI și XII din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 30/2020, acțiunea cu care este învestită instanța de trimitere intră în categoria unui litigiu privind stabilirea și plata indemnizației de șomaj, astfel încât competența materială procesuală de soluționare a acestuia să aparțină completelor specializate în materia drepturilor de asigurări sociale și litigiilor de muncă, potrivit art. 153 lit. l) din Legea nr. 263/2010, respectiv art. 269 din Codul muncii“. 55. În același timp, instanța de trimitere apreciază și că, „dat fiind obiectul concret al litigiului de față, ar părea că acțiunea dedusă judecății privește un raport juridic de drept administrativ, referitor la un act administrativ asimilat potrivit art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, astfel că, în raport cu criteriul rangului autorității publice pârâte implicate în raportul juridic administrativ (...), competența materială procesuală de soluționare a cauzei, potrivit dispozițiilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, ar reveni Secției tribunalului de contencios administrativ și fiscal“. ... 56. În concluzie, pentru a avea lămurită problema competenței materiale procesuale, instanța de trimitere solicită, prin intermediul întrebării preliminare, „să se stabilească dacă raportul juridic având ca obiect obținerea fondurilor necesare plății indemnizației prevăzute de art. XI din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 30/2020 de către angajator intră în categoria unui conflict de drepturi privind stabilirea și plata indemnizațiilor de șomaj“. ... 57. Formularea în acești termeni a sesizării pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile nu se circumscrie exigențelor art. 519 din Codul de procedură civilă, pentru că nu urmărește, în realitate, o dezlegare de principiu asupra unei chestiuni de drept, ci, dimpotrivă, în mod punctual, se tinde la obținerea calificării juridice asupra raportului de drept substanțial dedus judecății, pentru ca instanța de trimitere să își poată evalua propria competență. ... 58. Rezultă din motivarea sesizării că, plecând de la reglementările legale referitoare la litigiile privind stabilirea și plata indemnizației de șomaj, respectiv cele care vizează litigiile de contencios administrativ, obiectul de interes pentru instanța de trimitere îl reprezintă stabilirea (calificarea) naturii raportului supus soluționării în cauza cu a cărei judecată a fost învestită. ... 59. În mod necesar însă, această evaluare, în concret, a raportului juridic ce îi este dedus spre soluționare revine, în virtutea atribuțiilor sale jurisdicționale, instanței învestite cu judecarea acestuia. ... 60. Astfel, verificându-și competența (în speță, având de soluționat, în apel, o critică sub acest aspect), instanța are de stabilit, în funcție de fundamentul pretențiilor și cauza juridică a acțiunii, dacă este vorba despre valorificarea unui drept de creanță (referitor la indemnizația de șomaj) ce se circumscrie materiei drepturilor de asigurări sociale/litigiilor de muncă sau, dimpotrivă, este vorba despre cenzurarea unui act de drept administrativ emis în regim de putere publică [sau asimilat acestuia, în sensul art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004], care să facă incidentă materia contenciosului-administrativ. ... 61. Tranșarea asupra competenței nu se poate face însă altfel decât determinându-se natura dreptului a cărui sancționare se urmărește prin promovarea acțiunii, iar acest demers nu se poate realiza la nivel de principiu, pe calea hotărârii prealabile, ci în mod concret, la speța dedusă judecății, în funcție de modalitatea de formulare a pretențiilor și de fundamentul acestora. ... 62. Or, potrivit sesizării formulate, instanța de trimitere solicită să i se răspundă la întrebarea dacă „în aplicarea art. art. 119 alin. (1) și (2) din Legea nr. 76/2002, raportat la art. XI și XII din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 30/2020, este competent completul specializat în materia drepturilor de asigurări sociale și litigiilor de muncă“, fără a releva vreo dificultate, inadecvare sau necorelare a textelor de lege pe care le supune interpretării. ... 63. În realitate, solicitarea vizează calificarea, în concret, a raportului juridic dedus judecății, operațiune care îi incumbă însă și de care nu se poate deroba apelând la mecanismul reglementat de art. 519 din Codul de procedură civilă, întrucât acesta nu poate fi deturnat de la rațiunea reglementării lui, care este aceea a asigurării unor dezlegări în drept de principiu, iar nu a subrogării în atribuțiile jurisdicționale ale instanței de judecată; în mod asemănător, în doctrină s-a arătat că „este exclus ca sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție să se refere la aspecte de fapt ale pricinii cu judecata căreia a fost învestită instanța trimițătoare sau să i se solicite instanței supreme opinia asupra soluției ce se va da în cauză“ [O. Spineanu-Matei, în Noul Cod de procedură civilă, Comentariu pe articole (coord. G. Boroi) vol. I, Editura Hamangiu, 2013, p. 1008]. ... 64. Contrar scopului acestei reglementări, autorul sesizării consideră, prin întrebarea adresată Înaltei Curți de Casație și Justiție, că, dat fiind obiectul cererii de chemare în judecată, se impun lămurirea și interpretarea coroborată a tuturor dispozițiilor arătate în sesizare, în sensul de a se stabili „care este natura raportului juridic dedus judecății“. ... 65. Or, cum s-a arătat, stabilirea naturii acestui raport reclamă din partea instanței care judecă litigiul demersul de a realiza un raționament judiciar, prin identificarea obiectului pricinii, respectiv a pretențiilor deduse judecății și a fundamentului juridic al acestora, operațiuni care sunt în atributul său exclusiv. ... 66. În procedura pronunțării unei hotărâri prealabile, Înalta Curte de Casație și Justiție nu se substituie atributului fundamental al instanțelor, de interpretare și aplicare a legii, ci se limitează la a-i facilita judecătorului eliminarea ambiguităților, impreciziilor ori lacunelor textelor legale a căror lămurire se solicită, în scopul asigurării unor dezlegări jurisdicționale adecvate și unitare. ... 67. În speță, o clarificare, în termenii sesizării, nu poate fi cerută instanței supreme, deoarece identificarea actului normativ aplicabil sub aspectul competenței este necesar legată de limitele învestirii, fiind rolul exclusiv al judecătorului care soluționează litigiul, potrivit art. 22 alin. (1) din Codul de procedură civilă, și, respectiv, de limitele devoluțiunii din apel, conform art. 477 și 478 din Codul de procedură civilă. ... 68. În consecință, întrebarea adresată Înaltei Curți de Casație și Justiție nu se circumscrie necesității unei interpretări in abstracto a unor dispoziții legale și nici nu vizează o chestiune de drept punctuală, concretă, adecvată speței, întrucât, față de modalitatea formulării sesizării de către instanța de trimitere, ceea ce se solicită reprezintă, în realitate, o rezolvare a problemei competenței materiale procesuale a instanței raportat la elementele de fapt ale pricinii, pe baza cărora să se califice raportul juridic supus judecății, deși exigențele procedurale ale art. 519 din Codul de procedură civilă impun ca sesizarea să vizeze exclusiv probleme de interpretare a legii la nivel de principiu; în sensul că nu este posibil să se apeleze la acest mecanism de preîntâmpinare a practicii neunitare atunci când nu este vorba despre o chestiune de drept controversată, ci doar de atributul exclusiv al instanței de trimitere de a soluționa cauza cu care a fost învestită sunt relevante Decizia nr. 5/2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 186 din 28 februarie 2018, Decizia nr. 62/2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 797 din 9 octombrie 2017, și Decizia nr. 6/2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 144 din 24 februarie 2017, pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept. ... 69. Ca atare, prima întrebare nu poate primi o analiză pe fond, ci una constând în inadmisibilitatea sesizării, pentru toate argumentele expuse anterior, care conduc la concluzia că se tinde, în fapt, la o „delegare“ a funcției jurisdicționale a instanței de trimitere către instanța supremă, abilitată însă legal doar pentru a da dezlegări de principiu asupra unor chestiuni de drept, iar nu cu privire la calificarea în concret a elementelor deduse judecății. ... ... II. În ce privește a doua chestiune ce face obiectul prezentei sesizări, instanța de trimitere solicită ca, în interpretarea dispozițiilor art. XI și XII din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 30/2020, să se stabilească dacă, în noțiunea de „angajator“, pot fi incluse și instituțiile, după caz, serviciile publice finanțate parțial sau integral de la bugetul public sau local. 70. Sub acest aspect, în motivare, se arată că, în raport cu sursa de finanțare, în cazul angajatorilor din domeniul public nu s-ar pune problema ca aceștia să intre în incapacitate de plată a salariilor, această incapacitate fiind specifică persoanelor de drept privat, și ca atare nu ar fi îndreptățiți a solicita și a primi sume cu titlu de indemnizații pentru salariații cărora le-a fost suspendat temporar contractul individual de muncă din cauza efectelor pandemiei. ... 71. Se apreciază însă că pentru a se stabili dacă o instituție sau un serviciu public finanțat parțial sau integral de la bugetul public sau local poate fi inclus în noțiunea de „angajator care șia redus sau întrerupt temporar activitatea ca urmare a efectelor pandemiei“, avută în vedere de dispozițiile art. XI și XII din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 30/2020, este necesară o analiză concretă asupra capacității financiare efective a instituției/serviciului public de a achita plata tuturor salariilor angajaților săi, analiză ce poate fi făcută numai de la caz la caz, în raport cu datele concrete ale speței. ... 72. Aceasta mai ales în contextul în care, raportat la datele pricinii, reclamantul, serviciu public local cu personalitate juridică, a arătat și a susținut constant că nu beneficia de o finanțare integrală de la bugetul local, ci doar parțială, în condițiile în care parte din veniturile acestuia proveneau din surse extrabugetare, legate de activitatea în concret pe care o desfășura (taxe de salvamont), activitate ce nu a mai putut avea loc din cauza măsurilor impuse de pandemie, ca urmare a sistării serviciilor acestuia. ... 73. Or, astfel cum s-a arătat deja în analiza primei întrebări, procedura sesizării instanței supreme cu dezlegarea unei chestiuni de drept se circumscrie unui aspect determinant ivit în cursul unui proces aflat în desfășurare, care presupune cu necesitate interpretarea unor norme de drept îndoielnice, lacunare sau neclare, care sunt esențiale pentru soluționarea cauzei, finalitatea acestui demers constând în împiedicarea apariției unei jurisprudențe neunitare, iar nu în înseși interpretarea și aplicarea în concret a legii asupra raportului de drept ce a învestit instanța, atribut ce intră și trebuie să rămână în sfera de competență a acesteia. ... 74. Astfel, identificarea normelor legale incidente și interpretarea acestora în vederea aplicării în cauză, folosind metodele specifice de interpretare a normelor juridice și ținând seama de elementele de fapt ale pricinii (care fac posibilă încadrarea sau nu în textul normei de care se prevalează partea), sunt în competența judecătorului care soluționează litigiul, căruia îi revine obligația de a judeca direct și efectiv, în baza rolului constituțional, cu respectarea dispozițiilor art. 5 alin. (2) din Codul de procedură civilă și a prevederilor art. 22 din Codul de procedură civilă. ... 75. Pe de altă parte, se constată și că, în cauză, instanța de trimitere solicită interpretarea dispozițiilor art. XI și XII din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 30/2020, în forma de la data publicării actului normativ. În acest sens, în încheierea de sesizare este redat conținutul articolelor în discuție, așa cum a fost reglementat în forma inițială. Totodată, ipoteza avută în vedere de instanța de trimitere - și despre care apreciază că nu s-ar încadra în textul de lege - este aceea că o instituție/un serviciu public nu s-ar putea afla în incapacitate de plată a salariilor, câtă vreme „aceasta are prevăzute în buget sumele necesare funcționării și plății cheltuielilor salariale, încă de la data întocmirii bugetelor anuale“. ... 76. Potrivit celor arătate în încheierea de sesizare, prin cererea de chemare în judecată cu care a fost învestită instanța de trimitere, se solicită alocarea sumelor de bani necesare pentru plata indemnizației prevăzute de art. XI din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 30/2020, aferentă lunilor mai și iunie 2020, așadar pentru o perioadă ulterioară datei de 30 martie 2020, dată de la care textele art. XI și XII din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 30/2020 au fost modificate prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 32/2020. ... 77. Or, potrivit modificărilor aplicabile din 30 martie 2020, textul alin. (2) al art. XI din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 30/2020 este următorul: (2) De prevederile alin. (1) beneficiază salariații angajatorilor care reduc sau întrerup temporar activitatea total sau parțial ca urmare a efectelor epidemiei coronavirusului SARS-CoV-2, pe perioada stării de urgență decretate, conform unei declarații pe propria răspundere a angajatorului. ... 78. De asemenea, alin. (3) al art. XI din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 30/2020 - care îi obliga pe angajatorii ce își reduceau activitatea ca efect al pandemiei și nu aveau capacitatea financiară de plată a tuturor salariilor angajaților lor să facă dovezi în legătură cu această lipsă a capacității financiare - a fost abrogat prin art. I pct. 2 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 32/2020 (începând cu 30 martie 2020). ... 79. Se constată deci că în conținutul normei aplicabile în cauza în care a fost formulată sesizarea pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile nu se mai face referire la condiția ca angajatorii să nu aibă „capacitatea financiară de a achita plata tuturor salariilor angajaților lor“, astfel că, din această perspectivă, chestiunea adusă în discuție de instanța de sesizare nu este susceptibilă de a duce la soluționarea pe fond a cauzei decât prin ignorarea noului conținut al normei și a principiilor referitoare la aplicarea legii în timp. ... 80. În ce privește dispozițiile art. XII din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 30/2020, a căror interpretare se solicită, de asemenea, nu este relevat niciun aspect de neclaritate sau dificultate în aplicarea normei, mai ales în contextul în care ea nu conține decât cerințe formale pe care trebuie să le îndeplinească angajatorii care solicită acordarea sumelor necesare plății indemnizației prevăzute de art. XI din același act normativ (respectiv depunerea, prin poștă electronică, la agențiile pentru ocuparea forței de muncă județene a unei cereri semnate și datate, conform modelelor din anexă, însoțită de lista persoanelor care urmează să beneficieze de indemnizație, asumată de reprezentantul legal al angajatorului). ... 81. Se constată că, prin maniera în care deduce dezlegării, pe calea hotărârii prealabile, chestiunea de drept legată de interpretarea textelor art. XI și XII din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 30/2020, instanța de trimitere, pe de o parte, ignoră, din punctul de vedere al aplicării legii în timp, conținutul normativ al textului incident față de data formulării solicitării, astfel încât forma pe care o supune interpretării nu poate avea consecințe în dezlegarea fondului cauzei, iar, pe de altă parte, dacă se ține seama de conținutul adecvat al normei (dat de modificările aduse prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 32/2020), chestiunea adusă în discuție (legată de o eventuală incapacitate de plată a angajatorului) nu își mai are suport în noua reglementare. ... 82. Instanța de trimitere, în exercitarea funcției sale jurisdicționale, are de analizat, raportat la datele concrete ale speței, ținând seama de forma actului normativ incidentă (în raport cu modificările pe care le-a suferit și cu data sesizării instanței), dacă reclamantul se încadrează în sfera angajatorilor la care face trimitere textul din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 30/2020 (prin verificarea, în funcție de elementele de fapt ale pricinii, a condițiilor prevăzute de text). ... 83. Așadar, fără a releva vreo dificultate sau neclaritate a normei supuse interpretării, instanța de trimitere supune și sub acest aspect unei analize de fapt, pe calea sesizării prealabile, chestiunea de a ști dacă și în ce măsură angajatorii care sunt autorități sau instituții publice finanțate parțial sau integral de la bugetul public sau local beneficiază de indemnizația prevăzută de art. XI din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 30/2020. ... 84. Or, rezolvarea acestei chestiuni nu presupune o analiză și o îndrumare de principiu pe aspecte de drept, ci o verificare punctuală asupra întrunirii condițiilor prevăzute de un text normativ care stipulează în concret condițiile pe care trebuie să le îndeplinească titularul unei astfel de cereri. ... 85. Aspectele învederate, referitoare la o formulare cu caracter general a textului (care nu distinge între categoriile de angajatori), nu îndreptățesc demersul instanței de trimitere, care trebuie doar să facă apel la regulile de interpretare logico-juridică adecvate, la îndemâna judecătorului, presupus a cunoaște dreptul (iura novit curia). ... ... ...